ECLI:CZ:US:2015:3.US.2956.14.1
sp. zn. III. ÚS 2956/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila, soudce Vladimíra Kůrky a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti INVEST IN REAL s.r.o., se sídlem Markova 600/6, 158 00 Praha 5, zastoupené JUDr. Ivanou Kožíškovou, advokátkou se sídlem Buzulucká 6, 160 00 Praha 6 proti rozhodnutí stavebního úřadu Městského úřadu Harrachov č. j. Výst. 604/2006-R ze dne 16. 4. 2012, rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje sp. zn. OÚPSŘ 216/2012-238-rozh. ze dne 31. 8. 2012, rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 30 A 125/2012-111 ze dne 19. 3. 2014 a rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 79/2014-43 ze dne 27. 6. 2014, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Řízení před správními orgány a správní soudy
Rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 79/2014-43 ze dne 27. 6. 2014 byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 30 A 125/2012-111 ze dne 19. 3. 2014, kterým byla zamítnuta žaloba, jíž se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje sp. zn. OÚPSŘ 216/2012-238-rozh. ze dne 31. 8. 2012. Tímto rozhodnutím Krajský úřad Libereckého kraje zamítl odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí stavebního úřadu Městského úřadu Harrachov č. j. Výst. 604/2006-R ze dne 16. 4. 2012, kterým byl zamítnut návrh stěžovatelky na vydání územního rozhodnutí o umístění stavby Administrativní budovy - školícího střediska Kamenice (včetně napojení stavby na inženýrské sítě) na pozemku parcelní číslo X v katastrálním území Harrachov a rozhodnuto též o námitkách stěžovatelky.
Z přiložených rozhodnutí vyplývá, že Krajský úřad Libereckého kraje již dvakrát (rozhodnutím ze dne 25. 3. 2008, č. j. OÚPSŘ 45/2008 a rozhodnutím ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. OÚPSŘ 336/2008 - 328 - rozh.) zrušil rozhodnutí stavebního úřadu Městského úřadu Harrachov, neboť se neztotožnil s jeho závěrem, že návrhu na vydání územního rozhodnutí lze vyhovět. Zatímco prvostupňový stavební úřad vycházel z toho, že územním plánem se vymezuje funkční využití plochy pouze v obecné rovině, nikoliv pro konkrétní stavbu nebo konkrétního investora, a proto určení plochy výhradně pro potřebu výstavby provozní budovy Správy Krkonošského národního parku (dále jen "KRNAP") nelze považovat za závazné, naopak Krajský úřad Libereckého kraje jako odvolací orgán konstatoval, že určení plochy výhradně pro výstavbu budovy Správou KRNAP v územním plánu sídelního útvaru Harrachov je plně závazné a návrhu stěžovatele na územní rozhodnutí pro stavbu administrativní budovy tak nelze vyhovět. V ústavní stížností napadeném rozhodnutí pak prvostupňový stavební úřad tento názor nadřízeného správního úřadu respektuje a návrh na územní rozhodnutí zamítá, jeho rozhodnutí pak nadřízený stavební úřad v ústavní stížností napadeném rozhodnutí potvrzuje, když odvolání stěžovatelky zamítá.
Krajský úřad Libereckého kraje jako odvolací správní orgán ve svém rozhodnutí zdůrazňuje, že podle obecně závazné vyhlášky Města Harrachova č. 6 ze dne 22. 9. 1999, o závazných částech změn č. 3a, 3b, 3c, 5b územního plánu sídelního útvaru Harrachov, je předmětná plocha určena výhradně pro stavbu provozní budovy Správy KRNAP, což vylučuje jakoukoliv jinou stavbu. Toto ustanovení se do územního plánu sídelního útvaru Harrachov dostalo na základě návrhu Správy KRNAP, přičemž předmětné území původně vůbec nebylo určeno k zastavění. Navrhovaný záměr, kromě rozporu se stanovenou funkčností plochy, odporuje také požadavku územního plánu, podle kterého lze na předmětné ploše vystavět budovu nejvýše o dvou nadzemních podlažích s využitým podkrovím. Předmětnou stavbu by bylo možné v dané lokalitě umístit pouze tehdy, pokud by zastupitelstvo města Harrachov schválilo příslušnou změnu územního plánu, což ovšem bylo zastupitelstvem v průběhu řízení o návrhu na vydání územního rozhodnutí zamítnuto.
