ECLI:CZ:US:2011:1.US.1454.11.1
sp. zn. I. ÚS 1454/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele pplk. JUDr. K. K., zastoupeného JUDr. Evou Kabelkovou, advokátkou se sídlem v Plzni, Kamenická 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011, č. j. 3 Ads 14/2011-104, a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 9. 2010, č. j. 10 Ca 257/2008-69, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 19. 5. 2011, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi bylo porušeno jeho právo na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky zakotvené v čl. 28 Listiny základních práva svobod, jakož i právo na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Z obsahu ústavní stížnosti a spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 10 Ca 257/2008, který si Ústavní soud vyžádal, vyplynuly následující skutečnosti. Rozhodnutím Policejního prezidenta ze dne 28. 8. 2008, č. j. PPR-15411/ČJ-2008-99KP, bylo změněno rozhodnutí ředitele Policie České republiky, Správy hlavního města Prahy ze dne 20. 12. 2006, č. 8520/2006, tak, že stěžovatel byl dnem 1. 1. 2007 ustanoven na služební místo komisař a jmenován do služební hodnosti komisař se stanovením služebního poměru na dobu neurčitou, dále byl zařazen do 7. tarifní třídy, byla mu započtena doba praxe v rozsahu 23 let a 244 dnů, byl zařazen do 8. tarifního stupně, byl mu určen základní tarif zvýšený o 10%, tj. 31 770 Kč, určen zvláštní příplatek ve výši 5000 Kč a přiznán osobní příplatek ve výši 1500 Kč. Celkem tedy služební příjem činil 38 270 Kč. Dále bylo stanoveno, že žalobci náleží hodnostní označení poručík. Proti tomuto rozhodnutí ředitele Policie České republiky podal stěžovatel žalobu, kterou Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 16. 9. 2010, č. j. 10 Ca 257/2008-69, jako nedůvodnou zamítl. Uvedený rozsudek napadl stěžovatel kasační stížností, která byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že při svém rozhodování jak Městský soud v Praze, tak Nejvyšší správní soud porušily ustanovení §77 odst. 8 a §116 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "služební zákon"), která zakotvují povinnost zařadit příslušníka tak, aby byl zařazen do tarifní třídy podle nejnáročnější činnosti, jejíž výkon se na jeho služebním místě vyžaduje, a dále ukládá povinnost bezpečnostnímu sboru, aby při vytváření podmínek výkonu služby zajišťoval rovné zacházení se všemi příslušníky, zejména pokud jde o odbornou přípravu a dosažení služebního postupu, odměňování, jiná peněžitá plnění a jiné peněžité hodnoty. Stěžovatel dále tvrdí, že obecné soudy nereagovaly na jeho důkazní návrhy, ať šlo o výslechy svědků, či znalecké posudky a neprovedly náležitým způsobem dokazování tak, aby byly objasněny základní pojmy podstatné pro posouzení jeho pracovní činnosti, zejména nebyly objasněny otázky definice NVS, ani systémů jemu analogických, ani určeny rozdíly mezi posudky specializovanými a vysoce specializovanými. Tím byly porušeny i §180 a §181 služebního zákona. Nejvyšší správní soud odmítl i jakékoli odborně technické konzultace, resp. posudky v tomto směru, neboť soudil, že se jedná o otázku právní, Městským soudem v Praze ani Nejvyšším správním soudem nebylo tedy doplňováno dokazování ohledně stěžovatelem prováděné činnosti v rozhodném období informacemi od stěžovatelových nadřízených. Obdobná je situace, pokud jde o stěžovatelem prováděné vysoce specializované odborné kriminalisticko technické expertizní a znalecké činnosti v útvarech policie. Jedná se o 4. tarifní stupeň 8. tarifní třídy, které by též odůvodňovalo zařazení stěžovatele do 8. tarifní třídy, policejní prezident však nikdy nezdůvodnil, proč považuje výkon znalecké činnosti u stěžovatele za pouze výkon specializovaných činností, nikoli za výkon vysoce specializovaných činností, ve smyslu rozdílu mezi 7. tarifní třídou a 8. tarifní třídou. Také Městský soud v Praze, ani Nejvyšší správní soud se těmito otázkami vůbec nezabývaly a nesnažily se obě skupiny posudkové činnosti rozlišit. Stěžovatel také nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že "nadnesl" své činnosti, které nedosahují kvalitativní úrovně požadované a vykonávané vrchním komisařem v 8. tarifní třídě ve smyslu komplexnosti činností. Tento závěr Nejvyššího správního soudu je dle stěžovatele zcela nepřezkoumatelný a není jasné, z jakých podkladů při jeho utváření Nejvyšší správní soud vycházel.
