ECLI:CZ:US:2009:3.US.3006.07.1
sp. zn. III. ÚS 3006/07
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy (soudce zpravodaj) - ze dne 11. června 2009 sp. zn. III. ÚS 3006/07 ve věci ústavní stížnosti Západočeské plynárenské, a. s., se sídlem Plzeň, Ed. Beneše 2439/70-2438/72, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007 č. j. 3 As 59/2006-39 a usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2006 č. j. 30 Ca 39/2006-10, jímž byla odmítnuta pro nepřípustnost žaloba stěžovatelky proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje, kterým bylo bez náhrady zrušeno rozhodnutí Obecního úřadu Všeruby o zřízení věcného břemene, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni jako účastníků řízení.
Výrok
I. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007 č. j. 3 As 59/2006-39 se ruší.
II. Ve zbývající části se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností ze dne 21. 11. 2007, jež byla podána včas a co do formálních náležitostí ve shodě se zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, napadla stěžovatelka rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007 č. j. 3 As 59/2006-39, jakož i jemu předcházející usnesení Krajského soudu v Plzni (dále též "krajský soud") ze dne 31. 5. 2006 č. j. 30 Ca 39/2006-10, a s tvrzením, že jimi bylo porušeno její základní právo zakotvené v čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), se domáhala jejich zrušení.
Jak Ústavní soud zjistil ze soudního spisu Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 39/2006, který si za účelem posouzení ústavní stížnosti vyžádal, ústavní stížností napadeným usnesením tohoto soudu byla odmítnuta pro nepřípustnost [§46 odst. 2 a §68 písm. b) soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.")] žaloba stěžovatelky proti rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 3. 3. 2006 č. j. RR/753/06, kterým bylo bez náhrady zrušeno rozhodnutí Obecního úřadu Všeruby ze dne 27. 5. 2005 č. j. Stav. 319/2005 o zřízení věcného břemene dle zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon). Soud současně stěžovatelku podle §46 odst. 2 s. ř. s. poučil, že do jednoho měsíce od právní moci usnesení může podat žalobu místně příslušnému okresnímu soudu.
Proti rozhodnutí krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, ve které namítala, že rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene nebo o vyvlastnění není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, přičemž poukázala mj. na usnesení zvláštního senátu, zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, (dále jen "zvláštní senát") ze dne 5. 5. 2006 č. j. Konf 81/2004-12 (uveřejněno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, sešit č. 10/2005, č. 676). Nejvyšší správní soud dal stěžovatelce za pravdu, kasační stížnost však zamítl s tím, že dne 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), který výslovně svěřuje projednání vyvlastnění (zřízení věcného břemene) soudu v občanském soudním řízení (§28 odst. 1 tohoto zákona), a že dle tohoto zákona je třeba postupovat i v daném případě. Případné zrušení kasační stížností napadeného usnesení shledal postupem "zcela formálním", protože krajský soud by musel žalobu opět odmítnout, a to s ohledem na usnesení zvláštního senátu ze dne 8. 6. 2007 č. j. Konf 4/2007-6 (Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, sešit č. 9/2007, č. 1312), čímž by se jen prodloužilo řízení bez jakéhokoliv reálného výsledku pro účastníky řízení (tedy bez přezkoumání napadeného rozhodnutí žalovaného ve správním soudnictví).
V ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že porušení shora uvedených základních práv spatřuje v tom, že rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje nebylo přezkoumáno soudem. Konkrétně pak Nejvyššímu správnímu soudu vytýká, že pominul, že pokud by krajský soud žalobu opět odmítl z důvodu uvedeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu, musel by ji také poučit ve smyslu §46 odst. 2 s. ř. s.; správně měl posledně uvedený soud rozhodnout podle §110 odst. 1 s. ř. s. a žalobu podle §46 s. ř. s. odmítnout s poučením ve smyslu §46 odst. 2 s. ř. s. V této souvislosti stěžovatelka poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 493/05 ze dne 11. 1. 2007 (N 5/44 SbNU 53).
