ECLI:CZ:US:2012:1.US.1105.12.1
sp. zn. I. ÚS 1105/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Ivany Janů a Pavla Holländera mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti Občané za ochranu kvality bydlení v Brně - Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, občanské sdružení, se sídlem U Luhu 222/23, Brno - Kníničky, zastoupeného Mgr. Martinem Šípem, advokátem se sídlem v Táboře, Převrátilská 330, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2011, č. j. 6 As 41/2011 - 111, a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 7. 2011, č. j. 5 Ca 152/2008 -74, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §1 bodu 2 zákona č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, v části se slova "a orgány územní samosprávy" nahrazují slovy " , územní samosprávné celky a jejich orgány", za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení takto:
Ústavní stížnost a návrh se odmítají.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 23. 3. 2012, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí. Svou ústavní stížnost spojil stěžovatel s návrhem na zrušení ustanovení §1 bodu 2 zákona č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, v části se slova "a orgány územní samosprávy" nahrazují slovy " , územní samosprávné celky a jejich orgány".
Stěžovatel v ústavní stížnosti tvrdí, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu došlo k zásahu do jeho práva na spravedlivý proces zaručeného článkem 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a článkem 36 odst. 1 a 2 a článkem 38 Listiny základních práv a svobod. Napadenými rozhodnutími bylo dle stěžovatele taktéž zasaženo do jeho práva na svobodný přístup k informacím zakotveného v článku 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod.
Z obsahu ústavní stížnosti a spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 152/2008, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatel adresoval Radě Jihomoravského kraje žádost o poskytnutí informace vztahující se k vyjádření členky Rady Jihomoravského kraje Ing. arch. Procházkové pro tisk a dále k jejímu vystoupení na tiskové konferenci ODS konané dne 2. 10. 2007; obojí se týkalo problematiky stavby silnice R43. V reakci na žádost stěžovatele o poskytnutí informací byl stěžovateli zaslán přípis Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 15. 7. 2007, v němž bylo uvedeno, že k bodu b) a g) žádosti Jihomoravský kraj žádnou požadovanou korespondenci nevlastní, a dále uvedl, že v ostatních bodech žádost podle §14 odst. 5 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 106/1999 Sb."), odložil, neboť shledal, že nejde o informace spadající do působnosti Jihomoravského kraje. Proti tomuto postupu podal stěžovatel stížnost, ve které zdůraznil, že byla-li žádost adresovaná Radě Jihomoravského kraje (jejíž byla ing. arch. Procházková členkou), není možné, aby ji vyřizoval jiný orgán kraje, v tomto případě krajský úřad, neboť povinnými subjekty podle zákona č. 106/1999 Sb. jsou nejen územní samosprávné celky, ale i jejich orgány. O stížnosti rozhodlo Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 12. 12. 2007, č. j. ODK- 2780/2-2007 tak, že povinnému subjektu přikázalo do 15 dnů od doručení rozhodnutí žádost stěžovatele v bodech a), e) a f) meritorně vyřídit, nikoli ji odložit, ve zbývajících částech žádosti postup povinného subjektu potvrdilo. Dle názoru ministerstva je povinným subjektem v daném případě nikoli Rada Jihomoravského kraje, nýbrž Jihomoravský kraj jako takový. Obdobně rozhodlo Ministerstvo vnitra dne 12. 12. 2007 ohledně druhé stížnosti stěžovatele týkající se poskytnutí informací vztahujících se k vyjádření náměstka hejtmana Jihomoravského kraje Ing. Venclíka pro tisk týkajících se problematiky stavby rychlostní komunikace silnice R52 mezi Brnem a Vídní. Krajský úřad Jihomoravského kraje se poté oběma žádostmi znovu zabýval a vyřídil je tak, že k první žádosti přípisem ze dne 20. 12. 2007, č. j. JMK 130639/2007, uvedl, že radní Ing. Procházková ve svém sdělení vycházela pouze z informací získaných z médií, které není povinný subjekt, tj. Jihomoravský kraj, povinen archivovat, čímž žadateli sdělil, že požadované informace nemá k dispozici. V přípise ze dne 27. 12. 2007, č. j. JMK 167298/2007, k druhé žádosti Krajský úřad Jihomoravského kraje taktéž sdělil, že požadované informace nemá k dispozici. Proti uvedenému postupu podal stěžovatel dne 12. 