ECLI:CZ:US:2012:2.US.1398.08.1
sp. zn. II. ÚS 1398/08
Usnesení
Ústavní soud v senátu složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o ústavní stížnosti stěžovatelky T-Mobile Czech Republic, a. s., se sídlem Tomíčkova 2144/1, 149 00 Praha, zastoupené Prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem, se sídlem v Praze, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. října 2007, č. j. 7 Ca 104/2004-184, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. března 2008, č. j. 3 As 1/2008-233, za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu, jako účastníků řízení, a Českého telekomunikačního úřadu, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatelka se obrátila na Ústavní soud s návrhem na zrušení v záhlaví označených rozsudků Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze. Tvrdí, že jimi bylo zasaženo do jejího ústavně zaručeného práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ve spojení s čl. 2 odst. 2 Listiny, dále do práva na soudní ochranu a práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy dle článků 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 Úmluvy. V důsledku postupu soudů pak došlo rovněž k porušení základních principů právního státu, tedy čl. 1 Ústavy České republiky, jakož i čl. 95 odst. 1 ve spojení s čl. 79 odst. 3 Ústavy.
Předmětem správního řízení byla otázka propojení veřejných telekomunikačních sítí pro službu "Přístup ke službám se zvláštním tarifem 90X". Konkrétně šlo o to, že na Český telekomunikační úřad (dále jen "ČTÚ") se obrátila akciová společnost Telefónica O2 Czech Republic (dále jen "O2"), s tím, že stěžovatelka s ní odmítá uzavřít dodatek k dříve již mezi nimi uzavřené Smlouvě o propojení telekomunikačních sítí, kterou byla propojena mobilní síť stěžovatelky s pevnou sítí O2. Na základě dodatku měla stěžovatelka umožnit svým zákazníkům volání ze své mobilní sítě na čísla služeb se zvláštním tarifem provozovaná v síti O2.
ČTÚ návrhu přes odpor stěžovatelky vyhověl a uložil oběma podnikatelkám povinnost jimi provozované veřejné telekomunikační sítě pro předmětnou službu propojit, a to za podmínek upravených výše zmiňovanou Smlouvou o propojení telekomunikačních sítí, ve znění dodatků, a za podmínek uvedených v Dodatku č. "90X", včetně Přílohy Dodatku č. "90X" ke Smlouvě o propojení. Současně byl pozměněn text tohoto dodatku a jeho přílohy tak, že ceny za poskytnutí přístupu ke službám se zvláštním tarifem poskytovaným O2 jsou stanoveny platným cenovým rozhodnutím ze dne 26. 9. 2003, č. 06/PROP/2003 (dále jen "cenové rozhodnutí"). Stěžovatelkou podané odvolání předseda ČTÚ zamítl, resp. jej změnil tak, že toliko formulačně upravil výrok prvostupňového rozhodnutí.
Podanou žalobu Městský soud v Praze nyní napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. V odůvodnění uvedl, že vycházel zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 53/2006-106, který řešil problematiku právně obdobnou. Stran výhrad vůči cenovému rozhodnutí konstatoval, že nemá dostatek pravomoci jej jako podkladový úkon posuzovat, neboť ač označeno jako rozhodnutí, není ve skutečnosti individuálním správním aktem. K námitce, že cenové rozhodnutí bylo chybně vztaženo na případ, na který jej aplikovat nelze, soud uvedl, že předmětem cenové regulace provedené cenovým rozhodnutím je stanovení způsobu výpočtu cen za propojení veřejných telekomunikačních sítí pro zprostředkování přístupu ke službám se zvláštním tarifem. Cena má být zaplacena provozovateli sítě, do které je hovor směrován. Účelem cenového rozhodnutí není upravovat vztahy mezi provozovatelem sítě, do které je hovor směrován, a poskytovatelem služby se zvláštním tarifem, jde-li o subjekty od sebe odlišné, ale stanovit obecně podmínky pro propojení sítí. Správní soud neakceptoval ani námitku o nedostatku pravomoci k vydání napadeného rozhodnutí za situace, kdy zákon vymezil pravomoc pouze k nahrazení smlouvy o propojení, nikoliv dodatku k této smlouvě. Soud zde připomněl, že i dodatkem si smluvní strany sjednávají práva a povinnosti, tudíž obsahově stále jde o smlouvu.