Stěžovatelka dále namítá, že došlo k porušení čl. 38 odst. 1 Listiny, a dokládá to tím, že žalobu podala v době, kdy byla dána věcná příslušnost správního soudu (tj. přede dnem 1. 1. 2007), a proto - s ohledem na §11 odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") ve spojení s §64 s. ř. s. a s ohledem na neexistenci speciální úpravy v zákoně č. 184/2006 Sb. - měl i po 1. 1. 2007 povinnost v daném případě řízení dokončit a ve věci rozhodnout správní soud podle tehdy platné právní úpravy. Zmíněné usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 4/2007-6 hovoří o počátku účinnosti zákona č. 184/2006 Sb. pro stanovení věcné příslušnosti soudů v souvislosti s datem vydání vyvlastňovacích správních aktů. Konečně stěžovatelka poukázala na to, že postupem uvedených soudů dochází k nežádoucím průtahům.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení. Krajský soud v Plzni uznal, že názor vyslovený v jeho rozhodnutí neobstojí a že v této části je ústavní stížnost důvodná. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že stěžovatelka pomíjí, že byla krajským soudem podle §46 odst. 2 s. ř. s. poučena o možnosti podat novou žalobu. Pokud by chtěla, aby její věc byla soudem projednána, musela by podat žalobu v souladu s poučením, což však neučinila, resp. to, že by tak učinila, v ústavní stížnosti neuvádí. Po nabytí účinnosti zákona č. 184/2006 Sb. by okresní soud, jemuž byla žaloba podána, věc postoupil místně příslušnému krajskému soudu. Jedině takový postup by podle názoru Nejvyššího správního soudu odpovídal zákonu. Z tohoto důvodu nepostupoval tak, že by zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Plzni, jenž by znovu rozhodl o žalobě a stěžovatelku znovu poučil podle citovaného ustanovení. Dle Nejvyššího správního soudu by nové poučení nemělo zákonem předvídané právní účinky. Krajský úřad Plzeňského kraje se postavení vedlejšího účastníka řízení omisivně vzdal.
V replice k vyjádření Nejvyššího správního soudu stěžovatelka uvedla, že k okresnímu soudu žalobu nepodala, protože vycházela z rozhodnutí uvedeného soudu č. j. 4 As 47/2003-50 (Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, sešit č. 2/2005, č. 448) a z rozhodnutí zvláštního senátu č. j. Konf 81/2004-12. Poukazuje na to, že dle názoru tohoto soudu neměla přihlížet k těmto rozhodnutím a že měla předpokládat, že příslušný okresní soud tato rozhodnutí bude ignorovat nebo že se bude zabývat věcí až v roce 2007, a dodává, že takovou předvídavostí nadána nebyla, a proto podala kasační stížnost. Argumentoval-li Nejvyšší správní soud hlediskem hospodárnosti, mohl při zrušení napadeného rozhodnutí krajského soudu zároveň rozhodnout o odmítnutí návrhu a znovu ji poučit podle §46 odst. 2 s. ř. s. K tomu stěžovatelka připojila, že neshledává důvod, proč by po zrušení původního rozhodnutí nemělo mít nové poučení zákonem předvídané účinky.
Zbývá dodat, že k výzvě Ústavního soudu stěžovatelka sdělila, že žalobu ve smyslu poučení obsaženého v napadeném rozhodnutí krajského soudu nepodala a že nepodala ani žalobu podle zákona č. 184/2006 Sb.
Jak stěžovatelka, tak Nejvyšší správní soud i Krajský soud v Plzni vyslovily souhlas s upuštěním od ústního jednání.
Ústavní soud mnohokrát v minulosti zdůraznil, že není součástí obecné soudní soustavy [čl. 91 ve spojení s čl. 90 Ústavy České republiky], a nemůže proto provádět dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do jejich činnosti je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byly-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, porušeny jeho základní práva a svobody chráněné ústavním zákonem. Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí z hlediska tvrzeného porušení ústavně zaručených práv a svobod a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
Dle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Dle čl. 36 odst. 2 Listiny se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak; z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. S uvedenými právy jednotlivce pak koresponduje povinnost soudů podaný návrh projednat a rozhodnout o něm, přičemž jsou povinny dbát "stanoveného postupu", tj. příslušného procesního předpisu, a současně respektovat jednotlivá ústavně zaručená základní procesní práva účastníků řízení, jež plynou z hlavy páté Listiny (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004 sp. zn. II. ÚS 623/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 35, nález č. 149).
V posuzované věci se stěžovatelka domáhala u správního orgánu zřízení věcného břemene na pozemku ve vlastnictví třetí osoby, avšak tomuto návrhu nebylo vyhověno. Vzhledem k tehdejší zákonné úpravě, jak byla s konečnou platností vyložena v systému obecného soudnictví (viz zmíněné usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 81/2004-12), byla stěžovatelka oprávněna se obrátit k příslušnému správnímu soudu, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, o čemž ostatně ani není mezi účastníky řízení sporu. Je tedy zřejmé, že na posuzovanou věc dopadalo (minimálně) citované ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny.
