ECLI:CZ:US:2012:1.US.2573.11.1
sp. zn. I. ÚS 2573/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Ivany Janů a Františka Duchoně o ústavní stížnosti stěžovatelky Ing. A. R., zastoupené JUDr. Vladimírem Jablonským, advokátem se sídlem 28. října 1001/3, Praha 1, proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 1. června 2009 č. j. 22 C 248/2007-57, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. dubna 2010 č. j. 70 Co 146/2010-81 a proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 21. dubna 2011 č. j. 30 Cdo 4039/2010-100, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud zjistil ze spisu obecného soudu následující.
Městský soud v Praze potvrdil napadeným rozsudkem shora uvedený rozsudek soudu prvního stupně, kterým byl zamítnut žalobní návrh žalobkyně (stěžovatelky) proti Ministerstvu průmyslu a obchodu na zaplacení částky 15 000 000 Kč z titulu odškodnění nemajetkové újmy za nesprávný úřední postup Ministerstva průmyslu a obchodu, kterého se mělo dopustit jakožto zřizovatel státního podniku Brněnské papírny, státní podnik, v likvidaci; žádné z účastnic nepřiznal náhradu nákladů řízení.
Odvolací soud vyšel ze skutkového zjištění, že stěžovatelka - žalobkyně je jedním z restituentů, kteří vedou u Okresního soudu Brno - venkov pod sp. 5 C 399/93 řízení o vydání majetku znárodněné firmy C. M. Kopřiva proti povinné Brněnským papírnám, s. p., v likvidaci. Nesprávný úřední postup žalované spatřovala žalobkyně v tom, že jako zakladatelka státního podniku nevykonávala svoji zákonnou povinnost vyplývající z ustanovení §15 písm. g) zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku (dále jen zákon č. 77/1997 Sb.), ve spojení s §3 zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (dále jen zákon č. 552/1991 Sb.), kontrolovat, zda státní podnik postupuje v souladu s platnými právními předpisy. Žalovaná strana nikdy nedala pokyn ani neučinila žádné opatření k tomu, aby uvedený státní podnik začal v souladu se zákonem vydávat majetek oprávněným restituentům, a touto nečinností se - dle žalobkyně -dopustila nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.
Odvolací soud se zabýval otázkou, zda činnost (eventuálně nečinnost) zakladatele státního podniku ve vztahu ke státnímu podniku lze považovat za úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. Judikatura (prý) dovodila, že aby se jednalo o postup úřední, musí tak postupovat osoby, které plní úkoly státního orgánu, a tento postup musí sloužit k výkonu státní moci. Podmínkou tedy je, že stát prostřednictvím svých orgánů či jiných subjektů vystupuje při jejím uplatňování jako nositel veřejné moci. Odvolací soud vyšel i z judikatury Nejvyššího soudu, že nakládání se státním majetkem není výkonem veřejné moci; dále se ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že žalovaná strana jako zakladatel státního podniku nejedná ve vztahu ke státnímu podniku jako orgán při výkonu veřejné moci a není oprávněna dávat státnímu podniku pokyny, jakým způsobem mají být vypořádány restituční nároky. Podle ustanovení §15 písm. g) zákona č. 77/1997 Sb. má zakladatel právo a povinnost požadovat informace o hospodářské činnosti a stavu majetku státního majetku a právo na kontrolu a ověřování těchto informací způsobem stanoveným v zákoně č. 552/1991 Sb. Toto ustanovení však zakladateli nepřiznává žádné oprávnění ukládat státnímu podniku závazné pokyny. Nezakládá rovněž oprávnění kontrolovat, zda státní podnik postupuje v souladu s restitučními předpisy; k tomu je příslušný pouze soud projednávající restituční spor. Odvolací soud uzavřel, že činnost, resp. nečinnost, zakladatele státního podniku ve vztahu ke státnímu podniku nelze považovat za úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., a proto nebyl splněn základní předpoklad pro přiznání zadostiučinění žalobkyni podle §31a zákona č. 82/1998 Sb.