Stěžovatelka pak neuspěla ani s kasační stížností u Nejvyššího správního soudu. Ten se nejprve zabýval tvrzenou nicotností správních rozhodnutí, kterou ovšem neshledal; rozhodnutí byla podle něj vydána dle příslušných ustanovení zákona o telekomunikacích, přičemž správní orgán postupoval v mezích své pravomoci a příslušnosti. Ohledně námitek směřujících k výši ceny za propojení, nepokrývající podle stěžovatelky ani její oprávněné náklady, odkázal stejně jako soud prvého stupně na závěr rozsudku č. j. 4 As 53/2006-106, podle kterého je cenové rozhodnutí normativním aktem a jejich přezkum do pravomoci soudů ve správním soudnictví nepatří. Jeho obsah tedy musí zohledňovat všechny provozovatele veřejných telekomunikačních sítí, nikoliv jen situaci stěžovatelky. Konečně byla jako nedůvodná vyhodnocena námitka směřující proti aplikaci cenového rozhodnutí na případ propojení pro "Přístup ke službám se zvláštním tarifem". Nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že základem pro poskytování předmětných služeb je existence propojení dvou veřejných telekomunikačních sítí, přičemž cenové rozhodnutí reguluje cenové podmínky při tomto propojení, nikoliv samo poskytování předmětných služeb.
II.
Na uvedené rozsudky stěžovatelka reagovala obsáhlou ústavní stížností, v níž namítala porušení základních práv, jak uvedeno shora. K neústavnímu zásahu došlo již samotným vydáním rozhodnutí o povinnosti sítě propojit, neboť zákon takovou pravomoc ČTÚ v tomto případě nesvěřoval. Taxativně vymezuje případy, pro něž ukládá jednotlivým subjektům propojit telekomunikační síť s tím, že nestane-li se tak, autoritativně může rozhodnout ČTÚ. Nyní předpoklady naplněny nebyly. Stěžovatelka sama na propojení v tomto případě zájem neměla.
Autoritativním rozhodnutím je zasahováno do vlastnického práva, neboť ztrácí možnost svobodně rozhodovat o způsobu nakládání svým majetkem. Kritéria pro takové omezení zde ovšem splněna nebyla. Předně chybí zákonný podklad pro takové omezení. Z legální definice propojení vyplývá, že se jím rozumí výlučně spojení sítí využívaných poskytovateli telekomunikačních služeb. Poskytovatelem telekomunikační služby pak je osoba, jejíž činnost spočívá v přepravě nebo směřování informací telekomunikačními sítěmi třetím osobám, tedy činnost spočívající ve vlastním přenosu informací, ale nikoliv již v utváření jejich obsahu. Žádné ustanovení zákona o telekomunikacích nezakládá oprávnění žádat propojení sítí za účelem zajištění přepravy telekomunikačních služeb určitého obsahu (zde audiotextových). Z této konstrukce stěžovatelka dovozuje, že O2 žádat o vydání rozhodnutí o propojení sítí nemohla, neboť cílem její žádosti nebylo dosáhnout propojení sítí kvůli přepravě či směřování informací jako takových, ale aby mohla uživatelům poskytovat informace určitého obsahu - audiotextové služby. Ty přitom nejsou telekomunikační službou, neboť nespočívají ve směřování nebo přepravě informací, ale ve vytváření jejich specifického obsahu. Propojení sítí tohoto druhu autoritativním rozhodnutím tedy zákon neumožňuje. Taktéž absentuje veřejný zájem na propojení, jako další předpoklad ústavnosti omezení. Zákon o telekomunikacích umožňuje ve veřejném zájmu rozhodnout o propojení sítí za účelem poskytování informací a nikoliv za účelem přístupu ke službě určitého obsahu. To jde již o soukromý zájem provozovatele sítě, který službu provozuje za účelem dosažení zisku. Porušena byla též ústavní povinnost poskytnout za omezení náhradu. Cena za propojení, autoritativně stanovená ČTÚ, musí vycházet z nákladů na propojení včetně přiměřeného zisku. Zde však cena stanovená cenovým rozhodnutím odporuje zákonu o telekomunikacích (§78 odst. 2), neboť stěžovatelčiným nákladům neodpovídá. O2 tak stěžovatelce za propojení platí nižší cenu, než jsou skutečné náklady, a na úkor stěžovatelky je zvýhodněna.
K porušení práva na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy soudem došlo tím, že správní soudy odmítly zabývat se námitkami stran cenového rozhodnutí ČTÚ, konkrétně otázkou přiměřenosti výše ceny za propojení. Podle jejich názoru k takovému přezkumu nemají pravomoc, neboť přes označení "cenové rozhodnutí" nejde o individuální akt, ale akt normativní. Dle stěžovatelky je však třeba sledovat vztah cenového rozhodnutí a individuálního rozhodnutí ČTÚ. Stěžovatelka nemá povinnost platit dle přímo aplikovaného cenového předpisu, ale na jeho základě byla stanovena cena v individuálním aktu. Je lhostejné, zda soudy přezkoumávají vlastní cenové rozhodnutí nebo důsledek jeho aplikace. Cenové rozhodnutí je dle převažujících judikatorních názorů podzákonným předpisem. Jeho nezákonnost je předpokladem jeho neaplikace. Jinak kdyby byla cena stanovena za propojení ad hoc individuálním rozhodnutím, mohl by stěžovatel žádat přezkum bez jakýchkoliv pochybností, je-li však určena normativním aktem, nikoliv. Takové rozlišování nemá rozumný smysl.
