ECLI:CZ:US:2012:1.US.877.12.1
sp. zn. I. ÚS 877/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele S. P., zastoupeného Mgr. Pavlem Marťánem, advokátem v Českém Krumlově, Latrán 193, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012, č. j. 2 As 35/2011-54, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 1. 2011, č. j. 5 Ca 321/2007-26, a proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 28. 8. 2007, č. j. 498/510/2007 Lp - 2 O 20/07, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva životního prostředí jako účastníků řízení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 9. 3. 2012, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces zaručené článkem 36 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že napadená rozhodnutí vycházela z nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci, neboť nebyly provedeny stěžovatelem navržené důkazy, jež měly vést k vyvrácení fikce doručení, ze které Ministerstvo životního prostředí a poté také Městský soud v Praze vycházely při stanovení začátku běhu odvolací lhůty proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 28. 2. 2007. Stěžovatel dále stejně jako dříve v kasační stížnosti vyjadřuje nesouhlas s právním posouzením věci v důsledku nesprávné aplikace §23 odst. 1 a §24 správního řádu. Stěžovatel má za to, že příslušná ustanovení správního řádu je třeba vykládat tak, že písemnost lze uložit pouze v případě, kdy ji nelze doručit na žádnou z adres, na kterých si adresát obvykle poštovní zásilky přebírá.
Z obsahu ústavní stížnosti a spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 321/2007, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím České inspekce životního prostředí (dále též "správní orgán prvého stupně") ze dne 28. 2. 2007, č. j. 42OOP/0636882.06/07/CFK, byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle §88 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, za což mu byla uložena pokuta ve výši 50 000 Kč. Stěžovatel se měl správního deliktu dopustit tím, že v listopadu 2006 zadal fyzické osobě - podnikateli pokácení 30 ks dřevin rostoucích mimo les, na blíže specifikovaných pozemcích, a to bez povolení příslušného orgánu ochrany přírody. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které bylo rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 28. 8. 2007, č. j. 498/510/2007 Lp - 2 O 20/07, pro opožděnost zamítnuto. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí napadl stěžovatel u Městského soudu v Praze žalobou, která byla rozsudkem ze dne 7. 1. 2011, č. j. 5 Ca 321/2007 - 26, zamítnuta. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal stěžovatel kasační stížnost, která byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
Po přezkoumání předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k porušení jeho ústavně zaručených práv postupem Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze ani Ministerstva životního prostředí nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevně, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, zřejmé, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. Ústavní soud jen pro pořádek upozorňuje, že jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního.
Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Z obsahu ústavní stížnosti je však naopak zřejmé, že se stěžovatel v podstatě domáhá přezkoumání napadených soudních rozhodnutí tak, jako by Ústavní soud byl dalším stupněm v hierarchii obecných soudů. Takto pojatá ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného soudnictví. Jak však Ústavní soud vyslovil v řadě svých rozhodnutí, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR) není součástí soustavy obecných soudů, a jeho postavení ve vztahu k obecným soudům je limitováno čl. 83 Ústavy, ze kterého vyplývá, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti, a pokud jde o posouzení rozhodnutí napadených ústavní stížností, ustanovením čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. To mu dává pravomoc svým rozhodnutím zasáhnout pouze tam, kde došlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připustil, že v období, kdy nebyl zřízen Ústavou předpokládaný Nejvyšší správní soud, byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86, str. 25 a další). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů. Ústavní soud v tomto směru není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu jednoduchého práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
V dané právní věci se jednalo o posouzení, zda bylo odvolání stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně ze dne 28. 2. 2007 podáno včas či nikoli.
Podle §23 odst. 1 správního řádu platí, že nebyl-li v případě doručování podle §20 adresát zastižen a písemnost nebylo možno doručit ani jiným způsobem přípustným podle §20, písemnost se uloží. Ustanovení §24 odst. 1 téhož zákona přitom stanoví, že jestliže si adresát uložené písemnosti písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty.
