ECLI:CZ:US:2015:2.US.152.15.1
sp. zn. II. ÚS 152/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatelky Ing. Růženy Kafkové, právně zastoupené Mgr. Ivanem Kopeckým, advokátem, se sídlem Dvořákova 646/4, Liberec, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, č. j. 7 Ads 140/2014-41, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva práce a sociálních věcí, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 16. 1. 2015, která po doplnění podáním zástupce stěžovatelky ze dne 12. 2. 2015 po procesní stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, neboť jím byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v článku 30 odst. 2 a v článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že správní orgány nezjistily v její věci řádně skutkový stav, neboť se při posuzování dávky hmotné nouze - doplatku na bydlení omezily pouze na zjišťování příjmů a výdajů stěžovatelky, aniž by přihlížely ke kvalitě jí užívaného bytu, a neprovedly navrhované dokazování znaleckým posudkem, či šetřením na místě samém. Stěžovatelka nesouhlasí s výší obvyklého nájemného ohledně jejího bytu, jak bylo stanoveno státními orgány, a způsob jeho výpočtu považuje za libovůli. Stěžovatelka taktéž poukazuje na "nízkou úroveň" listinných důkazů předložených Ministerstvem pro místní rozvoj a Úřadem práce České republiky založených v soudním spise. Závěrem stěžovatelka dodává, že nehodlá polemizovat s právním názorem vyplývajícím z napadeného rozsudku (stěžovatelka má zřejmě na mysli úvahu Nejvyššího správního soudu nad tím, že by měla zvážit, zda objektivně nemůže svou sociální situaci řešit přestěhováním se do bytu méně nákladného, byť paradoxně většího), považuje však za vhodné uvést, že byt, který užívá, nevybočuje ze současného standardu a vytváří jí podmínky ke studiu na vysoké škole a poté k trvalému usídlení.
3. Z obsahu spisu Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci, sp. zn. 60 Ad 19/2013, a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ads 140/2014, které si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 10. 9. 2013, č. j. MPSV-UM/4876/13/4S-LBK a č. j. MPSV-UM/4875/13/4S-LBK a ze dne 21. 10. 2013, č. j. MPSV-UM/5723/13/4S-LBK, byla zamítnuta odvolání stěžovatelky proti rozhodnutím Úřadu práce České republiky, krajské pobočky v Liberci ze dne 11. 7. 2013, č. j. MPSV-UP/153122/13/HMN, ze dne 31. 7. 2013, č. j. MPSV-UP/4292016/13/HMN, a ze dne 9. 9. 2013, č. j. MPSV-UP/504933/13/HMN, o nepřiznání dávky - doplatek na bydlení podle zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pomoci v hmotné nouzi"). Rozhodnutí odvolacího správního orgánu napadla stěžovatelka správní žalobou, která byla rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 19. 6. 2014, č. j. 60 Ad 19/2013-61, zamítnuta. Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítnul.
4. Po přezkoumání předložených listinných důkazů, vyžádaného spisového materiálu a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatelky je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jejích ústavně zaručených práv namítaným postupem Nejvyššího správního soudu nedošlo.
5. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s"). Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod (srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01, 156/28 SbNU 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, 127/28 SbNU 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, 129/31 SbNU 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatelky Ústavní soud nedospěl.
6. Na prvém místě bylo třeba posoudit, zda napadeným rozhodnutím nedošlo k zásahu do práva na pomoc v hmotné nouzi zaručeného článkem 30 odst. 2 Listiny, který s ohledem na povahu věci přichází v úvahu spolu s právem na soudní ochranu, zaručeným článkem 36 a násl. Listiny.
7. Článek 30 odst. 2 Listiny stanoví, že každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek s tím, že podrobnosti stanoví zákon. Ve smyslu ustanovení článku 41 odst. 1 Listiny se tohoto práva lze domáhat pouze v mezích zákonů, které ustanovení článku 30 Listiny provádějí. Ústavní soud se tedy zaměřil na posouzení toho, zda Nejvyšší správní soud, přezkoumávající rozhodnutí krajského soudu a správních orgánů, postupoval při posuzování splnění podmínek stěžovatelkou u správních orgánů uplatněného nároku ústavně konformním způsobem při aplikaci a výkladu zákona o pomoci v hmotné nouzi, který je jedním ze zákonů provádějících garanci práva plynoucího z článku 30 odst. 2 Listiny, a který upravuje podmínky vzniku nároku na doplatek na bydlení. Po seznámení se s obsahem připojeného spisu však Ústavní soud z níže uvedených důvodů důvod pro svůj zásah nezjistil.