Stěžovatelka disponuje důkazem - znaleckým posudkem - o tom, že cenová regulace v jeho případě vylučuje návratnost ceny za propojení. Žádá proto Ústavní soud, aby se souladem cenového rozhodnutí se zákonem zabýval v rámci řízení o ústavní stížnosti. Kromě obsahu cenového rozhodnutí však podle stěžovatelky není v pořádku ani to, že bylo v jejím případě vůbec použito. Z vymezení jeho působnosti totiž vyplývá, že upravuje cenu za propojení za předpokladu, že ve vztahu vystupují tři subjekty - provozovatel mobilní sítě, z níž byl hovor započat, provozovatel jiné mobilní sítě, do níž byl hovor směřován a nakonec poskytovatel služby se zvláštním tarifem, který je ve smluvním vztahu k provozovateli veřejné telekomunikační sítě. Zde ale vystupovaly jen dva subjekty, hypotéza právní normy tak nebyla naplněna. Teprve po přijetí dodatku k cenovému předpisu (3. 8. 2004) bylo možno cenové rozhodnutí vztáhnout i na případ stěžovatelky, ČTÚ ovšem o propojení rozhodl ještě předtím. Byl tak porušen princip předvídatelnosti právní úpravy, legitimního očekávání a oprávněné důvěry v právo a jeho výklad, které jsou i ve smyslu judikatury Ústavního soudu znaky právního státu. Tento výklad stěžovatelky potvrzuje i interní stanovisko ČTÚ vydané v jiném sporu stěžovatelky s jiným provozovatelem telekomunikační sítě.
Nakonec stěžovatelka namítla nedostatky odůvodnění napadených rozsudků, když se soudy dle jejího názoru s jednotlivými námitkami a argumenty nevypořádaly dostatečně, a to výhradami stran výkladu §2 odst. 18 zákona o telekomunikacích, otázkou aplikovatelnosti cenového rozhodnutí ve znění před přijetím dodatku č. 1, a otázkou souladu cenového rozhodnutí se zákonem.
S obsahem ústavní stížnosti byli účastníci řízení a vedlejší účastník řízení seznámeni. Žádné nové skutečnosti či argumenty však k námitkám neuvedli. Městský soud v Praze sdělil, že odkazuje na důvody napadených rozhodnutí. Nejvyšší správní soud ve vyjádření stručně zopakoval nosné body odůvodnění svého rozsudku s tím, že na tam učiněné závěry rovněž plně odkazuje. Vedlejší účastník nereagoval vůbec.
III.
Ústavní soud prostudoval návrh, ve věci učiněná rozhodnutí a obsah vyžádaného spisu městského soudu. Poté uvážil takto:
Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon"), rozeznává v §43 odst. 2 písm. a), jako zvláštní kategorii návrhů, návrhy zjevně neopodstatněné. Tímto ustanovením dává Ústavnímu soudu, v zájmu racionality a efektivity jeho řízení, pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu před tím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. Jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nedostává charakter řízení kontradiktorního.
Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí jako orgán, který není zásadně oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy. Postavení Ústavního soudu uvnitř soudní moci vymezuje článek 83 Ústavy České republiky tak, že jde o orgán ochrany ústavnosti. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad práva a jeho aplikace, jsou při řešení konkrétního případu záležitostí obecných soudů, které jsou součástí soudní soustavy podle čl. 91 odst. 1 Ústavy. Rovněž platí, že kritériem přezkumu nemůže být správnost napadených rozhodnutí.
Ve vztahu k interpretaci a aplikaci právních norem Ústavní soud ještě připomíná, jak vymezil své postavení ve vztahu ke správnímu soudnictví po vzniku Nejvyššího správního soudu (např. usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04, U 39/33 SbNU 591, anebo usnesení sp. zn. II. ÚS 442/06, sp. zn. I. ÚS 1324/08, dostupná na stránkách http://nalus.usoud.cz), když uvedl, že započetím činnosti Nejvyššího správního soudu náleží právě tomuto soudu provádět výklad podústavního práva v rámci správního soudnictví a sjednocovat judikaturu správních soudů, a to za současného respektování ústavně garantovaných základních práv a svobod. Ústavní soud není povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem.