Po přezkoumání předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k porušení jeho ústavně zaručených práv postupem Nejvyššího správního soudu ani Městského soudu v Praze nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevně, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, zřejmé, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. Ústavní soud jen pro pořádek upozorňuje, že jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního.
Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Z obsahu ústavní stížnosti je však naopak zřejmé, že se stěžovatel v podstatě domáhá přezkoumání napadených soudních rozhodnutí tak, jako by Ústavní soud byl dalším stupněm v hierarchii obecných soudů. Takto pojatá ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného soudnictví. Jak však Ústavní soud vyslovil v řadě svých rozhodnutí, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR) není součástí soustavy obecných soudů, a jeho postavení ve vztahu k obecným soudům je limitováno čl. 83 Ústavy, ze kterého vyplývá, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti, a pokud jde o posouzení rozhodnutí napadených ústavní stížností, ustanovením čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. To mu dává pravomoc svým rozhodnutím zasáhnout pouze tam, kde došlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připustil, že v období, kdy nebyl zřízen Ústavou předpokládaný Nejvyšší správní soud, byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86, str. 25 a další). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů. Ústavní soud v tomto směru není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn výkladu jednoduchého práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však v této věci Ústavní soud nedospěl.
V dané věci jde o posouzení, zda byl stěžovatel zařazen do 7. tarifní třídy dle služebního zákona, který v příloze 1 zakotvuje charakteristiky tarifních tříd příslušníků bezpečnostních sborů. Konkrétní vymezení jednotlivých činností je pak provedeno v nařízení vlády č. 104/2005 Sb., kterým se stanoví katalog činností v bezpečnostních sborech (dále "katalog činností"). Tento katalog odlišuje specifické činnosti u Policie České republiky uvedené v části 1 a ostatní činnosti uvedené v části 2. Mezi činnostmi zařazenými v obou částech je mezi 7. tarifní třídou a 8. tarifní třídou zpravidla ten rozdíl, že v 7. třídě jsou zařazeny činnosti označené jako "složité", naproti v 8. třídě jsou označeny jako "nejsložitější", s tím, že jsou zpravidla spojeny s komplexním zabezpečením určitých činností ve smyslu §2 katalogu činností. V daném případě stěžovatel tvrdil, že jím vykonávanou činnost lze podřadit pod pojem "komplexní zabezpečování vysoce specializované pyrotechnické činnosti v oblasti pyrotechnické ochrany, např. nástražných výbušných systémů".
Krajský soud v Praze v odůvodnění svého zamítavého rozsudku vycházel ze skutečnosti, že stěžovatel doložil pouze osvědčení k vykonávání znalecké činnosti vydané v roce 2002 v odvětví kriminalistické pyrotechnické expertizy s omezením " v rozsahu OKTE ve smyslu písm. n) přílohy č. 1 ZP PP č. 135/2001", a nemůže tedy vykonávat "nejsložitější expertizy", jak má na mysli vymezení provedené katalogem činností. Soud nemohl vycházet ani ze znaleckého posudku předloženého stěžovatelem a odborného vyjádření, neboť znalci se vyjadřují k odborným otázkám, nikoliv k otázkám právním, jejichž posouzení jim nepřísluší a Policejní prezident k nim zaujal stanovisko na str. 11 svého kasační stížností napadeného rozhodnutí. Pokud stěžovatel poukazoval na to, že z čl. 7 závazného pokynu policejního prezidenta vyplývá, že stěžovatel jako policista zařazený v OKTE je oprávněn a povinen zneškodnit nástražný výbušný systém, shledá - li na místě, že hrozí nebezpečí z prodlení [čl. 7 odst. 1 písm.c) pokynu], tato skutečnost nemůže vést k jeho zařazení do 8. tarifní třídy, neboť se jedná o činnost vykonávanou za výjimečných okolností nárazově, nikoli pravidelně. Dokládají to i statistiky předložené stěžovatelem při ústním jednání u soudu, z nichž vyplývá, že v letech 2007 a 2008 výjezdy k nástražným výbušným systémům realizovali toliko policisté zařazení v pyrotechnickém odboru policejního prezidia. Nadto výjezdová činnost stěžovatele přímo v terénu spadá pod vymezení v položce 2.3.12.7.2 katalogu činností a v tomto případě se nejedná o "komplexní zabezpečování" výkonu těchto činností ve smyslu §2 katalogu činností. Jiní policisté v OKTE jsou v 8. tarifní třídě zařazeni proto, poněvadž jsou odborníky a znalci i v jiném oboru než pyrotechnika, vykonávají "nejsložitější expertizy" ve smyslu tohoto pojmu podle katalogu činností, neboť v těchto jiných oborech je oprávnění k jednotlivým druhům expertních činností vymezeno jinak a není u nich zřízen zvláštní odbor u policejního prezidia, jak je tomu právě a jen u pyrotechniky. V souvislosti s novým zákonem o služebním poměru nedošlo k účelovému zařazení stěžovatele do nižší tarifní třídy, neboť byl za předchozí úpravy zařazen do 11. tarifní třídy, nikoli 12. tarifní třídy, kdy podle nové úpravy je rozdíl mezi 7. tarifní třídou a 8. tarifní třídou v katalogu prací obdobný (složité expertízy oproti nejsložitějším expertízám). Soud rovněž nepřehlédl, že v souvislosti s přechodem na nový služební zákon došlo k nezanedbatelnému nárůstu služebního příjmu stěžovatele.