8. Pokud jde o samotné právní posouzení věci, kdy stěžovatelka zejména poukazovala na nemožnost použití mapy nájemného v její věci pro účely výpočtu nájemného, coby odůvodněného nákladu na bydlení ve smyslu §34 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi, Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozsudku odkázal na svou konstantní judikaturu, podle které mohou orgány pomoci v hmotné nouzi z orientačních údajů o nájemném vyplývajících z map nájemného v příslušných obcích vycházet, jakkoliv na tento instrument právní úprava poskytování dávek pomoci v hmotné nouzi přímo neodkazuje. Nejvyšší správní soud dodal, že k otázce použitelnosti mapy nájemného se kladně vyjádřil také Veřejný ochránce práv ve zprávě o šetření ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. 7791/2012/VOP/AV. Nejvyšší správní soud poukázal na vhodnost použití údajů obsažených v mapě nájemného ve smyslu své judikatury taktéž s ohledem na ustálenou správní praxi, kterou je nutno při soudním přezkumu zohlednit, a s níž se pojí nikoliv nevýznamné legitimní očekávání žadatelů. Na druhé straně však Nejvyšší správní soud uznal námitku stěžovatelky, že přístup správních orgánů při výpočtu výsledné výše v místě obvyklého nájemného mohl a měl být ve vztahu k zohlednění velikosti stěžovatelčina bytu individuálnější, a nepovažuje ve vztahu k okolnostem za zcela vhodné pouze přepočítat středovou hodnotu v místě obvyklého stanoveného nájemného na plochu bytu. V této souvislosti odkazuje Nejvyšší správní soud nejen na stěžovatelkou citované zprávy Veřejného ochránce práv, ale také na normativní instrukci Ministerstva práce a sociálních věcí č. 10/2013, která sice nebyla v době vydání většiny správních rozhodnutí účinná, nicméně je z jejího textu zřejmé, že zavedenou praxi potvrdila. Nejvyšší správní soud však dovodil, že "vzhledem k tomu, že faktická výše nájemného za 1 m2 se u bytů s menší rozlohou podlahové plochy zpravidla pohybuje ve vyšších hodnotách, než u bytů s rozlohou vyšší, na což stěžovatelka poukazuje, je třeba, aby nájemné v místě obvyklé za 1 m2 bylo správním orgánem u menších bytů stanoveno vyšší než u bytů větších. V dané situaci, vzhledem k požadavku vycházet primárně z mapy nájemného a požadavku na zachování zásady legitimního očekávání, lze uvedenou skutečnost zohlednit odstupňováním v místě obvyklého nájemného za 1 m2 v rámci stanoveného rozmezí. Ve stěžovatelčině případě k tomuto odstupňování nesporně nedošlo, nicméně ani stanovení výše při horní hranici rozmezí tj. 83 Kč/m2, by totiž výše odůvodněných nákladů na stěžovatelčino bydlení nevzrostla natolik, aby rozdíl uznaných stěžovatelčiných příjmů a nákladů nepřesahoval částku živobytí, v jejím případě 3 410 Kč. Ani při použití nejvyšší možné částky by tedy stěžovatelce nárok na doplatek na bydlení přiznán nebyl. Nejvyšší správní soud je proto toho názoru, že se nejednalo o natolik závažnou vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost správního rozhodnutí".
9. Jak již bylo zdůrazněno výše, Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti fyzické osoby ochrana ústavnosti [čl. 83, čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů a orgánů veřejné správy ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy; v nyní posuzovaném případě v řízení o podané kasační stížnosti, příp. správní žalobě, anebo dokonce ve stejném rozsahu, jako činí správní orgány. Stěžovatelka nicméně svou argumentací, obsaženou v ústavní stížnosti, která je ve svém obsahu v podstatě pouze opakováním námitek uplatněných v předchozích řízeních, a brojí výhradně proti provedenému dokazování a způsobu hodnocení provedených důkazů, staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však ze shora předestřených důvodů nepřísluší.