Krajský soud v Hradci Králové správní žalobu stěžovatelky ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. Klíčovou spornou právní otázkou bylo, zda je individualizované stanovení funkčního využití lokality v čl. 3 obecně závazné vyhlášky města Harrachov v souladu se zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění platném ke dni 31. 12. 2006. Soud poukázal na skutečnost, že předmětem soudního řízení nebyla otázka zákonnosti územního plánu sídelního útvaru Harrachov, coby opatření obecné povahy, nýbrž zákonnost rozhodnutí stavebního úřadu o zamítnutí návrhu na vydání územního rozhodnutí, přesto se však vzhledem k věcné provázanosti obou otázek vyjádřil i k problematice územního plánování. Územní plán vyjadřuje nezadatelné právo obce koncipovat využití svého území a jakékoliv vměšování státu do této činnosti by mělo být výjimečné. Je plně v kompetenci zastupitelstva obce, aby v rámci územního plánu vymezilo funkční využitelnost pozemků patřících do území obce. Konkretizace využití předmětné plochy byla do územního plánu sídelního útvaru Harrachov začleněna na základě žádosti Správy KRNAP pro účely výstavby provozní budovy. Bez tohoto doplnění územního plánu by předmětná plocha nebyla vůbec určena k zastavění. Soud z této skutečnosti dovodil, že zastupitelstvo města Harrachova vyjádřilo jasnou vůli, že pokud má být daná lokalita zastavěna, pak pouze objektem Správy KRNAP. Takové rozhodnutí je podle soudu pochopitelné vzhledem k postavení a významu Správy KRNAP pro oblast Krkonošského národního parku a pro blízké okolí. Soud dále odmítl názor stěžovatelky, že konkretizace funkčního určení plochy v obecně závazné vyhlášce města Harrachov (čl. 3) je pouhým doplňujícím textem bez normativní povahy. Podle soudu je nepřípustné, aby si adresáti územního plánu vybírali, které části obecně závazné vyhlášky obce považují za závazné a které nikoliv. Takový postup by byl v rozporu s ústavním právem územně samosprávných celků na samosprávu. Zastupitelstvo města Harrachov navíc odmítlo žalobkyní iniciovaný návrh na změnu územního plánu, čímž projevilo svou politickou vůli, kterou musí moc výkonná i soudní respektovat.
Kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud zamítl. Připomenul, že ačkoli účelem řízení o kasační stížnosti není nahrazovat řízení o zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s., nelze se vyhnout otázce, jestli byl čl. 3 obecně závazné vyhlášky města Harrachov v souladu s právním stavem ke dni vydání správního rozhodnutí, a zda bylo možné k němu přihlédnout v rámci soudního přezkumu krajským soudem s tím, že správní orgány nejsou nezákonnost územního plánu oprávněny konstatovat. S odkazem na nález sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 76/2010 - 91 ze dne 3. 12. 2010 Nejvyšší správní soud dospívá k závěru, že předmětné ustanovení čl. 3 obecně závazné vyhlášky města Harrachov nelze považovat za vadné. Územní plán sídelního útvaru Harrachov v prvé řadě stanoví obecný regulativ, podle nějž předmětná plocha není určená k zastavění. Až teprve v druhé řadě obsahuje územní plán výjimku z tohoto obecného regulativu. Tato výjimka je však zcela legitimním výrazem samosprávy a jí projeveného zájmu mít na svém území budovu Správy KRNAP, která je v daném místě významnou veřejnou organizací. Z hlediska poslání a úkolů Správy KRNAP je také logické, že tato organizace v minulosti projevila zájem vystavět svou provozní budovu právě v místě, kde k tomu jiné osoby nejsou oprávněny. Ve vztahu k tvrzeným zásahům do vlastnického práva Nejvyšší správní soud uzavřel, že do vlastnického práva stěžovatelky bylo zasaženo zcela legitimním a legálním způsobem, když orgány veřejné moci neumožnily realizaci záměru stavby, který je v rozporu s územním plánem. Na dodržování územního plánu totiž nepochybně existuje výrazný veřejný zájem. Stěžovatelka územní plán znala, případně měla možnost se s ním seznámit v době, kdy předmětný pozemek kupovala, přičemž samo vlastnictví pozemku nestačí k realizaci výstavby.