Rozsudek odvolacího soudu napadla stěžovatelka dovoláním, které Nejvyšší soud napadeným rozsudkem zamítl. V odůvodnění uvedl Nejvyšší soud především následující:
"Základní otázkou tedy je, zda stát jako zakladatel státního podniku vystupuje při kontrole hospodaření státního podniku v tzv. vrchnostenské pozici či nikoliv.
Účelem přijetí nové právní úpravy zákona č. 77/1997 Sb. bylo legislativně vymezit výkon práv zakladatele státního podniku, tedy nalézt optimální vztahy a vazby mezi zakladatelem, dozorčí radou a statutárními orgány podniku, a vytvořit podmínky pro proces postupného útlumu činnosti státních podniků (srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 77/1997 Sb.).
Stát jako vlastník státního majetku se při hospodaření se státním majetkem řídí podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (dále jen zákon "o majetku České republiky"), jenž je vůči zákonu č. 77/1997 Sb. ve vztahu zákona obecného a speciálního. V posuzované věci není rozhodující charakteristika příslušného ministerstva jakožto ústředního orgánu státní správy podle ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, jak uvádí dovolatelka, ale jeho vymezení jako organizační složky státu podle ustanovení §3 zákona o majetku České republiky.
Organizační složky státu, přestože nejsou právnickými osobami a nemají právní subjektivitu, realizují právo hospodařit a nakládat s majetkem státu, kdy vstupují za stát do různých majetkoprávních vztahů, mimo jiné i do specifických "vnějších" majetkoprávních vztahů se státními podniky, které vykonávají svým jménem a na vlastní odpovědnost vlastnická a jiná majetková práva státu (blíže srov. Havlan, P.: Stát jako subjekt vlastnického a jiných majetkových práv v nové právní úpravě (vybrané otázky I.), Časopis pro právní vědu a praxi 2/2001, s. 123, nebo Plíva, S.: K pojetí nové úpravy hospodaření s majetkem státu, Právní rozhledy 10/2000, s. 423). Státní podniky se řídí nejen zvláštními právními předpisy, ale i těmi ustanoveními zákona o majetku České republiky, které se vztahují na organizační složky státu příslušné hospodařit s majetkem státu, nejde-li o úkony vyhrazené pouze ministerstvům.
Ustanovení §15 zákona č. 77/1997 Sb. upravuje práva a povinnosti zakladatele státního podniku, které mají na jedné straně zabezpečit garance péče o státní podnik, a na druhé straně umožnit podniku svobodně vykonávat ekonomické a obchodní aktivity. Práva a povinnosti zakladatele vyplývající z tohoto ustanovení mají charakter "koncepčních a schvalovacích funkcí"(srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 77/1997 Sb.), zatímco samotnou činnost podniku řídí ředitel, a kontrolní a dozorčí činnost vykonává dozorčí rada podle §13 zákona č. 77/1997 Sb. Právo a povinnost zakladatele požadovat informace o hospodářské činnosti a stavu majetku podniku koresponduje s jednotlivými povinnostmi dozorčí rady, která projednává výsledky hospodaření státního podniku a své stanovisko předkládá řediteli a zakladateli (§13 odst. 1 písm. b)), je povinna upozornit ředitele a zakladatele na zjištěné nedostatky; přitom může navrhnout řediteli opatření k nápravě (§13 odst. 1 písm. g)), a je povinna na požádání zakladatele poskytnout mu informace nebo provést šetření, a to ve lhůtě jím stanovené (§13 odst. 1 písm. h)). Zakladatel - organizační složka státu - nemůže navrhovat jednotlivá opatření k nápravě, neboť toto oprávnění má pouze dozorčí rada a vykonat je může pouze ředitel podniku jako statutární orgán.
Kontrola a ověřování informací, které byly zakladateli sděleny, se provádí podle zákona č. 552/1991 Sb., který upravuje tzv. kontrolní řád, tedy procesní postup při výkonu kontroly. Z odkazu na použití postupů dle zákona o státní kontrole však nelze usuzovat na výkon veřejné moci ministerstvem, jak dovozuje dovolatelka. Zákon č. 552/1991 Sb. určuje toliko procesní postup kdo a s jakými právy a povinnostmi může provádět kontrolu a ověřovat informace o hospodářské činnosti podniku, neboť zákon č. 77/1997 Sb. speciální úpravu kontrolního postupu neobsahuje.
