ECLI:CZ:US:2014:1.US.3984.13.1
sp. zn. I. ÚS 3984/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), soudkyně Ivany Janů a soudce Ludvíka Davida o ústavní stížnosti stěžovatelky společnosti VITAMINÁTOR, s. r. o., se sídlem Sosnová 107, zastoupené JUDr. Radkou Chlebcovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Astlova 3205/1, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2013 č. j. 7 As 43/2013-53, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2013 č. j. 11 A 186/2010-241, rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 10. 6. 2010 č. j. 14383/2010-11230 a rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 1. 4. 2010 č. j. SZIF/2010/0087097, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Obsah napadených rozhodnutí
1. Ve včasné a řádně podané ústavní stížností, doručené Ústavnímu soudu dne 23. 12. 2013, se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí správních soudů a orgánů z důvodu porušení jejího ústavně garantovaného práva na rovné zacházení, zakotveného v čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatelka je obchodní společností, která hospodaří na půdních blocích s ovocným sadem, jež byly původně ve vlastnictví zesnulého zemědělského podnikatele, otce zakladatele společnosti. Stěžovatelka je tak faktickým nástupcem zesnulého podnikatele (dále jen "původní podnikatel"), nikoli však nástupcem právním, neboť dle stěžovatelky v době jejího založení nebylo dědické řízení ukončeno a nebylo možné měnit majetkové poměry původního podnikatele. Původní podnikatel v minulosti opakovaně žádal o dotaci dle nařízení vlády č. 242/2004 Sb. (dále jen "nařízení č. 242/2004 Sb."), která mu byla poskytnuta. Stěžovatelce bylo sděleno, že jako nový subjekt nemůže využít dotační tituly dle nařízení č. 242/2004 Sb., podala proto žádost o zařazení do podopatření dle ustanovení §2 písm. a) bod 1 nařízení vlády č. 79/2007 Sb. (dále jen "nařízení č. 79/2007 Sb.") a zažádala o dotace poskytované v rámci tohoto podopatření. Stěžovatelčina žádost byla v záhlaví uvedeným rozhodnutím Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen "SZIF") zamítnuta s odkazem na podmínku stanovenou v čl. II nařízení vlády č. 45/2009 Sb. (dále jen "nařízení č. 45/2009 Sb.), dle které lze žádost o poskytnutí dotace dle nařízení č. 79/2007 Sb. od roku 2009 podat jen na půdní blok, na který byla podána žádost o poskytnutí dotace dle nařízení č. 79/2007 Sb. i v roce 2007 nebo 2008. O odvolání proti rozhodnutí SZIF rozhodlo Ministerstvo zemědělství tak, že je zamítlo s odkazem na totožné ustanovení čl. II nařízení č. 45/2009 Sb.
3. Rozhodnutí Ministerstva zemědělství napadla stěžovatelka žalobou, o které rozhodl Městský soud v Praze tak, že ji napadeným rozhodnutím zamítl. Stěžovatelka nesouhlasila s doslovným výkladem čl. II odst. 2 nařízení č. 45/2009 Sb., dle kterého bylo zapotřebí v předchozích letech podat žádost pouze v režimu nařízení č. 79/2007 Sb., neboť by o dotaci nemohli žádat ani žadatelé, kteří změnili režim dotací v souladu s ustanovením §20 tohoto nařízení. Druhá podmínka, tedy podání žádosti o dotaci v roce 2007 nebo 2008, je dle stěžovatelky v rozporu se zásadou rovnosti dle čl. 1 Listiny.