Městský soud v Praze v odůvodnění svého napadeného rozsudku konstatoval, že ze správního spisu zjistil, že stěžovateli bylo od počátku řízení doručováno na adresu V. (sídlo podnikání i místo trvalého pobytu); stěžovatel žádnou jinou adresu pro doručování správnímu orgánu nesdělil. Z doručenky, vztahující se k prvostupňovému rozhodnutí o uložení pokuty, Městský soud v Praze seznal, že dne 2. 3. 2007 byla zásilka uložena a stěžovateli byla zanechána příslušná výzva a poučení. Z doručenky je patrné, že si stěžovatel převzal písemnost dne 19. 3. 2007, tedy sedmnáctý den po uložení zásilky.
Nejvyšší správní soud pak stěžovateli v odůvodnění svého napadeného rozsudku vyložil, že na rozdíl od předchozí právní úpravy (§24 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů), kdy obligatorní podmínkou pro účinné uložení písemnosti bylo, že její adresát nebyl v místě doručení zastižen, ačkoliv se tam zdržoval, je nyní platná právní úprava doručování (§19 a násl. správního řádu) koncipována tak, že podmínkou pro uložení písemnosti doručované fyzické osobě je pouze to, že adresát nebyl v místě doručování zastižen a nebylo možno mu písemnost doručit ani jiným přípustným způsobem podle §20 správního řádu (§23 odst. 1 správního řádu). Podmínky řádného uložení písemnosti upravuje §23 odst. 4 a 5 správního řádu, dle kterého musel doručovatel vyzvat adresáta, aby si uloženou písemnost ve lhůtě 15 dnů vyzvedl, a to tak, že mu vložil do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo (písemné) oznámení o neúspěšném doručení písemnosti a současně mu sdělil, kde, odkdy a v kterou denní dobu si lze písemnost vyzvednout a poučil ho o právních důsledcích nevyzvednutí písemnosti. Po marném uplynutí patnáctidenní úložní doby se písemnost vrátila správnímu orgánu, který ji vyhotovil. Za splnění těchto podmínek pak fikce doručení podle §24 odst. 1 správního řádu nastala tehdy, jestliže si adresát uložené písemnosti tuto písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí, nevyzvedl. Písemnost se tak považovala za doručenou posledním dnem této desetidenní lhůty, a to i v případě, kdy se adresát v místě doručování nezdržoval. Splnění podmínek fikce doručení prokazoval správní orgán, který nesl i zodpovědnost za jím zvolený způsob doručování. Představa stěžovatele, že by poštovní doručovatelé měli aktivně zjišťovat, kde se adresát zásilky skutečně zdržuje a pokoušet se ho tam zastihnout, je zcela v rozporu se smyslem nové právní úpravy doručování (oproti doručování podle starého správního řádu), která sleduje právě vyloučení vlivu nejasných skutkových okolností či přímo obstrukcí, spojených s doručováním. Pokud v odvolání stěžovatel zpochybňoval vznik fikce doručení tím, že si písemnost později vyzvedl, a též tvrzením, že mu nebyla zanechána výzva k vyzvednutí zásilky, bylo na žádost Ministerstva životního prostředí vedoucí pošty provozovny V. přípisem ze dne 15. 8. 2007 sděleno, že dne 2. 3. 2007 bylo stěžovateli uložení zásilky oznámeno řádně včetně poučení, a že doručovatelka je velmi svědomitá. Toto vyjádření České pošty zcela podporovalo údaje vyznačené na doručence, a nebylo tedy dle Nejvyššího správního soudu třeba dále zvlášť provádět výslech poštovní doručovatelky, jelikož o skutkovém stavu nebylo pochyb.