II. Tvrzení stěžovatelky
Stěžovatelka proti všem výše rekapitulovaným rozhodnutím, která k ústavní stížnosti přikládá, podává ústavní stížnost z důvodu porušení jejích základních práv vyplývajících z Ústavy, Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále "Úmluva") a Listiny základních práv a svobod (dále "Listina"). Konkrétně namítá porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 90 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny, čl. 11 odst. 1 Listiny, čl. 11 odst. 4 Listiny, čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 12 k Úmluvě.
Stěžovatelka tvrdí, že správní orgány, jakož i správní soudy neposoudily správně (respektive vůbec) zákonnost té části územního plánu, která je podkladem všech vydaných a stěžovatelkou napadených rozhodnutí. Jinak by ji musely shledat nezákonnou, a tudíž ji neaplikovat. Správní orgány i soudy rezignovaly na svoji povinnost hledět na územní plán jako na podzákonný právní předpis, který při své aplikaci na konkrétní případ účastníka řízení má jako regulace vztahující se na neurčitý okruh subjektů pro tyto účely povahu podzákonného právního předpisu (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nikoli tzv. jiného úkonu správního orgánu ve smyslu §75 odst. 2 věta druhá s. ř. s. Stěžovatelka se tak v řízení před správními orgány ani před oběma soudy nesetkala ani s úctou k právům a svobodám člověka a občana ani s tím, že by státní moc byla uplatňována jen v mezích a způsoby, který stanoví zákon. Naopak, setkala se se svévolí a s přepjatým formalismem zejména ze strany Krajského úřadu Libereckého kraje, před nimiž ji neochránily ani oba ve věci rozhodující soudy.
Na základě ustanovení článku 2 odst. 4 Ústavy každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. To stěžovatelce, navzdory jejímu již osmiletému úsilí a osm let trvajícímu územnímu řízení, neumožnily dosud ani správní orgány 1. a 2. stupně ani žádný ze soudů rozhodujících v předmětné věci. Podle článku 90 Ústavy jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům, a podle článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Krajský soud v Hradci Králové i Nejvyšší správní soud však zákonnost rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje přezkoumaly nedostatečně, neboť se nezabývaly zákonností té části územního plánu, která je podkladem všech vydaných a stěžovatelkou napadených rozhodnutí - nepodrobily ji přezkumu coby podzákonného právního předpisu a nezabývaly se jejím souladem s ustanovením §10 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona a neposoudily či nepřipustily možnost, že by v daném konkrétním případě (tj. jako svého druhu podkladový akt) mohla být tato část územního plánu v rozporu se zákonem či právní zásadou [stěžovatelka nezmiňuje jakou - pozn. ÚS].