Námitku nedostatku pravomoci ČTÚ o předmětné věci rozhodnout, v podobě formulované v ústavní stížnosti, vyvrátil Nejvyšší správní soud odkazem na relevantní ustanovení zákona o telekomunikacích. Z hlediska ústavních mezí tomu nelze nic vytknout. Podle §2 odst. 18 zákona o telekomunikacích se propojením rozumělo fyzické a logické spojení telekomunikačních sítí využívaných poskytovateli telekomunikačních služeb, umožňující uživatelům jednoho poskytovatele telekomunikačních služeb komunikovat s uživateli téhož nebo jiného poskytovatele telekomunikačních služeb, nebo za účelem umožnění přístupu ke službám poskytovaným jiným poskytovatelem telekomunikačních služeb. Podle §38 byli provozovatelé veřejných telekomunikačních sítí nebo poskytovatelé veřejných telekomunikačních služeb za dále stanovených podmínek povinni, pokud byli požádáni jiným provozovatelem nebo poskytovatelem vykonávajícím odpovídající telekomunikační činnost, uzavřít s ním smlouvu o propojení sítí nebo o přístupu k síti. Dle §40 odst. 2 ČTÚ řad rozhodne o propojení sítí nebo o přístupu k síti, nedojde-li ve stanovené lhůtě k uzavření smlouvy. Obecně tedy pravomoc rozhodnout ČTÚ ve věci rozhodnout ze zákona o telekomunikacích jednoznačně vyplývá a není nic, co by u stěžovatelky odůvodňovalo zvláštní postup. Charakter audiotextových služeb to být nemůže; je-li pravomoc vymezena ve vztahu k telekomunikačním službám generálně, vztahuje se i na jejich segment v podobě služeb audiotextových. Každopádně je toto polemika v rovině výkladu obecného zákona, k jehož interpretaci je na úseku správního práva, jak již bylo řečeno výše, povolán Nejvyšší správní soud, který se tohoto úkolu také zhostil.
Ústavní soud dále neshledává, že by došlo k nepřípustnému zásahu do vlastnických práv stěžovatelky v důsledku nesplnění vyžadovaných kritérií. Stran tvrzené absence zákonného podkladu platí, co bylo uvedeno ve vztahu k pravomoci; správní rozhodnutí se opírá o výslovné znění zákona. Pro aplikaci opěrných ustanovení též není podstatné, zda předmětné služby poskytuje sám provozovatel veřejné telekomunikační sítě nebo třetí subjekt, který je s ním stran této aktivity ve smluvním vztahu. Veřejný zájem na propojení sítí je nepochybně dán, neboť toto propojení je nezbytným předpokladem poskytování telekomunikačních služeb. Propojení bylo stěžovatelce nahrazeno, byť cenou úředně stanovenou.
S výhradami vůči výši plnění, jíž se stěžovatelce za nucené propojení dostalo, se správní soudy taktéž dostatečně vypořádaly. Z již ustálené judikatury týkající se problematiky příslušného cenového rozhodnutí (viz např. usnesení II. ÚS 477/05 či IV. ÚS 421/08) plyne, že ČTÚ jím obecně, bez vztahu ke konkrétnímu sporu smluvních stran a konkrétní smlouvě o ceně za propojení, reguluje cenu propojení. Jde po formální i materiální stránce o normativní akt, právní předpis. Při vydání rozhodnutí se tímto předpisem musel správní orgán řídit. Ani správní soudy v následném přezkumu nemohly hodnotit jeho vlastní obsah a přezkoumávat výši a způsob stanovení ceny. Pokud pak stěžovatelka operovala - a i nyní operuje - se znaleckým posudkem, ten v řízení slouží k objasnění skutkového stavu a nikoliv posuzování obsahu podzákonného právního předpisu. Cenové rozhodnutí je konstruováno bez vazby na konkrétního provozovatele telekomunikačních služeb; musí být zohledněna ekonomická situace všech provozovatelů, nejen stěžovatelky. Jinými slovy sám fakt, že náklady stěžovatelky na propojení výši stanovené platby přesahují, ještě neznamená, že situace ostatních provozovatelů by byla totožná.
Důvodná není ani námitka, že na stěžovatelčin případ by bylo možné vztáhnout cenové rozhodnutí teprve po přijetí jeho dodatku ze dne 3. 8. 2004, neboť dodatkem došlo jen k formulačnímu zpřesnění cenového rozhodnutí.
Ústavní soud konečně žádný nedostatek neshledal ani v odůvodnění napadených rozhodnutí. Správní soudy vyčerpaly všechny námitky stěžovatelky uplatněné v procesních prostředcích a reagovaly na ně srozumitelně a v dostatečném rozsahu. Skutečnost, že rozhodnutí opřely o právní výklad, se kterým se stěžovatelka neztotožňuje, nezakládá sama o sobě odůvodněnost ústavní stížnosti.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí obecných soudů nevybočila z mezí ústavnosti, byl návrh dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona odmítnut jako zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. července 2012
Stanislav Balík, v. r.
předseda senátu