4. Soud prvního stupně předně uvedl, že stěžovatelka nevyužila možnost pokračovat jako nástupce původního podnikatele a jako nový subjekt tak nemohla podat žádost o zařazení dle nařízení č. 242/2004 Sb. Nezbylo jí proto než podat žádost v režimu nařízení č. 79/2007 Sb. V případě zmíněných nařízení se jedná o poskytování dotací ve dvou zcela odlišných režimech, proto bylo nutné, aby stěžovatelka splnila podmínky stanovené nařízením, dle něhož o dotaci žádala. Pokud dle soudu nikdo nepokračoval v činnosti původního podnikatele, ale byla založena stěžovatelka jako nový subjekt, nezbývalo než aplikovat čl. II nařízení č. 45/2009 Sb. Princip rovnosti byl dle soudu zachován, neboť všem žadatelům, kteří se ocitli ve stejné situaci jako stěžovatelka, bylo ze strany správních orgánů poskytnuto stejné hodnocení. Stěžovatelka jako nový subjekt se nenachází ve stejném postavení jako subjekty, které již dotace pobíraly v roce 2007 či 2008, neboť ty už musely v rámci svých závazků plnit určité povinnosti. Námitka nerovného zacházení není proto v projednávaném případě namístě, neboť se nejedná o různé zacházení s osobami, které jsou ve stejné situaci.
5. Soud prvního stupně neshledal opodstatněnou ani námitku porušení principu legitimního očekávání, neboť Česká republika byla oprávněna k provedení změn v rámci poskytování dotací a stěžovatelka tedy nemohla legitimně očekávat, že režim dotací zůstane po celé odpovídající období nezměněn. Stěžovatelka navíc vznikla až v roce 2009, tedy za účinnosti nařízení č. 45/2009 Sb., a podmínky stanovené tímto nařízením se na ni vztahovaly v době jejího vzniku v plném rozsahu. Stěžovatelka tedy nemohla jako nový subjekt legitimně očekávat, že jí budou poskytovány dotace proto, že na předmětných půdních blocích byly poskytovány v předchozích letech dotace jinému subjektu. Soud prvního stupně tak uzavřel, že správní orgány postupovaly v souladu s právní úpravou a shledal žalobu stěžovatelky neopodstatněnou.
6. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podala stěžovatelka kasační stížnost, která byla zamítnuta v záhlaví uvedeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu. V kasační stížnosti stěžovatelka namítala, že nařízení č. 45/2009 Sb. není v souladu s ústavním pořádkem, a to principem rovnosti, legitimního očekávání a zákazem diskriminace, neboť jím byla nastolena nerovnost mezi půdními bloky, resp. žadateli o dotace. Nařízení zvolilo pro rozlišení skupin žadatelů nevěcné a formální kritérium, které nijak nevypovídá o jejich kvalitě a kvalitě jejich výroby, v projednávaném případě jsou přitom předmětem žádosti a jejího posouzení půdní bloky, které byly právním předchůdcem stěžovatelky zařazeny jako bloky ekologického zemědělství, nikoli subjekt žádající o dotaci. Stěžovatelka poukázala také na porušení principu legitimního očekávání, neboť pěstitelé svou výrobu přizpůsobují požadavkům kladeným předpisy již během roku, a ne až ke dni podání žádosti. Podmínka pro čerpání dotací v čl. II nařízení č. 45/2009 Sb. tak byla zcela neočekávaná a neberoucí v úvahu legitimní očekávání dotčených zemědělců. Legitimní očekávání stěžovatelky se nehledě na dobu jejího vzniku odvíjelo od jejího právního předchůdce, neboť za jeho obhospodařování půdních bloků tyto splňovaly věcné předpoklady pro poskytnutí dotace.
7. Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost opodstatněnou. Nelze totiž dospět k závěru o nerovném zacházení v případech, kdy se posuzované osoby nenacházejí v totožné skutkové a právní situaci, stejně tak nelze dospět k tomuto závěru v situaci, kdy se posuzované osoby nacházejí v totožné právní a skutkové situaci, ale k nerovnému zacházení existuje legitimní důvod mající oporu v právním řádu. Je výsadním právem zákonodárce stanovit podmínky, na jejichž základě bude poskytovat dotace. V projednávaném případě se tak stalo na základě racionálních, opodstatněných a legitimních důvodů. Mezi ty patřil rostoucí počet žadatelů o dotace a skutečnost, že finanční prostředky by na pokrytí dotace pro rok 2009 nestačily. Stěžovatelka byla nadto v rovném postavení s žadateli, kteří žádali o dotaci až po účinnosti nařízení č. 45/2009 Sb., nebyla v rovném postavení s žadateli, kteří podmínku v čl. II tohoto nařízení naplnili. O nerovné zacházení by se tak jednalo právě v případě, kdy by správní orgány stěžovatelce vyhověly a poskytly jí tak výhodu oproti jiným žadatelům nesplňující předmětnou podmínku. O nerovné zacházení se proto v tomto případě nejednalo. Nejednalo se ani o zásah do legitimního očekávání stěžovatelky, neboť stěžovatelka by toto očekávání musela nejdříve nabýt. To se však stát nemohlo, neboť vznikla až dva měsíce po účinnosti nařízení č. 45/2009 Sb. Legitimní očekávání nelze odvozovat ani od zařazení půdních bloků pod režim ekologického zemědělství původním podnikatelem, neboť toto zařazení bylo pouze jedním z předpokladů poskytnutí dotace a nezakládá nárok na její poskytnutí. Nařízení č. 45/2009 Sb. nebylo navíc přijato se zpětnou účinností, proto je shledal Nejvyšší správní soud ústavně konformním a jeho aplikaci správními orgány a soudem prvního stupně správnou.
II.
Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že zavedením podmínky čl. II nařízení č. 45/2009 Sb. byla vytvořena neopodstatněná nerovnost mezi žadateli o dotace dle nařízení č. 79/2007 Sb. a přijetím nařízení a jeho doslovnou aplikací byla porušena také zásada legitimního očekávání. V důsledku povahy zmíněné podmínky se jí nemohli žadatelé nijak přizpůsobit a nemohli ji ani splnit. Poskytování dotací je přitom vázáno k jednotlivým půdním blokům, nikoliv k subjektu o dotaci žádajícímu, přičemž na půdní bloky stěžovatelky byla v roce 2007 a 2008 udělena dotace dle nařízení č. 242/2004 Sb. Nehraje proto roli, že stěžovatelka vznikla až po účinnosti nařízení č. 45/2009 Sb., a legitimní očekávání se váže k půdnímu bloku. Podmínka stanovená nařízením č. 45/2009 Sb. je přitom retroaktivní povahy, neboť se de facto jedná o posunutí lhůty pro podání žádosti o dotaci do roku 2007 či 2008. Důvody k přijetí předmětné podmínky (zabránění spekulativnímu jednání při zakládání ekologických sadů a zajištění nepřekročení finanční alokace) nejsou dostatečnými k založení nerovnosti v podobě rozdělení žadatelů do dvou skupin, a to těch, kteří již o dotaci žádali, a těch, kteří o dotaci nežádali. Tito žadatelé jsou jinak zcela srovnatelní. Došlo proto k porušení principu rovnosti dle čl. 1 Listiny.
III.
Hodnocení Ústavního soudu
9. Ústavní soud ve své judikatuře týkající se rozlišování vedoucího k porušení principu rovnosti aplikuje dvojí princip. Prvním je princip akcesorický, který zakazuje diskriminovat osoby při výkonu jejich základních práv, který se však uplatní pouze v případech diskriminace na základě diskriminačních důvodů vypočtených v čl. 3 odst. 1 Listiny. Druhým principem je princip neakcesorický, zakotvený v čl. 1 Listiny, spočívající ve vyloučení libovůle zákonodárce při rozlišování práv určitých skupin subjektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 22/09 ze dne 7. 9. 2010 (N 186/58 SbNU 633; 309/2010 Sb.), bod 32 a nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bod 56].
10. Námitky stěžovatelky nesměřují do žádného z tzv. zakázaných důvodů diskriminace, spadají proto pod princip neakcesorický. Neakcesorická rovnost chráněná čl. 1 Listiny dopadá na všechny rozlišovací důvody, k jejímu porušení však může dojít pouze v případě, kdy se jedná o nerovnost extrémní, případně o nerovnost, které schází legitimní cíl a jedná se tak o libovůli [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.); usnesení sp. zn. I. ÚS 2006/12 ze dne 15. 1. 2014; usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014]. Otázka vhodnosti a nezbytnosti daného opatření je zásadně ponechána na vůli zákonodárce, který za své rozhodnutí nese politickou odpovědnost.