Pokud by nebylo správními orgány i soudy přihlédnuto k nezákonnému regulativu v územním plánu, odpovídala by stavba, kterou hodlala stěžovatelka realizovat, všem zbývajícím (zákonným) regulativům územního plánu. Stěžovatelka připomíná ústavní ochranu majetkových práv v čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě a tvrdí, že legitimně očekávala, že pokud si koupí pozemek, u něhož územní plán stanoví urbanistickou koncepci, přípustné, nepřípustné, případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání a určí základní regulaci území, s nimž stěžovatelkou plánovaná stavba není v rozporu, pokud má písemný souhlas města Harrachov s touto stavbou a pokud obdrží kladnou územně plánovací informaci stavebního úřadu, že stavba je v souladu s územním plánem, že bude moci na daném pozemku stavbu za zákonem stanovených podmínek v přiměřené době postavit. S tím také stěžovatelka investovala nejen do koupě pozemku, ale i do zpracování projektu, inženýringu a dokonce i do rozvoje veřejné infrastruktury města Harrachov, jemuž pod příslibem vypuštění slov "provozní objekt Správy KRNAP" z územního plánu darovala 2 miliony Kč. Město tyto 2 miliony Kč jako dar přijalo a zahájilo práce na změně územního plánu. Nicméně po volbách do zastupitelstev obcí v roce 2010 se změnilo složení městského zastupitelstva a tím i jeho postoj k předmětné stavbě a s ní související změně územního plánu.
Tím, že stěžovatelce nebyla nezákonně ani po osmi letech od podání žádosti o vydání územního rozhodnutí stavba umožněna, vzniká jí škoda na majetku, protože jí vynaložená investice se tím zásadně znehodnocuje a je tím porušováno její základní právo vlastnit majetek, k jehož omezení by mělo dojít pouze na základě zákona. To se však neděje a do vlastnického práva stěžovatelky je správními orgány obou stupňů zasahováno v rozporu se zákonem, aniž by se u kteréhokoliv ze soudů zúčastněných na rozhodování předmětné věci dočkala soudní ochrany.
Stěžovatelka dále cituje čl. 1 Dodatkového protokolu č. 12 k Úmluvě zakotvující všeobecný zákaz diskriminace a tvrdí, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů i oba rozsudky správních soudů za diskriminaci podle uvedeného ustanovení považuje. V územním řízení je stěžovatelka diskriminována jenom proto, že není Správou KRNAP, které by územní rozhodnutí na stavbu stejných či obdobných technických parametrů a regulativů stanovených územním plánem, stavebním zákonem i souvisejícími právními předpisy nepochybně vydáno bylo. Tato diskriminace stěžovatelky by podle jejího názoru rozhodně neměla požívat soudní ochrany.
Dále stěžovatelka uvádí, že ve vztahu ke třem napadeným aktům - rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, rozhodnutí stavebního úřadu Městského úřadu Harrachov a rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje - opírá ústavní stížnost o ustanovení §75 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a to s ohledem na skutečnost, že v řízení o podaném opravném prostředku dochází ke značným průtahům, z nichž stěžovatelce již několik let vzniká a v nejbližší budoucnosti může v ještě podstatně větším rozsahu vzniknout vážná a neodvratitelná újma. Stěžovatelka rekapituluje průběh řízení, kdy jí bylo nejprve prvostupňovým správním orgánem dvakrát vyhověno, vždy však bylo rozhodnutí nadřízeným správním orgánem zrušeno, než došlo k vydání shora rekapitulovaných ústavní stížností napadených rozhodnutí. Zároveň konstatuje průtahy v řízení před Krajským soudem v Hradci Králové.
Stěžovatelce vzniká škoda a uchází zisk již několik let tím, že nemohla předmětnou stavbu vybudovat a nemůže ji užívat k plánovaným podnikatelským účelům, dále pak tím, že nemalá investice se postupně znehodnocuje a v nejbližší době hrozí naprosto zásadní znehodnocení investice stěžovatele do předmětné stavby z důvodu přípravy nového územního plánu města Harrachova.
S ohledem na specifičnost daného případu má stěžovatelka za to, že se Nejvyšší správní soud, Krajský soud v Hradci Králové i správní orgány obou stupňů měly řídit analogicky podle judikátu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 663/06 ze dne 24. 6. 2009, v němž Ústavní soud uvádí, že považuje za samozřejmé a určující pro nalézání práva, že vždy je nezbytné vycházet z individuálních rozměrů každého jednotlivého případu, které jsou založeny na zjištěných skutkových okolnostech. Mnohé případy a jejich specifické okolností mohou být značně komplikované a netypické; to však nevyvazuje obecné soudy z povinností udělat vše pro spravedlivé řešení, jakkoliv se to může jevit složité. Dále stěžovatelka namítá, že Krajský soud v Hradci Králové nesprávně zhodnotil všechny provedené důkazy, respektive vyvodil z nich jim neodpovídající právní závěr.