Takto řádně a vyčerpávajícím způsobem odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému nemá Ústavní soud z pozice ústavnosti čeho vytknout. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění rozhodnutí obou ve věci jednajících obecných soudů, které, jak je z výše uvedeného zřejmé, se všemi námitkami stěžovatele v míře odpovídající jejich konkretizaci vypořádaly způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, když po přezkoumání napadených rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu dospěl k závěru, že výklad a aplikace příslušných ustanovení správního řádu byly provedeny správními orgány i obecnými soudy v mezích zákona ústavně konformním způsobem. Stěžovatel měl možnost v zákonem stanovených lhůtách využít procesní prostředky svěřené mu zákonem k ochraně jeho práv, přičemž jak Ústavní soud ověřil, Nejvyšší správní soud i Městský soud v Praze rozhodovaly o stěžovatelem uplatněném návrhu v souladu s principy hlavy páté Listiny základních práv a svobod. Skutečnost, že stěžovatel se závěrem obecných soudů nesouhlasí, nemůže sama o sobě založit důvodnost ústavní stížnosti.
Ústavní soud se již dříve zabýval při svém rozhodování obdobnými námitkami stěžovatelů týkajícími se fikce doručení, a např. ve svém usnesení sp. zn. II. ÚS 2317/10 ze dne 30. 9. 2010 (dostupným na http://nalus.usoud.cz), konstatoval, že "pokud jde o doručování do vlastních rukou, nová právní úprava správního řízení zásadně změnila dosavadní pojetí promítnuté do zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, když nadále nepodmiňuje nastoupení fikce doručení lehce zneužitelnou podmínkou, že se adresát písemnosti v místě doručení zdržuje. Na rozdíl od tohoto paternalistického přístupu tím byla posílena zásada, že každý si má svá práva střežit především sám. Ve vztahu k doručování to znamená, že není principiálně významné, zda se adresát písemnosti na adrese trvalého pobytu (platí to ale i pro adresu pro doručování) skutečně zdržuje, či nikoliv. Je věcí adresáta, a také jeho odpovědností vůči sobě samému, aby se pojistil proti doručování na adresu evidovanou v informačním systému evidence obyvatel tím, že uvede správnímu orgánu adresu pro doručování, o níž ví, že si zásilku zde bude moci převzít. Tím je eliminována možnost mařit výkon veřejné správy vyhýbáním se doručení písemností. Jde o legitimní tlak na adresáta, aby uváděl takovou adresu pro doručování, kam mu lze zásilku spolehlivě doručit. Každopádně nelze přisvědčit stěžovateli, že k tomu je proti své vůli státní mocí přinucen, a dokonce se v důsledku příslušné právní úpravy nemůže svobodně pohybovat či svobodně pobývat. Je věcí jeho rozhodnutí, zda bude ve vztahu k orgánům veřejné moci postupovat výše naznačeným způsobem či zda tak postupovat nebude; musí pak ovšem být připraven nést důsledky tohoto rozhodnutí."