Nejvyšší správní soud pak stěžovateli v odůvodnění svého napadeného rozsudku vyložil, že z popisu služebního místa stěžovatele vyplývá, že byl podle katalogu činností zařazen podle příkladu nejnáročnější činnosti na služební místo 2.3.12.7.3 (výkon složitých expertíz z oboru kriminalistické pyrotechniky se samostatnou volbou technických postupů). Pro posouzení věci je určující srovnání služebního místa (pracovní náplně) stěžovatele s katalogem činností v bezpečnostních sborech, a to vzhledem ke stěžovatelem tvrzenému přesahu činností do 8. tarifní třídy. Rozsah dílčích povinností stěžovatele, které jsou poměřeno obsahem činností v 7. tarifu ještě nadto zúženy, vyplývá z čl. 7 odst. 1 závazného pokynu policejního prezidenta č. 53/2003, podle něhož pyrotechnik při příjezdu na místo služebního zákroku vyhodnotí situaci na základě dosud zjištěných poznatků, výsledků prováděné bezpečnostní prohlídky a charakteru objektu a podle písm. a) při nálezu podezřelého předmětu nebo nástražného výbušného systému vyžádá cestou velitele na místo výjezd pyrotechnické skupiny. Stěžovatel tak podle interních pokynů neprovádí zkoumání a likvidaci nástražných výbušných systémů, o čemž svědčí i statistiky předložené žalovaným při jednání u soudu, podle nichž výjezdy k nástražným výbušným systémům realizovali pouze policisté zařazení v pyrotechnickém odboru policejního prezidia. Navíc se jedná o činnost za výjimečných okolností a nárazovou, a jakkoliv je stanovena povinnost v důsledku nebezpečí z prodlení zneškodnit nástražný výbušný systém, ani tato hypotetická možnost nemůže vést k zařazení stěžovatele do 8. tarifní třídy. Jinými slovy, stěžovatelem jsou prováděny činnosti, jenž jsou "pouze" součástí celku,tvoří jen jednu ze složek daného systému, jenž je komplexně zajišťována teprve činností vrchních komisařů pyrotechnického odboru jako jejich činností zásadní, což odpovídá i jejich zařazení do 8. tarifní třídy. Obdobně námitka stěžovatele, že provádí celkové samostatné zajišťování vysoce specializovaných kriminalisticko-technických expertíz a znaleckých činností, nemůže vést k podřazení této činnosti do 8. tarifní třídy, neboť ta předpokládá "provádění nejsložitějších expertíz z oboru kriminalistické pyrotechniky". Stěžovatel je oprávněn provádět expertízy pouze v omezeném rozsahu, tato skutečnost byla osvědčena i při jednání u soudu předložením několika posudků vypracovaných stěžovatelem, především však jednoznačně vyplývá z pokynu policejního prezidenta ze dne 16. 4. 2003. Ze zmiňovaného pokynu policejního prezidenta ze dne 16. 4. 2003 dále vyplývá úplné vyloučení stěžovatele jako pyrotechnika OKTE u zkoumání nevybuchlých a vybuchlých nástražných výbušných systémů a vyhrazení této činnosti pyrotechnickému odboru policejního prezidia (8. tarifní třída), z čehož patrně stěžovatel při nesprávném podřazení letecké bomby jako nástražného výbušného systému dovozoval rozpor mezi fakticky vykonávanou činností a její kvalifikací pouze podle 7. tarifní třídy.