1. 2008 stížnosti, v nichž opětovně namítal, že pokud byly žádosti adresovány Radě Jihomoravského kraje, byly adresovány tomu povinnému subjektu, který veřejně odkazoval na konkrétní požadované informace, a tedy je vlastní. Proto dle stěžovatele není možné, aby žádost o informace vyřizoval jiný orgán kraje, tedy v daném případě Krajský úřad Jihomoravského kraje, který informace skutečně mít nemusí a nemusí mít ani zajištěn volný přístup k informacím jiného orgánu kraje. Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 6. 2. 2008, č. j. MV-9025-4/ODK-2008, MV-9396-5/ODK-2008, postup Jihomoravského kraje při vyřizování žádosti o poskytnutí informací potvrdilo. Rozhodnutí ministerstva vnitra napadl stěžovatel žalobou, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze (dále také jen "městský soud") ze dne 13. 7. 2011, č. j. 5 Ca 152/2008 -74, zamítnuta. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl.
Po přezkoumání předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k porušení jeho ústavně zaručených práv postupem Nejvyššího správního soudu ani Městského soudu v Praze nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevně, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, zřejmé, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. Ústavní soud jen pro pořádek upozorňuje, že jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního.
Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Z obsahu ústavní stížnosti je však naopak zřejmé, že se stěžovatel v podstatě domáhá přezkoumání napadených soudních rozhodnutí tak, jako by Ústavní soud byl dalším stupněm v hierarchii obecných soudů. Takto pojatá ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného soudnictví. Jak však Ústavní soud vyslovil v řadě svých rozhodnutí, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR) není součástí soustavy obecných soudů, a jeho postavení ve vztahu k obecným soudům je limitováno čl. 83 Ústavy, ze kterého vyplývá, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti, a pokud jde o posouzení rozhodnutí napadených ústavní stížností, ustanovením čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. To mu dává pravomoc svým rozhodnutím zasáhnout pouze tam, kde došlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připustil, že v období, kdy nebyl zřízen Ústavou předpokládaný Nejvyšší správní soud, byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86, str. 25 a další). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů. Ústavní soud v tomto směru není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu jednoduchého práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
Podle §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. jsou povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.
Stěžovatel ve své značně rozsáhlé (32 stran) ústavní stížnosti trvá na své argumentaci, kterou uvedl již v kasační stížnosti, a to že pokud adresoval žádost o informaci jednoznačně Radě Jihomoravského kraje jakožto subjektu povinnému dle ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., je povinným subjektem, který měl povinnost poskytovat informace vztahující se k jeho působnosti, právě Rada Jihomoravského kraje. Dle názoru stěžovatele nelze z ustanovení §14 odst. 1 ani z jiných ustanovení zákona o krajích dovozovat, že výkon samostatné působnosti náleží kraji jako takovému, nikoliv jeho orgánům. Argumentace, která připouští existenci více orgánů v rámci kraje jen pro přenesenou působnost, nikoliv však pro samostatnou působnost, je absurdní. Proces poskytování informací byl tedy v projednávaném případě zatížen právní vadou, protože žadatelem oslovený povinný subjekt buď žádost vůbec neobdržel anebo obdržel, ale řádně o ní nerozhodl. Také tato vada a její ignorování správními soudy v konečném důsledku vedlo k porušení práva stěžovatele na informace. Stěžovatel dále namítá, že povinný subjekt nemůže pouze konstatovat, že informaci nemá k dispozici (tím spíše v situaci, kdy žádost vyřizuje namísto subjektu, který ji s velkou pravděpodobností k dispozici má či měl). Pokud správní soudy a správní úřady svým výkladem zákona a Listiny aprobovaly takové řešení, jak je doloženo v daných dvou řízeních o vydání informací, pak nepřípustně zasáhly do stěžovatelova práva na informace. Pokud by totiž Krajský úřad vydal řádně odůvodněné rozhodnutí, pak by z něj muselo být ihned patrno, proč požadovanou informaci nemá k dispozici.