10. Navíc, po důkladném seznámení se s napadeným rozhodnutím i jemu předcházejícím rozsudkem soudu prvního stupně, Ústavní soud konstatuje, že se Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci i Nejvyšší správní soud s uvedenými námitkami stěžovatelky řádně vypořádaly, při rozhodování vyšly z dostatečně zjištěného skutkového stavu, přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, včetně skutečnosti, že v současné době již bylo upuštěno od aktualizace map nájemného, a věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními zákona o pomoci v hmotné nouzi. Kasační soud podrobně a zákonu odpovídajícím způsobem, jak shora naznačeno, objasnil konstrukci předmětné dávky poskytované v systému hmotné nouze, tj. doplatku na bydlení a podmínky vzniku nároku na ni, a ústavně konformním způsobem objasnil, že ani při použití nejvyšší možné částky stanovené v mapě nájemného by stěžovatelce nárok na doplatek na bydlení přiznán nebyl. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukázal na problematiku malých bytů, což je také případ stěžovatelky, u nichž není problémem zpravidla rozloha, ale např. neúměrně vysoké smluvně sjednané nájemné, přičemž důvod jeho značné výše nehraje pro potřeby posouzení nároku na dávku hmotné nouze - doplatku na bydlení roli, neboť úkolem státu není uhradit žadatelům celkovou výši nákladů na bydlení zbylých po odečtení všech příjmů, včetně přiznaných sociálních dávek, ale pomoci jim v přiměřené míře. K námitce stěžovatelky, která ve vztahu k použitelnosti cenové mapy a její vhodnosti uvedla, že vzhledem k blíže specifikovaným vlastnostem je její byt natolik unikátní, že nemůže být posouzen podle standardizovaných údajů, Nejvyšší správní soud zcela případně uvedl, že dávka hmotné nouze - doplatek na bydlení je podpůrným řešením užívaným až v situaci, kdy nejsou vzniklé náklady dostatečně pokryty příspěvkem na bydlení, ve spojení eventuálně s dalšími dávkami. S tímto účelem pak koresponduje také limitovaný rozsah posuzování kvality daného bytu či domu, který nelze vždy zohlednit v plné míře. V odůvodnění svého rozhodnutí tak kasační soud reagoval na námitky stěžovatelky, které jsou uváděny rovněž v její ústavní stížnosti, a to způsobem, proti němuž nemá Ústavní soud výhrady (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 105/09 ze dne 9. 4. 2009).
11. Ústavní soud uzavírá, že způsob aplikace příslušných ustanovení a jejich interpretaci kasačním soudem v napadeném rozhodnutí považuje za ústavně konformní, a proto důvod pro svůj zásah z toho důvodu, že by napadeným rozhodnutím bylo porušeno článkem 30 odst. 2 Listiny zaručené právo stěžovatelky na pomoc v hmotné nouzi nezbytnou pro zajištění základních životních podmínek, neshledal.