Není tedy pochyb o tom, že vztah ministerstva jako zakladatele státního podniku a státního podniku je vztahem státu v pozici vlastníka státního majetku a subjektu, kterému svěřil právo s majetkem hospodařit. Ministerstvo při kontrole hospodaření státního podniku dle §15 zákona č. 77/1997 Sb. neuplatňuje nad státním podnikem veřejnou moc, nýbrž oprávnění vlastníka kontrolovat nakládání se svým majetkem (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 4. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2274/2003, publikované pod číslem R 73/2006). Všechna práva a povinnosti, která zakladatel státního podniku vykonává, svědčí toliko o veřejnoprávní povaze podniku.
Závěr odvolacího soudu o tom, že nakládání se státním majetkem není výkonem veřejné moci, je v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu i v souladu s právní úpravou. Ustanovení §46 zákona o majetku České republiky stanoví, že: "Škoda vzniklá v důsledku postupů a rozhodování při hospodaření s majetkem podle tohoto zákona není škodou způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Odpovědnost státu za tuto škodu se řídí zvláštními právními předpisy." Zákon o majetku České republiky tedy explicitně vylučuje možnost použití zákona č. 82/1998 Sb. na škodu vzniklou v důsledku postupů a rozhodování při hospodaření s majetkem státu, kam spadá i kontrola hospodaření státních podniků.
Závěr odvolacího soudu o nenaplnění podmínky nesprávného úředního postupu podle zákona č. 82/1998 Sb. je správný.
Dovolací soud se dále zabýval tím, zda řízení bylo stiženo některou z vad uvedených v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., nebo jinou vadou řízení, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§242 odst. 3 o. s. ř.).
Dovolatelce je třeba přisvědčit v námitce, že v postupu odvolacího soudu došlo k vadě řízení spočívající v tom, že odvolací soud se v odůvodnění svého rozhodnutí nevypořádal s důkazními návrhy stěžovatelky, jak mu ukládá ustanovení §157 o. s. ř. Soud má bezesporu právo posoudit a rozhodnout, které z navržených důkazů provede, a které nikoli, toto právo ho však nezbavuje povinnosti pečlivě odůvodnit, co ho vedlo k takovému závěru a z jakého důvodu považuje provedení navrženého důkazu za nadbytečné či nepřípustné.
Vady, k nimž za řízení došlo, jsou však způsobilým dovolacím důvodem jen tehdy, jestliže mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. V posuzovaném případě však vada řízení, spočívající v nedostatečném odůvodnění neprovedení navržených důkazů, nemohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, neboť i pokud by doplňující skutková tvrzení dovolatelky byla prokázána, nebylo by možno žalobě proti státu vyhovět. Rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na právním závěru, že činnost (eventuálně nečinnost) zakladatele státního podniku ve vztahu ke státnímu podniku nelze považovat za úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., a proto již nebylo v řízení právně významné, jakou aktivitu ministerstvo průmyslu a obchodu skutečně vyvíjelo či nevyvíjelo.
Pro úplnost Nejvyšší soud dodává, že v daném případě by nebyly naplněny ani další podmínky pro založení odpovědnosti státu podle zákona č. 82/1998 Sb., a sice vznik nemajetkové újmy, a příčinná souvislost. Pokud se dovolatelka domáhá zadostiučinění za nemajetkovou újmu, její povinností bylo alespoň v obecné rovině tvrdit, jak nesprávný úřední postup zasáhl do její nemajetkové sféry. Bez takového tvrzení si lze stěží představit, v čem měla nemajetková újma žalobkyně spočívat, když za nepřiměřenou délku restitučního řízení již byla odškodněna. Požadavek žalobkyně ostatně spíše směřoval k náhradě majetkové škody, jak je uvedeno i v protokolu o jednání před odvolacím soudem ze dne 22. 4. 2010 (č. l. 78).