Rozhodování Krajského úřadu Libereckého kraje považuje stěžovatelka za nepřípustný zásah do samostatné i do přenesené působnosti města Harrachov a do jeho územní samosprávy, přičemž v postupu krajského úřadu lze podle názoru stěžovatele spatřovat prvky svévole, tedy extrémního nesouladu právních závěrů se skutkovými a právními zjištěními, nerespektování kogentních norem a extrémní rozpor s principy spravedlnosti vyúsťující až v přepjatý formalismus a tedy v nezákonnost rozhodnutí. Rozhodnutí soudů pak podle stěžovatelky poskytují této svévoli ochranu.
Ústavní soud ve své konstantní judikatuře již mnohokrát prohlásil, že netoleruje orgánům veřejné moci a především obecným soudům přehnaně formalistický postup za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti. Zdůraznil přitom mj., že obecný soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku a že povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad. Při výkladu a aplikaci právních předpisů nelze pomíjet jejich účel a smysl, který není možné hledat jen ve slovech a větách toho kterého předpisu, ale i v promítnutí těchto slov do reálné ochrany účastníka řízení. Tento přístup k věci pak nejen správní orgány 1. a 2. stupně, ale i oba soudy rozhodující v předmětné věci dle názoru stěžovatelky ignorovaly.
Stěžovatelka navrhuje s ohledem na pokročilé stadium projednávání a přijímání nového územního plánu Harrachova projednání věci mimo pořadí dle §39 zákona o Ústavním soudu, neboť se jedná o naléhavou věc. Zároveň navrhuje, aby jí Krajský úřad Libereckého kraje uhradil náklady řízení, které v ústavní stížnosti blíže specifikuje.
III. Posouzení Ústavním soudem.
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
K tvrzení stěžovatelky, že správní orgány, jakož i správní soudy neposoudily správně (respektive vůbec) zákonnost té části územního plánu, která je podkladem všech vydaných a stěžovatelkou napadených rozhodnutí, je nutno uvést, že oba správní soudy se touto otázkou zabývaly, byť došly k odlišnému závěru, než jaký zastává stěžovatelka.
Pokud stěžovatelka dovozuje, že čl. 2 odst. 4 Ústavy (co není zákonem zakázáno, je dovoleno) byl porušen tím, že navzdory jejímu letitému úsilí nebylo vydáno kladné územní rozhodnutí, jde o zcela mylnou intepretaci zmiňovaného ústavního ustanovení a není ani zřejmé, jakým způsobem byla sféra svobodného rozhodování stěžovatelky zasažena. Skutečnost, že je nutno získat kladné územní rozhodnutí pro další kroky v realizaci stavby je jasná zákonem předvídaná podmínka, v opačném případě by realizace stavby byla nezákonná.
Stejně tak nelze stěžovatelce přisvědčit, že soudy porušily čl. 90 Ústavy či čl. 36 odst. 2 Listiny, garantující ochranu práv ze strany soudů, resp. právo na přezkum správních rozhodnutí ze strany soudů. Soudy nárok stěžovatelky přezkoumaly a rozhodnutí orgánů státní správy tak bylo podrobeno přezkumu nezávislým soudem ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Pouhý nesouhlas s právními závěry soudů nelze směšovat s odepřením soudního přezkumu správního rozhodnutí. Jak již bylo shora uvedeno, soudy se námitkami stěžovatelky zabývaly, pouze dospěly k závěru, že příslušná část územního plánu je souladná s tehdy platným stavebním zákonem (konkrétně s §10 odst. 1).