Ústavní soud na tomto místě konstatuje, že se výše uvedenou problematikou již zabýval, a to i ve věci stěžovatele, když ve svém usnesení ze dne 26. 4. 2011, sp. zn. IV. ÚS 281/11, uvedl, že "dle čl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Informační zákon v ustanovení §2 odst. 1 definuje tři okruhy povinných k podávání informací: orgány státu; územní samosprávné celky a jejich orgány; a veřejné instituce. Rozšířením výčtu povinných u územních celků informační zákon zohlednil, že činnost, kterou orgány samosprávných celků vykonávají je nejen ve jejich samostatné působnosti (čl. 100 a násl. Ústavy České republiky), ale rovněž v působnosti přenesené (čl. 105 Ústavy České republiky). Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně konstatoval, že není v rozporu se zákonem, pokud se povinnosti poskytnout informace, o něž byl požádán územní celek, ujme (pověřený) orgán územního celku. Takový výklad není v rozporu s právem na informace, jak je zakotveno v čl. 17 Listiny, a Ústavní soud stěžovatele na judikaturu Nejvyššího správního soudu odkazuje. Nutno přitom ještě podotknout, že ani stěžovatelem citovaný odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 12/2007-79 nevybočuje z ustáleného výkladu dané problematiky".
V ústavní stížnosti stěžovatel vyjadřuje svůj nesouhlas se závěry vyplývajícími z citovaného rozhodnutí Ústavního soudu. Takový výklad ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. činí dle stěžovatele z vybraných orgánů územních samosprávných celků (např. rady kraje a hejtmana kraje) privilegované subjekty, které nemusí poskytovat informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím, přičemž u řady informací, kterými disponují je toliko na jejich vůli, zda je předají do spisových materiálů příslušného úřadu či nikoliv.
Ústavní soud se s výše uvedenými závěry IV. senátu Ústavního soudu ztotožňuje, když neshledal důvod se od nich odchýlit. Současně Ústavní soud nepřisvědčil shora stěžovatelem podanému výkladu §2 a násl. zákona č. 106/1999 Sb. Ať je totiž žádost o poskytnutí informace požadována po kterémukoliv orgánu územního samosprávného celku, není právně ospraveditelné, aby tato informace nebyla ve svém výsledku podána vůbec, a to s odůvodněním, že orgán určený k poskytnutí informace ji nemá, když je přitom zřejmé, že touto informací disponuje jiný orgán územního samosprávného celku. V nyní projednávané věci Ústavní soud zdůrazňuje, že je třeba vycházet z obsahu pojmu informace ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. Podle §3 tohoto zákona se informací rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního. Zveřejněnou informací je pak taková informace, která může být vždy znovu vyhledána a získána, zejména vydaná tiskem nebo na jiném nosiči dat umožňujícím zápis a uchování informace, vystavená na úřední desce, s možností dálkového přístupu nebo umístěná v knihovně poskytující veřejné knihovnické a informační služby podle knihovního zákona. Podle §2 odst. 4 tohoto zákona se povinnost poskytovat informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. Ve světle citovaných ustanovení je podle názoru Ústavního soudu sporné, zda lze v nyní projednávané věci s jistotou konstatovat existenci informací, jak je definuje zákon č. 106/1999 Sb. V ústavní stížnosti uvedené informace, které stěžovatel po Radě Jihomoravského kraje požadoval, se pohybují spíše v rovině doložitelnosti podkladů, ze kterých Ing. arch. Procházková, případně Ing. Venclík vycházeli při veřejném sdělování svých názorů. Ústavnímu soudu nepřísluší tuto otázku posuzovat, neboť se jedná čistě o aplikaci předpisu podústavního práva, lze však dovodit, že závěry Ministerstva vnitra učiněné v obecnými soudy přezkoumávaném rozhodnutí zjevně nevybočují z mezí zákona č. 106/1999 Sb. Ministerstvo vnitra v této souvislosti uvedlo, že "uvedou-li představitelé kraje, že požadované informace k dispozici nemají, není důvod se domnívat, že kraj jako veřejnoprávní korporace uvedenými informacemi disponuje...tyto osoby... mají ústavně zaručené právo, stejně jako ostatní fyzické osoby, svobodně vyjadřovat své názory a stanoviska, aniž by při nich vycházeli z konkrétních dokumentů. V předmětných případech se jednalo o vyjádření názorů konkrétních osob, byť formálně označovaných jako zástupci krajem, přičemž vzhledem k povaze těchto vyjádření nelze jednoznačně přezkoumat, zda Ing Venclík či Ing. arch. Procházková vycházeli při svých veřejných vystoupeních z konkrétních informací, či pouze z vlastních dohadů, názorů, popř. jiných mediálně zveřejněných informací."