K výše uvedenému Ústavní soud dodává, že svou obecnou námitku ohledně nedostatečně zjištěného skutkového stavu z důvodu neprovedení stěžovatelem navržených důkazů stěžovatel nerozvedl blíže ani v ústavní stížnosti. Pokud jde o důkazní řízení, resp. proces při zjišťování skutkového stavu, Ústavní soud ve své judikatuře vymezil, jaká pochybení v procesu dokazování a zjišťování skutkového stavu mají ústavněprávní relevanci a za určitých podmínek odůvodňují zásah Ústavního soudu. Pokud jde o tzv. opomenuté důkazy, jedná se jednak o procesní situace, v nichž bylo účastníky řízení navrženo provedení konkrétního důkazu, přičemž návrh na toto provedení byl soudem bez adekvátního odůvodnění zamítnut (event. opomenut), což znamená, že ve vlastních rozhodovacích důvodech o něm ve vztahu k jeho zamítnutí nebyla zmínka buď žádná či toliko okrajová a obecná neodpovídající povaze a závažnosti věci, nebo dále o situace, kdy v řízení provedené důkazy nebyly v odůvodnění meritorního rozhodnutí (ať již negativně či pozitivně) zohledněny při ustálení jejího skutkového základu, tj. soud je neučinil předmětem svých úvah a hodnocení, ačkoliv byly řádně provedeny (srov. např. nález III.ÚS 150/93, Sb.n.u., sv.2, str. 87; III.ÚS 61/94, sv. 3, str. 51; IV.ÚS 185/96, sv. 6, str. 461; II.ÚS 213/2000, sv. 25, str. 143; I.ÚS 549/2000, sv. 22, str. 65; IV.ÚS 219/03, sv. 32, str. 225 a další). Další skupinou případů vad důkazního řízení tvoří případy, kdy z odůvodnění napadeného rozhodnutí nevyplývá vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, resp. případy, kdy v soudním rozhodování jsou učiněná skutková zjištění v extrémním nesouladu v vykonanými důkazy (srov. např. nález III.ÚS 84/94, Sb.n.u. sv. 3, str. 257; III.ÚS 166/95, sv. 4, str. 255; II.ÚS 182/02, sv. 31, str. 165 a další).
V nyní projednávané věci Městský soud v Praze v odůvodnění svého napadeného rozsudku uvedl, že neprovedl navrhovaný výslech P. Š., který měl sloužit k prokázání, že se stěžovatel běžně zdržuje na adrese V., s odůvodněním, že nepovažuje za potřebné tuto skutečnost dokazovat, neboť není pro věc samou významná. Městský soud v Praze konstatoval, že podle správního řádu sice lze fyzické osobě doručovat kamkoliv, kde bude zastižena; to však neznamená, že by doručující orgán byl povinen z vlastní iniciativy usilovat o doručení i na jiné adresy, na nichž se stěžovatel (podle vlastního tvrzení) zdržuje. Chtěl-li stěžovatel doručovat na jinou adresu, než je adresa místa jeho podnikání a trvalého pobytu, měl to správnímu orgánu sdělit. K těmto závěrům Městského soudu v Praze Nejvyšší správní soud dodal, že z obsahu správního spisu není zřejmé, že by stěžovatel správnímu orgánu prvého stupně jakýmkoli způsobem sdělil adresu pro doručování. Stěžovatel byl shledán vinným ze spáchání správního deliktu, kterého se dopustil jako fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti; proto mu bylo, zcela v souladu se zněním §20 odst. 1 správního řádu, doručováno na adresu jeho místa podnikání (V.), které je ostatně shodné i s místem jeho trvalého pobytu. I kdyby snad správní orgán zjistil jinou adresu, na které si stěžovatel obvykle přebírá poštu (dle tvrzení stěžovatele sídlo jeho kanceláře na adrese V.), nebyl by dán zákonný důvod na ni doručovat, neboť na adresu pro doručování (tedy adresu odlišnou od adresy místa podnikání) lze účastníku řízení zasílat písemnosti, jen jestliže on sám takovou adresu správnímu orgánu sdělí, výslovně požádá, aby na ni bylo doručováno, a jsou-li splněny i další zákonné předpoklady podle §19 odst. 3 správního řádu. Taková situace však nenastala. Městský soud v Praze také řádně odůvodnil, proč nepřistoupil k výslechu poštovní doručovatelky, když konstatoval, že její postoj k věci byl soudu znám z již shora zmiňovaného sdělení vedoucí pošty provozovny V.
Ústavní soud tedy stěžovatelem vymezená ústavněprávní pochybení v postupu obecných soudů nezjistil, neboť, jak vyplývá ze shora konstatovaných závěrů obecných soudů, je zřejmé, že soudy vycházely ve svých závěrech z řádně provedených důkazů, kterými byl dostatečně skutkový stav věci zjištěn.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2012
Vojen Güttler
předseda senátu