Závěry správních soudů neshledává Ústavní soud jakkoli vadnými. Pokud krajský soud dovodil, že míra konkretizace využití jednotlivého pozemku není pro územní plán obvyklá a typická, ale zároveň neshledal rozpor této části územního plánu s tehdy platným stavebním zákonem s tím, že takovému postupu obce při stanovení funkčního využití pozemku nebo plochy tvořené určitými pozemky výslovně tehdy platný stavební zákon nebránil, nelze tomuto výkladu z ústavního pohledu nic vyčítat. Krajský soud nepostupoval přepjatě formalisticky, jak je mu vytýkáno, ale naopak vyšel ze specifik konkrétní situace a správně vyhodnotil účel a smysl příslušných částí územního plánu, když uzavřel, že "z vyhlášky zastupitelstva města Harrachov č. 6 ze dne 22. 9. 1999 o závazných částech změn č. 3a, 3c, 5b územního plánu sídelního útvaru Harrachov a z podkladů odůvodňujících přijetí těchto změn dosavadního územního plánu, které byly obsahem správního spisu, je zřejmé, že hlavním důvodem této změny byla žádost Správy KRNAP, která si chtěla na pozemku p. č. X postavit svoji provozní budovu. Tento pozemek byl dle dosavadního územního plánu určen pro příměstské lesy, nebyl tedy řešen jako zástavbový. Za tohoto stavu na něm výstavba budovy Správy KRNAP možná nebyla. Lze dovodit, že změna ohledně funkčního využití tohoto pozemku byla výrazem vůle zastupitelstva města Harrachov, aby tento pozemek byl zařazen do zastavitelného území pouze a právě v jednom jediném případě. A to pokud na něm bude stát provozní objekt Správy KRNAP za dodržení stanovených regulativů. Právě z toho důvodu došlo u dané lokality k pro územní plán neobvyklé konkretizaci jejího funkčního využití. Město Harrachov tím dalo jasně najevo, že pokud má být daná lokalita zastavěna, pak pouze objektem Správy KRNAP".
Uvedený závěr nelze považovat za nepřiměřený, nelogický, svévolný či přepjatě formalistický, ale naopak za výklad sledující účel a smysl sporné části územního plánu.
Pokud jde o tvrzené zásahy do majetkových práv stěžovatelky, je nutno nejprve připomenout, že nedošlo k vyvlastnění či jinému zásahu do vlastnictví předmětné parcely. Stěžovatelka dovozuje zásah do majetkových práv tím, že navzdory investicím do předmětného pozemku (jeho koupi) a do přípravy stavby nedošlo k vydání územního rozhodnutí na příslušnou stavbu a investice stěžovatelky tak byla zmařena. Odkazuje-li stěžovatelka na čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě ("každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva"), je na místě zmínit odst. 2 uvedeného článku, který uvádí, že "předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut".
Stát je tudíž oprávněn užívání majetku v souladu s obecným zájmem v nezbytném rozsahu regulovat, což odpovídá i sociální funkci vlastnictví zakotvené v čl. 11 odst. 3 Listiny a tam stanoveným limitům vlastnického práva.
Zamítnutí návrhu na vydání územního rozhodnutí sice představuje regulační opatření ve vztahu k majetku stěžovatelky, jde však o nezbytné opatření předvídané zákonem a sledující obecný zájem. Není pochyb o tom, že zákonem upravené územní a stavební řízení obecně sleduje důležitý obecný zájem na ochraně přírody a krajiny (resp. životního prostředí obecně), jakož i majetková práva třetích osob (typicky vlastníků sousedních pozemků).
Stejně tak je zde dán obecný zájem na dodržování územního plánu, tudíž nevydání územního rozhodnutí v souladu s tímto územním plánem daný obecný zájem naplňuje a upravuje užívání majetku stěžovatelky zcela legitimním způsobem. Nelze tak nijak rozporovat závěr Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelka územní plán znala, případně měla možnost se s ním seznámit v době, kdy předmětný pozemek kupovala, přičemž samo vlastnictví pozemku nestačí k realizaci výstavby.