11. V případě nařízení č. 45/2009 Sb., se o takový případ nejedná. Přezkum ústavnosti daného nařízení provedl již Nejvyšší správní soud a Ústavní soud se s jeho závěry plně ztotožňuje. Zákonodárce omezením dotací pouze na subjekty, které o dotaci žádaly již v minulých letech, nepochybně sledoval legitimní cíl, který vyplývá z důvodové zprávy, a tedy omezení množství finančních prostředků vydaných na dotace. Je také zjevné, že dané opatření je způsobilé zmíněného cíle dosáhnout a nejedná se o libovůli. Jak je uvedeno výše, skutečnost, zda existovaly či existují vhodnější způsoby, jak daného cíle dosáhnout, již nespočívá na posouzení Ústavním soudem, totéž platí o vhodnosti navázání podmínky v čl. II čl. II bodu 2 nařízení č. 45/2009 Sb. na podání žádosti a nikoli na samotné přidělení dotace.
12. Napadená rozhodnutí jsou pak dle Ústavního soudu ústavně konformními. Rozhodnutí jsou náležitě odůvodněna a vycházejí ze spisového materiálu, nevyskytuje se v nich proto žádný rozpor mezi skutkovým stavem a právním hodnocením. Vzhledem k tomu, že jak Ústavní soud, tak soudy obecné neshledaly nařízení č. 45/2009 Sb. v rozporu s ústavním pořádkem, nemohlo aplikací příslušných předpisů být zasaženo do principu rovnosti a legitimního očekávání. Jak totiž soudy správně uvedly, právě učinění výjimky v případě stěžovatelky by znamenalo vytvoření nerovnosti. Podmínka podání žádosti v roce 2007 či 2008 přitom neposkytuje správním orgánům žádný prostor pro vlastní uvážení.
13. Co se týče argumentace stěžovatelky, že legitimní očekávání se váže k půdním blokům a nikoliv k žadateli o dotaci, Ústavní soud podotýká, že tento výklad je účelovým výkladem čl. II bodu 2 nařízení 45/2009 Sb. ("Žádost o poskytnutí dotace... lze podat od roku 2009 na půdní blok..., jestliže na tento půdní blok... byla v kalendářním roce 2007 nebo 2008 podána žádost o poskytnutí dotace...."). Ústavní soud je toho názoru, že v projednávaném případě je správními orgány a soudy zvolený výklad daného ustanovení ústavně konformní, neboť šetří jeho podstatu a smysl. Je totiž zřejmé, že další podmínky pro přidělení dotace na půdní blok vyjma podání žádosti v roce 2007 či 2008 musí být splněny právě ze strany žádajícího subjektu, kterému poté v souvislosti s přidělením dotace vzniká určitý závazek. Ustanovení čl. II bodu 2 nařízení č. 45/2009 Sb. pak mluví o půdních blocích, nikoli o subjektech žádajících o dotace v minulosti, zjevně za účelem dosažení smyslu této podmínky, kterou je omezení množství finančních prostředků vydaných na dotace. Kdyby podmínka hovořila pouze o subjektech, které v minulosti žádaly o dotaci, a nikoli půdních blocích, nařízení by stěží mohlo dosáhnout svého účelu, neboť tyto subjekty by mohly dále žádat o dotace na půdní bloky, na které v předchozích letech o dotace nežádaly. Dovozovat tedy ze znění uvedeného ustanovení, že se legitimní očekávání vytvoří každému subjektu hospodařícímu na příslušných půdních blocích, a ne jen subjektu o dotaci žádajícímu opakovaně, je nepřípadné.
14. Na základě výše uvedeného proto Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost stěžovatele podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. července 2014
Kateřina Šimáčková, v. r.
předsedkyně senátu