ECLI:CZ:US:2009:3.US.537.09.1
sp. zn. III. ÚS 537/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Jiřího Muchy ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky J. V., zastoupené JUDr. Pavlem Vespalcem, advokátem se sídlem v Plzni, Na Jíkalce 13, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2008, č. j. 4 As 14/2008-124, a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 6. 11. 2007, č. j. 30 Ca 88/2006-88, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i jinak splňuje náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákonem o Ústavním soudu"), stěžovatelka navrhla, aby pro porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod byla zrušena v záhlaví označená soudní rozhodnutí, vydaná v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Z vyžádaného spisu Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 88/2006 se podává následující.
Rozhodnutím ze dne 13. 2. 2002, č. j. stav/207/2002, zamítl Magistrát města Plzně, odbor stavebně správní, jako nepřípustné odvolání stěžovatelky, podané dne 15. 10. 2001 proti rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městského obvodu Plzeň 4 ze dne 6. 2. 1995, č.j. výst/170/95-1146, kterým správní orgán "povolil užívání samostatně stojícího rodinného domu ..... umístěného na pozemku k. č. 391/154 A 391/38, k. ú. Lobzy pro stavebníky manžele P...". V odůvodnění uvedl, že stěžovatelka (spoluvlastnice sousedícího pozemku) nebyla účastníkem kolaudačního řízení, a nebyla proto oprávněna podat proti kolaudačnímu rozhodnutí ze dne 6. 2. 1995 odvolání.
Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 23. 2. 2005, č. j. 30 Ca 89/2002-39, žalobu odmítl. Vyšel přitom z úvahy, že správní řád (zde zákon č. 71/1967 Sb.) sice neupravuje lhůtu k podání odvolání pro opomenutého účastníka řízení, avšak ani zde nelze připustit, že opomenutý účastník může odvolání podat kdykoliv. S respektem k principu "převahy zájmu na právní jistotě nad snahou napravit nezákonné rozhodnutí" dovodil, že lhůta pro podání odvolání nemůže být delší než je objektivní tříletá lhůta stanovená pro řízení o mimořádných opravných prostředcích. To, že stěžovatelka podala odvolání proti rozhodnutí o kolaudaci opožděně, však současně znamená, že před podáním žaloby nevyčerpala řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem [§68 písm. a), §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], což je důvodem, aby žaloba byla jako nepřípustná odmítnuta.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 24. 8. 2006, č. j. 4 As 36/2005/67, usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 2. 2005 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Zdůraznil, že za situace, kdy žalovaný zamítl odvolání stěžovatelky pro "nepřípustnost resp. pro opožděnost", je rozsah soudního přezkumu omezen na posouzení otázky, zda podané odvolání bylo přípustné a zda bylo podáno včas. Ve shodě s krajským soudem pak dospěl k závěru, že odvolání proti kolaudačnímu rozhodnutí podala stěžovatelka opožděně, neboť - byť jí kolaudační rozhodnutí nebylo řádně doručeno - se o jeho vydání dozvěděla již dne 5. 8. 1996 z přípisu vedoucího odboru výstavby. Oproti tomu se však neztotožnil se závěrem, že podala-li stěžovatelka odvolání proti rozhodnutí správního orgánu opožděně, má to stejné následky, jako by jej nepodala vůbec; podle Nejvyššího správního soudu tak neměla být žaloba krajským soudem odmítnuta, ale povinností soudu bylo podrobit soudnímu přezkumu zákonnost rozhodnutí žalovaného, a v kladném případě žalobu zamítnout.
Následným rozsudkem ze dne 6. 11. 2007, č. j. 30 Ca 88/2006-88, krajský soud žalobu stěžovatelky zamítl. Stěžovatelka - jako opomenutý účastník řízení žalovaného - již dne 5. 8. 1996 zjistila, že ve věci bylo vydáno kolaudační rozhodnutí a proto "již toho dne" byla oprávněna podat proti němu odvolání; podala-li je až 15. 10. 2001, stalo se tak zjevně opožděně; okolnost, že žalovaný odvolání stěžovatelky zamítl pro jeho nepřípustnost, přitom není rozhodná, neboť nejde o takovou procesní vadu, jež by měla za následek nezákonnost vydaného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ze dne 4. 12. 2008, č. j. 4 As 14/2008-124, kasační stížnost stěžovatelky zamítl. Poté, co stěžovatelce připomenul rozsah svého oprávnění k přezkumu rozhodnutí krajského soudu (po předchozím zrušujícím rozhodnutí), odkázal na své dřívější rozhodnutí, v němž již odvolání stěžovatelky jako pozdě podané posoudil, vyjadřuje se též podrobně k otázce jejího účastenství v řízení; jelikož se těmito právními názory krajský soud v dalším řízení řídil, shledal proto v této části kasační stížnost nepřípustnou. S odkazem na předmět žaloby (rozhodnutí žalovaného o zamítnutí odvolání), odmítl pak námitku, že krajský soud pochybil, jestliže nepřezkoumal, zda stěžovatelka nebyla zkrácena na svých právech vydáním kolaudačního rozhodnutí; též uvedl, že se krajský soud řádně vypořádal i s tím, proč nebyl možný postup dle §60 správního řádu.