Pro založení odpovědnosti státu by rovněž musela existovat příčinná souvislost mezi postupem ministerstva a nemajetkovou újmou, resp. škodou, která žalobkyni vznikla. Příčinou škody může být jen ta okolnost, bez jejíž existence by škodný následek nevznikl, a musí jít o příčinu podstatnou. V daném případě je však zřejmé, že škoda mohla žalobkyni vzniknout pouze nevydáním nemovitostí a nikoliv postupem zakladatele státního podniku. Rovněž nelze dovodit, že by se jednalo o řetězec postupně nastupujících příčin a následků, které by byly natolik propojeny, že již z působení prvotní příčiny by bylo možno důvodně dovozovat věcnou souvislost se vznikem škodlivého následku. (srov. Vojtek, P.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 41).".
II.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti navrhla zrušit v záhlaví tohoto usnesení citovaná rozhodnutí obecných soudů pro porušení svého základního práva na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod a na ochranu vlastnického práva dle čl. 11 Listiny.
Stěžovatelka nejprve rekapituluje průběh restitučního řízení s tím, že po dobu 19 let ode dne podání žaloby okresní soud v meritu věci (ohledně vydání majetku společnosti Brněnské papírny, s. p.) pravomocně nerozhodl. Uvádí, že státní podnik - i přes to, že stěžovatelku uznal jako osobu oprávněnou - odmítl jí cokoliv vydat. Dodává, že Ministerstvo průmyslu a obchodu má jako zakladatel státního podniku povinnost kontrolovat, zda státní podnik postupuje v souladu s platnými právními předpisy; řediteli státního podniku však nikdy nedalo pokyn, aby začal jednat v souladu se zákonem a vydávat majetek restituentům, jestliže je měl od počátku za osoby oprávněné. Tím se Ministerstvo průmyslu a obchodu dopustilo nesprávného úředního postupu. Stěžovatelka nesouhlasí s výkladem ustanovení §15 písm. g) zákona č. 77/1997 Sb., provedeným obecnými soudy. Na základě výkladu ustanovení §15 písm. b) zákona č. 77/1997 Sb., ve spojení s §3 zákona č. 552/1991 Sb., se domnívá, že kontrolní činnost zakladatele státního podniku se vztahuje na plnění povinností státního podniku vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů; z toho dovozuje, že zakladatel měl státnímu podniku dát pokyn nebo učinit opatření k tomu, aby začal vydávat majetek restituentům, jež měl za oprávněné osoby. Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem soudů, že žalovaná ve vztahu ke státnímu podniku nejedná jako orgán při výkonu veřejné moci; naopak tvrdí, že Ministerstvo průmyslu a obchodu, jako ústřední orgán státní správy, je zmocněno speciálním zákonem k výkonu veřejné moci, kterou provádí kontrolu nad státním podnikem, a proto na ně zákon č. 82/1998 Sb. dopadá. Stěžovatelka namítá, že žalovaná se dopouští nesprávného úředního postupu již 18 let, nejedná se tedy o nedbalostní jednání, ale o vědomou nečinnost bez snahy o nápravu. Dle stěžovatelky jsou napadená rozhodnutí rovněž nepřezkoumatelná. Dále napadá vady řízení, jež vidí v tom, že odvolací soud nepřipustil doplnění dokazování jí předloženými důkazy, a to bez uvedení důvodu, pouhým vyhlášením usnesení při jednání; doplněním dokazování by stěžovatelka dle svého názoru prokázala, že žalovaná jako zakladatel státního podniku nevykonávala zákonnou povinnost kontrolovat, zda státní podnik postupuje v souladu s platnými právními předpisy.
III.
Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatelky se závěrem obecných soudů, že žalovaná ve vztahu ke státnímu podniku nejedná jako orgán veřejné moci. Stěžovatelka naopak tvrdí, že Ministerstvo průmyslu a obchodu je zmocněno speciálním zákonem k výkonu veřejné moci, kterou provádí kontrolu nad státním podnikem, a proto na ně zákon č. 82/1998 Sb. dopadá. Jak plyne ze shora reprodukované ústavní stížnosti, stěžovatelka tedy polemizuje s výkladem podústavního práva provedeného obecnými soudy.
Ústavní soud přezkoumal ústavní stížnost spolu s napadenými rozhodnutími z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny.