Takto řádně a vyčerpávajícím způsobem odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému Ústavní soud nemá z ústavněprávního hlediska co vytknout, neboť soud při svém rozhodování postupoval ústavně konformním způsobem, své rozhodnutí pak řádně a srozumitelně odůvodnil. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění rozhodnutí obou ve věci jednajících obecných soudů, které, jak je z výše uvedeného zřejmé, se všemi námitkami stěžovatele v míře odpovídající jejich konkretizaci vypořádaly způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, neboť po přezkoumání napadených rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu dospěl k závěru, že výklad a aplikace příslušných ustanovení služebního zákona a souvisejících předpisů byly provedeny správními orgány i obecnými soudy v mezích zákona ústavně konformním způsobem. Skutečnost, že stěžovatel nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že jeho zařazení do 7. tarifní třídy je správné a bylo provedeno v souladu s právními předpisy, nemůže sama o sobě založit důvodnost ústavní stížnosti.
Ústavní soud nemohl přisvědčit ani námitce stěžovatele, že obecné soudy neprovedly jím navržené důkazy.
Městský soud v Praze řádně odůvodnil neprovedení stěžovatelem navržených důkazů. Nejvyšší správní soud pak v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí uvedl, že Městský soud v Praze nepochybil, pokud je z důvodů vyložených v napadeném rozsudku provést odmítl, neboť daný postup je výlučně na úvaze soudu - to jej nezbavuje povinnosti jej odůvodnit. Městský soud v Praze přitom přesvědčivě objasnil, proč považoval provedení důkazů hodnotících právní povahu věci za nepřípustné. Při dalším posouzení věci vycházel ze správního spisu obsahujícího mimo jiné organizační řád Policie České republiky, správy hlavního města Prahy, platnou systematizaci služebních míst, popis služebního místa, charakteristiku tarifních míst i katalog činností v bezpečnostních sborech, dále mu byly při jednání předloženy posudky vypracované stěžovatelem a statické údaje služebních činností v dané oblasti. Za tohoto stavu oprávněně považoval Městský soud v Praze skutkové zjištění za dostačující a vedoucí k závěru, že žádnou činnost stěžovatele nebylo lze podřadit pod 8. tarifní třídu, navíc další prokazování případné faktické činnosti při službě shledal za již nerozhodné a to i s ohledem na podpůrné závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2010, č. j. 4 Ads 97/2009 - 380, dle něhož zařazení do tarifní třídy má být posuzováno s ohledem na popis pracovní činnosti spjatý s konkrétním služebním místem a případná činnost vyžadovaná od žalobce nad rámec tohoto postupu jen výjimečně, tj. nikoliv pravidelně a proto nemůže vést k zařazení do vyšší tarifní třídy.
Ústavní soud, pokud jde o důkazní řízení, resp. proces při zjišťování skutkového stavu, ve své judikatuře vymezil, jaká pochybení v procesu dokazování a zjišťování skutkového stavu mají ústavněprávní relevanci a za určitých podmínek odůvodňují zásah Ústavního soudu. Jde jednak o procesní situace, v nichž bylo účastníky řízení navrženo provedení konkrétního důkazu, přičemž návrh na toto provedení byl soudem bez adekvátního odůvodnění zamítnut (event. opomenut), což znamená, že ve vlastních rozhodovacích důvodech o něm ve vztahu k jeho zamítnutí nebyla zmínka buď žádná či toliko okrajová a obecná neodpovídající povaze a závažnosti věci, nebo dále o situace, kdy v řízení provedené důkazy nebyly v odůvodnění meritorního rozhodnutí (ať již negativně či pozitivně) zohledněny při ustálení jejího skutkového základu, tj. soud je neučinil předmětem svých úvah a hodnocení, ačkoliv byly řádně provedeny (srov. např. nález III.ÚS 150/93, Sb.n.u., sv.2, str. 87; III.ÚS 61/94, sv. 3, str. 51; IV.ÚS 185/96, sv. 6, str. 461; II.ÚS 213/2000, sv. 25, str. 143; I.ÚS 549/2000, sv. 22, str. 65; IV.ÚS 219/03, sv. 32, str. 225 a další). Jak vyplývá ze shora konstatovaných závěrů obecných soudů, je zřejmé, že se soudy nedopustily v této projednávané věci pochybení ani v jednom směru, neboť přesvědčivě a podrobně zdůvodnily, z jakých důvodů nebyly stěžovatelem navržené důkazy provedeny a vycházely ve svých závěrech z řádně provedených důkazů, kterými byl dostatečně skutkový stav věci zjištěn.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. srpna 2011
Ivana Janů, v.r.
předsedkyně senátu