V ústavní stížnosti stěžovatelka oproti obecným soudům setrvává na názoru, že jí v době kdy podala odvolání proti kolaudačnímu rozhodnutí "ještě nezačala plynout tříměsíční odvolací lhůta pro jeho podání, protože jí ... rozhodnutí ještě nebylo oznámené"; vychází přitom z ustanovení §51 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., podle něhož se "rozhodnutí oznamuje doručením jeho písemného vyhotovení a den doručení je dnem oznámení", přičemž povinnost oznámit rozhodnutí nelze podle ní splnit "pouhým uvědoměním o jeho vydání". K tomu odkazuje na právní závěry podávající se z nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 224/98, jakož i z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 19/2004, sp. zn. 2 Azs 23/2003 či sp. zn. 3 As 35/2004, přičemž právě z odkazovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je podle stěžovatelky zjevné, že v jejím případě byla stejná právní věc posouzena rozdílně "oproti případům předešlým". Též poukazuje na to, že v důsledku opomenutí žalovaného jednat s ní jako s účastníkem řízení se jí nedostalo spravedlivého procesu ve správním řízení, přičemž v důsledku tohoto procesního pochybení žalovaného nemohlo nabýt právní moci ani označené kolaudační rozhodnutí.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle jejího čl. 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
V usnesení ze dne 23. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 219/04 (stejně jako později, kupříkladu v usnesení sp. zn. II. ÚS 1187/07 či v usnesení sp. zn. III. ÚS 2191/07), Ústavní soud připomenul, že stav, kdy byl "za neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu sám nucen ve věcech, které jsou projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekci právních názorů, která by jinak příslušela tomuto soudu ... faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominul", a proto i v této oblasti platí, že "Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem". Co do "výkladu jednoduchého práva, naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. (resp. §17 a násl. s. ř. s.)", a to "v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod".
Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí obecných soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda právní závěry obecných soudů nejsou v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními, zda právní názory obecných soudů jsou ústavně konformní, nebo zda naopak jejich uplatnění představuje zásah orgánu veřejné moci, kterým bylo porušeno některé z ústavně zaručených základních práv nebo svobod. Jestliže postupují obecné soudy v souladu s příslušnými ustanoveními soudního řádu správního, respektují procesní ustanovení upravující základní zásady tohoto soudního procesu, jakož i záruky transparentnosti a přesvědčivosti odůvodnění svých rozhodnutí, nemůže Ústavní soud činit závěr, že proces byl veden způsobem, který nezajistil možnost spravedlivého výsledku.
Řečené se uplatní i v dané věci, jestliže námitky stěžovatelky - hodnocené v ústavněprávní rovině - se nemohou spojovat s ničím jiným, než s kritikou, že se jí nedostalo spravedlivého procesu (srov. čl. 36 odst. 1 Listiny), a to tvrzením, že zejména správní soudy vadně vyložily ustanovení §51 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., účinného v době rozhodování správního orgánu, a nesprávně uzavřely, že její odvolání proti rozhodnutí správního orgánu bylo podáno opožděně. Podle stěžovatelky okamžik, kdy mohla - jako opomenutý účastník řízení - k ochraně svých práv užít opravné prostředky, měly soudy spojit až s doručením písemného vyhotovení rozhodnutí, nikoli již se dnem, kdy byla o existenci správního rozhodnutí (pouze) vyrozuměna.
Zde - ve smyslu výše řečeného - platí, že o protiústavní výklad (a aplikaci) jde tehdy, je-li výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli; rozpor s požadavky kladenými na spravedlivý proces zakládá též zjištění, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, resp. že není adekvátně - srozumitelně a přesvědčivě - odůvodněno (§54, §64 s. ř. s. ve spojení s 157 odst. 2 o. s. ř.).