Stěžovatelce nelze ani přisvědčit, že se v řízení před správními orgány i soudy "nesetkala s úctou k právům a svobodám člověka a občana", ani s tím, že by státní moc nebyla uplatňována v mezích a způsoby, který stanoví zákon. Z uvedených rozhodnutí, jakož i z námitek stěžovatelky nic podobného neplyne. Odlišný právní názor na konkrétní spornou otázku, která byla základem sporu, nelze považovat za neúctu k základním právům stěžovatelky či za výkon státní moci mimo zákonné meze. Naopak odvolací správní orgán i oba správní soudy jasně vyložily, na základě jakých úvah dospěly ke svým závěrům, jak je shora rekapitulováno. Pokud orgán prvého stupně dvakrát rozhodl ve prospěch stěžovatelky, avšak vždy bylo rozhodnutí nadřízeným správním orgánem zrušeno, nelze z uvedeného dovozovat jakékoli legitimní očekávání pozitivního rozhodnutí ve věci. Klíčovým předpokladem pro další realizaci právních kroků ve vztahu ke stavbě by bylo vydání územního rozhodnutí, které však pravomocně nikdy stěžovatelce vydáno nebylo.
K tvrzenému porušení zákazu diskriminace dle čl. 1 Dodatkového protokolu č. 12 k Úmluvě, Ústavní soud nejprve předesílá, že Dodatkový protokol č. 12 nebyl Českou republikou ratifikován, součástí českého právního řádu není a jako referenční kritérium jej tedy nelze využít. Navzdory uvedenému se však Ústavní soud námitkou tvrzené diskriminace zabývá, neboť právo na rovné zacházení a zákaz diskriminace zaručuje též Listina v čl. 1 a čl. 3, jakož i Úmluva v čl. 14. Námitky stěžovatelky namítající diskriminaci jsou však zjevně neopodstatněné. Jednak zde není přítomno žádné zakázané kritérium rozlišování, pro které by mělo být se stěžovatelkou odlišně zacházeno. Pokud jde o tvrzení, že stěžovatelka je "diskriminována jenom proto, že není Správou KRNAP", pak jde ve své podstatě o námitku svévolného rozlišování mezi shodnými subjekty. Ústavní soud tak musel posoudit, zda nedošlo k porušení zákazu libovůle při rozlišování subjektů a práv ve smyslu ochrany rovnosti dle čl. 1 Listiny [srov. např. sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Rovnost ve smyslu čl. 1 Listiny může být porušena pouze v případě, kdy jde o nerovnost extrémní, případně tu, které schází jakýkoliv účel a smysl a jedná se tak o libovůli [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 47/04 ze dne 8. 3. 2005 (N 47/36 SbNU 495; 181/2005 Sb.) či nález sp. zn. I. ÚS 173/13 ze dne 20. 8. 2014]. Ústavní soud pak posuzuje existenci rozumných (racionálních) důvodů pro uvedené odlišné zacházení [srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014 či usnesení sp. zn. I. ÚS 4664/12 ze dne 3. 4. 2014].
V posuzovaném případě správní úřady i soudy braly při rozhodnutí v potaz část územního plánu, který znemožňoval vydat stěžovatelce kladné územní rozhodnutí. Správní úřady i soudy tak vyšly z toho, že územní plán sídelního útvaru Harrachov v prvé řadě stanoví obecný regulativ, podle nějž předmětná plocha není určená k zastavění, až teprve v druhé řadě obsahuje územní plán výjimku z tohoto obecného regulativu, přičemž tato výjimka je však zcela legitimním výrazem samosprávy a jí projeveného zájmu mít na svém území budovu Správy KRNAP, která je v daném místě významnou veřejnou organizací.