Z námitek uvedených v ústavní stížnosti je zřejmé, že stěžovatelka se u Ústavního soudu domáhá přehodnocení právních závěrů obecných soudů. Pokračuje dále v polemice s obecnými soudy a opakuje tytéž argumenty, se kterými se již obecné soudy podrobně vypořádaly. Tu je nutné uvést, že interpretace jiných než ústavních předpisů i jejich aplikace při řešení konkrétních případů jsou zásadně samostatnou záležitostí soudů obecných. Ústavní soud není oprávněn zasahovat do nezávislosti rozhodování obecných soudů tím, že je instruuje, jakým způsobem je třeba na řešení dané právní otázky nahlížet. Z hlediska pravomoci Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti mu tedy nepřísluší přezkoumávat výklad podústavního práva; ve smyslu ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích) je především v pravomoci Nejvyššího soudu, jako vrcholného soudního orgánu, sjednocovat judikaturu nižších soudů a jimi prováděný výklad práva podústavního.
Podle přesvědčení Ústavního soudu se obecné soudy námitkami stěžovatelky řádně a zákonu odpovídajícím způsobem zabývaly a své právní závěry dostatečně a srozumitelně odůvodnily; uvedly, které skutečnosti mají za zjištěné, jakými úvahami se při rozhodování řídily a které předpisy aplikovaly. Argumentaci obecných soudů, tak jak je rozvedena v rozhodnutích vydaných v předmětné věci, považuje Ústavní soud za ústavně konformní a jejich úvahy neshledal ani extrémními či nepřiměřenými. Ústavnímu soudu je vyhrazeno zasáhnout pouze tehdy, jestliže obecné soudy poruší ústavně zaručená práva či svobody stěžovatele; to například tím, že se při interpretaci ustanovení právního předpisu dopustí svévole, své rozhodnutí neodůvodní, odůvodnění nepůsobí přesvědčivě a příčí se pravidlům logiky, je výrazem přepjatého formalismu či dochází-li k extrémním vybočením z obecných principů spravedlnosti. Pochybení tohoto charakteru však v přezkoumávané věci Ústavní soud nezjistil.
Ústavní soud dodává, že o stěžovatelkou předložené otázce ve své rozhodovací praxi již - v podstatě - rozhodoval. Posuzoval totiž ústavní stížnost proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2008 sp. zn. 25 Cdo 214/2006, který vyslovil právní názor, že výkonem veřejné moci není nakládání se státním majetkem. Tento právní názor byl usnesením Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2009 sp. zn. II. ÚS 962/08 shledán jako ústavně souladný. O nakládání se státním majetkem - skrze státní podnik - se v nyní posuzované věci jednalo rovněž.
I s další námitkou stěžovatelky, že odvolací soud nepřipustil doplnění dokazování jí předloženými důkazy, se Nejvyšší soud řádně vypořádal, neboť konstatoval - jak již bylo uvedeno - "V posuzovaném případě však vada řízení, spočívající v nedostatečném odůvodnění neprovedení navržených důkazů, nemohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, neboť i pokud by doplňující skutková tvrzení dovolatelky byla prokázána, nebylo by možno žalobě proti státu vyhovět. Rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na právním závěru, že činnost (eventuálně nečinnost) zakladatele státního podniku ve vztahu ke státnímu podniku nelze považovat za úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., a proto již nebylo v řízení právně významné, jakou aktivitu ministerstvo průmyslu a obchodu skutečně vyvíjelo či nevyvíjelo.".
Konečně, pokud stěžovatelka namítá nepřiměřenou délku soudního řízení restitučního, tu Nejvyšší soud přiléhavě podotkl, že za nepřiměřenou délku restitučního řízení již byla odškodněna (k tomu srov. též usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 7. 2011 sp. zn. I. ÚS 1938/11, kterým byla odmítnuta ústavní stížnost stěžovatelky Ing. A. R. proti rozhodnutím obecných soudů ve věci její odškodnění za nepřiměřenou délku restitučního řízení ve výši 372 000 Kč).
IV.
Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadenými rozhodnutími k porušení základních práv či svobod, jichž se stěžovatelka dovolává, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně 11. dubna 2012
Vojen Güttler
předseda senátu