V takto předznačených hranicích hodnocení je v dané věci významné, že obecnými soudy uplatněné názory v otázce určení okamžiku, od něhož se odvíjelo právo stěžovatelky jako opomenutého účastníka správního řízení brojit proti jeho výsledku (kolaudačnímu rozhodnutí) odvoláním, jsou plně konzistentní se závěry, jež k této právní otázce zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 17. 2. 2009, sp. zn. 2 As 25/2007. Z jeho rozhodnutí se především podává, že "na újmu ostatních účastníků řízení nelze zvrátit právní moc rozhodnutí jen proto, že některému (opomenutému) účastníkovi nebylo rozhodnutí řádně formálně oznámeno ..., jestliže přitom takový účastník obsah rozhodnutí znal buď fakticky...nebo proto, že si takovou vědomost zjednal z jiného zdroje ...; v takovém případě nastává fikce oznámení, a od ní se odvíjí běh lhůt stejně tak, jako by došlo k oznámení řádnému." K tomu je však zapotřebí, aby toto faktické "oznámení" mělo pro opomenutého účastníka řízení zásadně stejnou informační hodnotu jako oznámení řádně procesně učiněné; je nezbytné ustavit "okamžik faktického oznámení co nejspolehlivěji; v praxi pak zřejmě tak, že bude určen nejpozdější den, ve kterém opomenutý účastník nabyl potřebné vědomosti". Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud "byl-li účastník skutečně v řízení správním opomenut ...., může soud žalobu proti zamítnutí odvolání nebo zamítnutí návrhu na obnovu ... zamítnout ... jen v těch případech, kdy opomenutý účastník, ač prokazatelně znal obsah rozhodnutí dostatečně a včas, nevyužil řádně a ve lhůtách počítaných od seznání obsahu rozhodnutí opravné prostředky, které zákon účastníkovi dává...". Podle Nejvyššího správního soudu není tudíž "na místě favorizovat účastníka, který - ač prokazatelně a v dostatečném rozsahu věděl, že se mu stala újma na právech vydáním rozhodnutí v řízení, v němž byl opomenut - proti tomu včas nezasáhl" .... nebo "že se zásahem do svých vlastních práv původně souhlasil".
Oproti očekáváním stěžovatelky tedy právní názory, které byly pro výsledek řízení v její věci rozhodující, za výraz kolize s principy spravedlivého procesu, jak byly shora vyjádřeny, mít nelze. Nejsou ojedinělé ani excesivní, natožpak svévolné, nepostrádají racionální základnu, a závěry, k nimž soudy dospěly, i adekvátně odůvodnily; není-li, oproti představě stěžovatelky, kategorie "správnosti" referenčním hlediskem ústavněprávního přezkumu, je namístě závěr, že - již proto - jeho roviny dosaženo nebylo.
Není přitom pochyb, že i s obsahem později napadeného správního rozhodnutí byla stěžovatelka obeznámena, jestliže na něj posléze reagovala návrhem na obnovu řízení; proto i kdyby nebylo zcela zřetelné naplnění požadavků pro vznik dřívější "fikce doručení" v úplnosti, lze mít za přiléhavé pohlížet na den podání návrhu na obnovu řízení současně jako na "nejzazší" okamžik, kdy se stěžovatelka o tvrzeném zásahu do svých práv dozvěděla. I tehdy lze přisvědčit závěru obecných soudů o opožděnosti podaného odvolání, k němuž v řízení dospěly.
Dovolává-li se stěžovatelka rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 224/98, jakož i z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 19/2004, sp. zn. 2 Azs 23/2003, je zjevné, že tyto ku podpoře jejích tvrzení vést nemohou, neboť stěžejní právní otázka, na jejímž posouzení jsou nyní napadená rozhodnutí založena, jimi otevřena nebyla.
Totéž platí i ve vztahu k rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 35/2004, na něž stěžovatelka v ústavní stížnosti rovněž poukázala, přičemž tento závěr je zřejmý již z jeho srovnání s výše citovaným rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 25/2007.
Dospěly-li obecné soudy k závěru o opožděnosti podaného odvolání, jemuž - jak bylo dovozeno - nelze z hlediska tvrzené námitky nedostatku spravedlivého procesu relevantně oponovat, pak se již - z logiky věci - nemohly (a to jakkoli, resp. vůbec) zabývat ani porušením dalších procesních práv stěžovatelky ve správním řízení (o kolaudaci stavby), odvíjejících se z toho, že s ní nebylo jednáno jako s účastníkem správního řízení. Obdobné je nutno vztáhnout k možnostem opětovného uplatnění námitky porušení těchto procesních práv v ústavní stížnosti, neboť i zde platí, že ku stěžovatelkou napadeným rozhodnutím žádný relevantní vztah nemají.
Je ostatně přiléhavý i úsudek, že v této části jde o ústavní stížnost nepřípustnou pro nevyčerpání všech procesních prostředků, které měla stěžovatelka k ochraně svých práv k dispozici (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
Shrnutím řečeného je namístě závěr, že se stěžovatelce zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod doložit nezdařilo.
Ústavní soud proto její ústavní stížnost posoudil jako návrh zjevně neopodstatněný, který podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu usnesením (bez jednání) odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. května 2009
Jan Musil
předseda senátu