Obdobně posoudil věc stěžovatele Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 12. 4. 2012, sp. zn. IV. ÚS 711/12, kdy dovodil, že stěžovatelovo právo na poskytnutí požadované informace nemohlo být kritizovaným postupem krajského úřadu porušeno, neboť stěžovatel netvrdí, že touto informací povinný subjekt disponoval, a proto ji měl poskytnout, nýbrž s ohledem na jím sledovaný záměr požaduje konkrétní negativní způsob vyřízení své žádosti. Pokud jde o určení subjektu povinného k poskytnutí informace v oblasti územní samosprávy, názor právní praxe se konsoliduje v tom směru, že v případě samostatné působnosti je jím územní samosprávný celek jako takový, přičemž nejpraktičtější se jeví svěření tohoto úkolu krajskému úřadu a nikoli hejtmanu či jinému orgánu (srov. Furek, A., Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím a předpisy související. Praha: Linde, 2012, str. 46 - 47); takto byl aprobován i Ústavním soudem (srov. usnesení v jiné stěžovatelově věci ze dne 26. 4. 2011 sp. zn. IV. ÚS 281/11).
Na základě shora uvedeného dospěl Ústavní soud po přezkoumání napadených rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu k závěru, že výklad a aplikace příslušných ustanovení zákona č. 106/1999 Sb. byly provedeny správními orgány i obecnými soudy v mezích zákona ústavně konformním způsobem. Zejména napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu, který ve svém odůvodnění odkazoval na svou konstantní judikaturu přezkoumanou a schválenou judikaturou Ústavního soudu, nelze z hlediska ústavnosti ničeho vytknout. Skutečnost, že stěžovatel se závěry obecných soudů nesouhlasí, nemůže sama o sobě založit důvodnost ústavní stížnosti.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Protože Ústavní soud ústavní stížnost odmítl, byl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnut i návrh na zrušení ustanovení §1 bodu 2 zákona č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, v části se slova "a orgány územní samosprávy" nahrazují slovy " , územní samosprávné celky a jejich orgány". Jde totiž o návrh akcesorický, který sdílí osud odmítnuté ústavní stížnosti. Takový návrh by bylo nutno jako nepřípustný odmítnout i proto, že nesměřuje proti ustanovení zákona č. 106/1999 Sb., nýbrž jeho novele, zákonu č. 61/2006 Sb. Ústavní soud totiž ve své ustálené judikatuře dovodil, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2001, nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002, nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 in http://nalus.usoud.cz.). Ústavní soud připustil posuzování novely právního předpisu pouze v případě, je-li namítána její protiústavnost z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo kvůli nedodržení ústavně předepsaného
způsobu jejího přijetí a vydání (srov. např. nález Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997, Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002, Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004, Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 a Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007).
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. června 2012
Vojen Güttler
předseda senátu