Při posouzení námitky nerovnosti je navíc nutno připomenout nezbytnou zdrženlivost soudní moci ve vztahu k přezkumu územně plánovací dokumentace, a to s ohledem na ochranu ústavního práva na samosprávu. Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013 (N 76/69 SbNU 291) připomněl, že schvalování územně plánovací dokumentace patří nejen do samostatné působnosti obce, ale zároveň představuje nedílnou součást ústavně garantovaného práva na samosprávu. Existence místní samosprávy je jedním ze znaků demokratického právního státu, jejímž obsahem je oprávnění obstarávat určitý, právem vymezený okruh svých záležitostí, samostatně. Do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří mimo jiné schvalování územně plánovací dokumentace. Dle čl. 101 odst. 4 Ústavy stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Takový zásah nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje. Přehnané požadavky na územně plánovací dokumentaci jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů a lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.
Stejně tak Nejvyšší správní soud připomněl své rozhodnutí ve věci sp. zn. č. j. 1 Ao 1/2006 - 74 ze dne 18. 7. 2006 (č. 968/2006 Sb. NSS), kde uvádí, že "stanovit funkční využití území (...) je činností, do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat. Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití".
I s ohledem na respekt k představám územní samosprávy lze považovat za zcela racionální, nikoli svévolné, je-li v územním plánu na ploše, která obecně není určena k zastavění, vyčleněna výjimka pro stavbu budovy konkrétní významné veřejné organizace, jejímž posláním je ochrana přírody a jejíž sídlo v daném místě mohlo být vnímáno pro územní samosprávu jako důležité. Uvedenou regulaci tak nelze považovat za regulaci postrádající jakýkoli účel a smysl.
Zdůvodnění obecných soudů je v tomto ohledu dostatečné. Krajský soud navíc význam zájmů samosprávy připomenul též rozhodnutí zastupitelstva města Harrachov učiněné na jeho zasedání dne 8. 2. 2012, kdy zastupitelstvo návrh na změnu územního plánu iniciovaný stěžovatelkou (snaha o vypuštění individualizace při stanovení funkčního využití předmětného pozemku) prakticky jednomyslně zamítlo s odůvodněním, že jiný účel než výstavba nového objektu provozní budovy Správy KRNAP je z hlediska urbanistického vývoje Harrachova nepřípustný.
Pokud jde o odkaz stěžovatelky na využití §75 zákona o Ústavním soudu s tvrzením, že v řízení o podaném opravném prostředku dochází ke značným průtahům, pak jde o odkaz zcela nepřípadný. Uvedené ustanovení představuje výjimku ze zásady subsidiarity ústavního přezkumu umožňující podat ústavní stížnost i v situaci, kdy stěžovatelka ještě nemá vyčerpány všechny dostupné prostředky nápravy, neboť v řízení o nich dochází k průtahům. Zde však stěžovatelka všechny prostředky nápravy využila, a o všech bylo rozhodnuto. O přípustnosti její ústavní stížnosti tudíž nebylo pochyb, všechna předchozí řízení byla ukončena, tudíž k průtahům v nich již docházet nemůže. Pokud v některém z nich k průtahům došlo, není to předmětem řízení o této ústavní stížnosti a ani otázkou případné aplikace §75 zákona o Ústavním soudu.
Stejně tak pokud stěžovatelka uvádí, že jí byla způsobena konkrétní škoda, jde o otázku řízení o náhradě škody za případný nesprávný úřední postup, bude-li stěžovatelkou tvrzen a prokázán v příslušném řízení, předmětem této stížnosti je otázka ústavnosti napadených rozhodnutí, přičemž Ústavní soud tuto protiústavnost ze shora uvedených důvodů neshledal.
Ústavní soud tak uzavírá, že napadenými rozhodnutími správních orgánů a správních soudů nedošlo k porušení ústavně zaručených práv a svobod stěžovatelky.
S ohledem na výše uvedené nebyl důvod k projednání věci mimo pořadí, jak požadovala stěžovatelka.
Ústavnímu soudu tak nezbylo, než ústavní stížnost odmítnout podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. června 2015
Jan Musil v. r.
předseda senátu