Nutno dodat, že nová právní úprava, představovaná ustanovením §28 zákona č. 184/2006 Sb., svěřila projednání vyvlastnění (tj. i omezení vlastnického práva - viz §2 citovaného zákona) soudům, které rozhodují v občanském soudním řízení. Tím de facto dal zákonodárce najevo, že považuje spory týkající se vyvlastnění za spory ve věci práva soukromého. V důsledku toho právo dotčené osoby již není omezeno pouze na přezkum zákonnosti rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, jak je zakotvuje čl. 36 odst. 2 Listiny, a věc je nyní třeba posuzovat s ohledem na čl. 36 odst. 1 Listiny. Otázkou může být, zda i v době podání žaloby nedopadalo na věc posledně citované ustanovení (srov. čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Guillemin proti Francii ze dne 21. 2. 1997 č. 19632/92), Ústavní soud se jí však nezabýval, neboť to není pro posouzení věci rozhodující. Podstatné je, že stěžovatelka byla oprávněna - ať již ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny nebo podle čl. 36 odst. 2 ve spojení s čl. 36 odst. 1 Listiny - obrátit se se svou věcí na soud a očekávat při dodržení "stanoveného postupu" rozhodnutí ve věci samé.
Mezi účastníky řízení není dále sporné, že stěžovatelka podala řádný návrh na zahájení řízení k příslušnému soudu, tj. ke Krajskému soudu v Plzni, rovněž tak je nesporné, že tento soud postupoval v rozporu se zákonem, když její návrh (žalobu) bez věcného projednání odmítl. Od tohoto momentu se právní názory stěžovatelky a Nejvyššího správního soudu rozcházejí - stěžovatelka se vzhledem k vlastnímu přesvědčení o nesprávném postupu krajského soudu poučením ve smyslu §46 odst. 2 věty druhé s. ř. s., tj. o možnosti podat žalobu k místně příslušnému okresnímu soudu, neřídila a namísto toho podala kasační stížnost. Dle názoru Ústavního soudu nelze postupu zvolenému stěžovatelkou nic vytknout. Možno sice připustit, že pokud by se stěžovatelka zmíněným poučením řídila a podala by žalobu podle části páté o. s. ř., mohla by nakonec dosáhnout projednání své věci před příslušným správním soudem (viz §104c o. s. ř.). Na straně druhé je třeba zohlednit, že ústavní stížností napadené usnesení krajského soudu bylo vadné a za dané situace bylo v důsledku toho vadné i podané poučení. Za tohoto stavu nelze namítat, že se stěžovatelka takovým poučením neřídila a napadla usnesení krajského soudu kasační stížností. Jinak řečeno, jde-li o "stanovený postup", na straně stěžovatelky k žádnému pochybení nedošlo, naopak to byl obecný soud, kdo v dané věci pochybil. Názor Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelka byla (v podstatě) povinna podat žalobu k příslušnému okresnímu soudu, je tedy nutno odmítnout.
Jde-li o procesní postup Nejvyššího správního soudu, Ústavní soud dospěl k závěru, že účinností zákona č. 184/2006 Sb. zanikla příslušnost správních soudů k přezkumu zákonnosti rozhodnutí o vyvlastnění. Bylo by však dle jeho názoru zbytečné kasační stížností napadené rozhodnutí rušit, neboť by krajský soud z uvedeného důvodu musel postupovat stejně a žalobu odmítnout. Z uvedeného je zcela zřejmé, že Nejvyšší správní soud se věcí pro svou nepříslušnost odmítl zabývat a že současně vyloučil možnost, že tak mohl učinit (nyní) příslušný soud, protože lhůtu pro podání žaloby ve smyslu §28 odst. 2 zákona č. 184/2006 Sb. stěžovatelka samozřejmě dodržet nemohla.
Takový postup je však označován jako denegatio iustitiae a z hlediska ústavně zaručeného práva stěžovatelky na přístup k soudu (zakotveného ať již v čl. 36 odst. 1 či odst. 2 Listiny) jej zjevně akceptovat nelze. Povinností Nejvyššího správního soudu bylo interpretovat a aplikovat příslušná ustanovení soudního řádu správního z pohledu ochrany výše uvedeného práva, tj. v daném případě tak, aby stěžovatelka možnost projednání své věci neztratila (pokud již tedy tento soud dospěl k závěru, že správní soudy nejsou soudy příslušnými; k této otázce viz níže). Ústavní soud není oprávněn určovat, jakou cestu k tomu měl Nejvyšší správní soud zvolit, neboť - jak opakovaně konstatuje - vedení řízení i interpretace a aplikace jednoduchého práva je zásadně věcí soudů obecných. Z uvedeného důvodu nemůže v této fázi řešit, zda Nejvyšší správní soud měl např. zrušit usnesení krajského soudu a věc tomuto soudu vrátit s tím, že má žalobu odmítnout a stěžovatelku znovu poučit ve smyslu §46 odst. 2 věty druhé s. ř. s., nebo je sám zrušit a žalobu sám odmítnout podle §110 odst. 1 s. ř. s. se stejným poučením. Stejně tak jako stěžovatelce není Ústavnímu soudu zřejmé, z jakého důvodu by zmíněné poučení nemělo mít žádné právní účinky. Naopak vzhledem k ustanovení §82 odst. 3 o. s. ř. a čl. 36 Listiny tyto účinky mít musí a příslušný krajský soud, rozhodující v občanském soudním řízení, je povinen žalobu stěžovatelky, splňuje-li i jinak všechny zákonné náležitosti a předpoklady jejího projednání, projednat.