12. Pokud jde o námitku stěžovatelky, týkající se nedostatečně zjištěného skutkového stavu, Ústavní soud ve své judikatuře vymezil, jaká pochybení v procesu dokazování a zjišťování skutkového stavu mají ústavněprávní relevanci a za určitých podmínek odůvodňují zásah Ústavního soudu. Jde jednak o procesní situace, v nichž bylo účastníky řízení navrženo provedení konkrétního důkazu, přičemž návrh na toto provedení byl soudem bez adekvátního odůvodnění zamítnut (event. opomenut), což znamená, že ve vlastních rozhodovacích důvodech o něm ve vztahu k jeho zamítnutí nebyla zmínka buď žádná či toliko okrajová a obecná neodpovídající povaze a závažnosti věci, nebo dále o situace, kdy v řízení provedené důkazy nebyly v odůvodnění meritorního rozhodnutí (ať již negativně či pozitivně) zohledněny při ustálení jejího skutkového základu, tj. soud je neučinil předmětem svých úvah a hodnocení, ačkoliv byly řádně provedeny (srov. např. nálezy sp. zn. III. ÚS 150/93, 49/2 SbNU 87; sp. zn. III. ÚS 61/94, 10/3 SbNU 51; sp. zn. IV. ÚS 185/96, 131/6 SbNU 461; sp. zn. II. ÚS 213/2000, 19/25 SbNU 143; sp. zn. I. ÚS 549/2000, 63/22 SbNU 65; sp. zn. IV. ÚS 219/03, 25/32 SbNU 225 a další). Konečně třetí skupinu případů vad důkazního řízení tvoří případy, kdy z odůvodnění napadeného rozhodnutí nevyplývá vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, resp. případy, kdy v soudním rozhodování jsou učiněná skutková zjištění (jak tvrdí stěžovatelka v nyní projednávané věci) v extrémním nesouladu s vykonanými důkazy (srov. např. nálezy sp. zn. III. ÚS 84/94, 34/3 SbNU 257; sp. zn. III. ÚS 166/95, 79/4 SbNU 255; sp. zn. II. ÚS 182/02, 130/31 SbNU 165 a další). V projednávané věci však Ústavní soud takto vymezená ústavněprávní pochybení v postupu obecných soudů nezjistil.
13. Krajský soud ohledně návrhu stěžovatelky na provedení místního šetření za účelem zjištění parametrů jí obývaného bytu v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že spatřuje nadbytečnost provádění tohoto důkazu, neboť samotná kvalita konkrétního bytu nemůže být zohledněna tak zásadním způsobem, jak tvrdila stěžovatelka. Správní orgány proto dle krajského soudu nepochybily, když nevedly dokazování směrem k prověření kvality bydlení, neboť doplatek na bydlení je dávkou poskytovanou těm, kteří se ocitnou v hmotné nouzi a kterým je potřeba saturovat jejich základní potřebu bydlení. Shodně bylo odůvodněno neprovedení dalších navržených důkazů, kterými měla být zjištěna úroveň předmětného bytu. Dokazování ohledně ceny elektrické energie nebylo provedeno vzhledem ke skutečnosti, že předmětem soudního přezkumu nebylo rozhodnutí, které by zohledňovalo doplatek elektrické energie uhrazený stěžovatelkou ve výši 2 853 Kč. Jako nerealizovatelný pak krajský soud odmítl požadavek na provedení důkazu aplikací pro výpočet doplatku na bydlení.
14. Jak vyplývá ze shora uvedeného, je zřejmé, že se krajský soud nedopustil v nyní projednávané věci stěžovatelkou namítaného pochybení, neboť přesvědčivě a podrobně zdůvodnil, z jakých důvodů nebyly stěžovatelkou navržené důkazy provedeny, a vycházel ve svých závěrech z řádně provedených důkazů, kterými byl dostatečně skutkový stav věci zjištěn. Námitky, v nichž stěžovatelka tvrdila nedostatečné dokazování před krajským soudem, neshledal důvodnými taktéž Nejvyšší správní soud, který tento svůj názor v závěru napadeného rozhodnutí řádně a podrobně odůvodnil.
15. Pokud stěžovatelka namítá nízkou kvalitu listinných důkazů předložených správními orgány soudu prvního stupně, kterou zjistila při nahlížení do soudního spisu dne 12. 12. 2014, je nutno uvést, že stěžovatelka měla právo nahlížet do spisu a vyjadřovat se k listinným důkazům v řízení před soudem prvního stupně, pokud tohoto svého práva nevyužila a předkládá uvedenou námitku až v řízení před Ústavním soudem, nemůže se jí Ústavní soud s ohledem na princip subsidiarity nyní již zabývat.
16. Ze všech shora uvedených příčin nemá Ústavní soud důvod zpochybňovat závěry napadeného rozhodnutí, v němž porušení základních práv stěžovatelky neshledal. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nevybočuje z Ústavou stanoveného rámce, jeho odůvodnění je ústavně konformní a není důvod je zpochybňovat. Do závěrů Nejvyššího správního soudu proto nepřísluší Ústavnímu soudu zasahovat, neboť v jeho argumentaci žádný protiústavní exces neshledal.
17. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. března 2015
Radovan Suchánek, v. r.
předseda senátu