Namítá-li stěžovatelka porušení čl. 38 odst. 1 Listiny s tvrzením, že věc měla být s ohledem na datum podání žaloby projednána správními soudy, Ústavní soud nemá, co by Nejvyššímu správnímu soudu vytkl, samozřejmě však za předpokladu, že by se nedopustil shora uvedeného pochybení. Jak již zmíněný soud uvedl, zákon č. 184/2006 Sb. neobsahuje ve svých přechodných ustanoveních výslovné pravidlo ohledně postupu ve věcech k datu účinnosti zákona neskončených. Nejvyšší správní soud vyložil ustanovení §30 citovaného zákona tak, že k tomuto datu příslušnost správních soudů zanikla, přičemž poukázal na usnesení zvláštního senátu ze dne 8. 6. 2007 č. j. Konf 4/2007-6, který dospěl ke stejnému závěru, ovšem v souvislosti s otázkou, zda je podstatné datum vydání vyvlastňovacího správního aktu. Stěžovatelka v ústavní stížnosti proti tomu argumentuje ustanovením §11 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s., dle názoru Ústavního soudu však nesprávně. Citované ustanovení řeší otázku příslušnosti v rámci soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, v posuzované věci jde - z tohoto pohledu - o otázku věcné příslušnosti (srov. §7 a 8 o. s. ř., §4 až 6 s. ř. s.), tj. o rozdělení okruhu otázek, o nichž jsou buď soudy rozhodující v občanském soudním řízení, anebo soudy správní oprávněny rozhodovat. Pokud ustanovením §30 zákona č. 184/2006 Sb. bylo svěřeno rozhodování ve věcech vyvlastnění soudům rozhodujícím v občanském soudním řízení, správní soudy tím ztratily pravomoc daný okruh sporů rozhodovat. Obdobný problém ostatně řešil i Ústavní soud v souvislosti s návrhem na rozhodnutí kompetenčního sporu dle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky a §122 odst. 1 zákona o Ústavním soudu po nabytí účinnosti zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (srov. usnesení ze dne 17. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 4/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 32, usnesení č. 5).
Pokud stěžovatelka poukazuje na neodůvodněné průtahy řízení s tím, že v důsledku toho mělo dojít k porušení čl. 38 odst. 2 Listiny, jedná se o námitku nepřípustnou a také bezpředmětnou. Povinností stěžovatelky totiž bylo ve smyslu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyčerpat v daném ohledu všechny procesní prostředky k ochraně svých práv, konkrétně pak měla podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu ve smyslu §174a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, což stěžovatelka, jak patrno ze spisu, neučinila. Kromě toho dle konstantní judikatury Ústavního soudu mohou průtahy v řízení představovat tzv. jiný zásah orgánu veřejné moci [srov. §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu], v kterémžto případě je Ústavní soud oprávněn rozhodnout způsobem předpokládaným v §82 odst. 3 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Stěžovatelka se však takového rozhodnutí nedomáhá a Ústavní soud, jsa vázán návrhem v ústavní stížnosti obsaženým, není oprávněn sám v tomto smyslu rozhodnout. Pokud by se z (jen) tohoto titulu stěžovatelka domáhala zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu a Ústavní soud jí vyhověl, nemělo by to pro stěžovatelku žádný význam.
Vzhledem k výše uvedenému nezbývá Ústavnímu soudu než konstatovat, že Nejvyšší správní soud svým ústavní stížností napadeným rozsudkem porušil čl. 36 Listiny. Ústavní soud proto podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu stěžovatelce vyhověl a toto rozhodnutí podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.
Jde-li o ústavní stížností napadené rozhodnutí Krajského soudu v Plzni, Ústavní soud k jeho zrušení nepřistoupil. Vycházel z toho, že z hlediska ochrany práv stěžovatelky a principu minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti soudů obecných postačuje zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu, jehož úlohou je nyní zvolit vhodný procesní postup, jenž by dbal ústavně zaručeného základního práva stěžovatelky na přístup k soudu. Vzhledem k tomu, že soudní řízení bude po vrácení věci k Nejvyššímu správnímu soudu dále probíhat, Ústavní soud ústavní stížnost v této části odmítl jako návrh nepřípustný podle §43 odst. 1 písm. e) ve spojení s §75 odst. 1 per analogiam zákona o Ústavním soudu.