ECLI:CZ:US:2017:1.US.884.17.1
sp. zn. I. ÚS 884/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové, Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a soudce Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatelky JAPAVO, spol. s r. o., se sídlem v Praze, Pravá 287/18, zastoupené JUDr. Ing. Ondřejem Lichnovským, advokátem se sídlem v Prostějově, Sádky 1605/2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Afs 266/2016-33 ze dne 18. ledna 2017, za účasti Nejvyššího správního soudu a Odvolacího finančního ředitelství, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82 a násl. soudního řádu správního (dále též "s. ř. s.") domáhala ochrany proti vedení odvolacího řízení před orgány finanční správy. Krajský soud v Brně žalobu odmítl s tím, že odvolací řízení vede k vydání rozhodnutí, pojmově je tedy vyloučena zásahová žaloba a je třeba uplatnit žalobu proti rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. Následnou kasační stížnost Nejvyšší správní soud zamítl s tím, že zásahová žaloba je subsidiární vůči ostatní žalobním typům. Ve věci stěžovatelky dosud probíhalo řízení, které bude ukončeno rozhodnutím, stěžovatelka tak má možnost bránit se proti tomuto rozhodnutí. Deklaratorní zásahová žaloba nepřichází do úvahy, neboť může směřovat vůči zásahům již ukončeným, nikoliv zásahům probíhajícím. Podmínky nepřípustnosti podle §85 s. ř. s. se potom vztahují i na deklaratorní žaloby.
2. Proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu stěžovatelka brojila ústavní stížností, neboť se domnívala, že jím došlo k porušení jejího práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Porušení tohoto práva stěžovatelka spatřovala v tom, že novelou soudního řádu správního z roku 2011 došlo k odstranění subsidiarity deklaratorních zásahových žalob. Její opětovné zavedení soudním výkladem by bylo v rozporu se smyslem zákonné změny. Smyslem zásahové žaloby je ochrana před probíhajícím bezprávím, závěry Nejvyššího správního soud vedou k tomu, že toto bezpráví stěžovatelka musí strpět a bránit se proti němu až následně. Tím je stěžovatelce přiznána ochrana ex post podle čl. 36 odst. 2 Listiny, ale upřena ochrana ex ante podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Závěry soudu pak nemohou obstát, ani kdyby uvedený výklad byl přijatelný. Ve věci stěžovatelky totiž žádné rozhodnutí, které by bylo možné napadnout žalobou proti rozhodnutí, nemusí být přijato.
3. Ústavní soud se seznámil s ústavní stížností a napadeným rozhodnutím; dospěl k závěru, že se jedná o návrh přípustný, avšak zjevně neopodstatněný [pro rozhodná kritéria srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní rozměr, může mimo jiné plynout také z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 24/02 ze dne 24. 9. 2002 (U 31/27 SbNU 341)].
4. Stěžovatelka přiléhavě odlišila obsah ústavních záruk podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Odstavec druhý zaručuje každému možnost obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy [rozhodnutí v tomto smyslu není možné vykládat pomocí zákonné úpravy, ale autonomně, srov. odst. 20 nálezu sp. zn. IV. ÚS 2239/07 ze dne 17. 3. 2009 (N 57/52 SbNU 267)], přičemž tato možnost musí být bezvýjimečná v případě rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny [odst. 37-39 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/14 ze dne 16. 12. 2014 (N 228/75 SbNU 539; 14/2015 Sb.). Námitky opírající se o tvrzení, že ve věci stěžovatelky soudně přezkoumatelné rozhodnutí vydáno být nemusí, nebylo třeba řešit. Tato situace nenastala, nebylo tak třeba se zabývat, zda by tím došlo k odepření soudního přezkumu rozhodnutí podle čl. 36 odst. 2 Listiny.
5. Ve vztahu k odmítnutí možnosti přezkumu probíhajícího zásahu je pak třeba vyjít z čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje každému možnost domáhat se svého práva u soudu (případně u jiného orgánu), podmínkou ovšem je, že se tak musí stát "stanoveným postupem". Součástí tohoto postupu jsou veškeré zákonem stanovené požadavky kladené na účastníka řízení, jež musí být z jeho strany splněny, aby soud mohl rozhodnout v jeho věci. Tyto požadavky nesmí jednotlivě ani ve svém celku představovat takové omezení přístupu k soudu, které by se práva na soudní ochranu (spravedlivý proces) dotýkalo v samotné jeho podstatě a fakticky by tak znemožňovalo jeho uplatnění (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 1966/16 ze dne 15. 3. 2017).
6. Stanovený postup v nynější věci vymezuje především soudní řád správní. Správní soudy odmítly stěžovatelku s odkazem na zásadu subsidiarity, což stěžovatelka zpochybnila. Subsidiarita se v soudním řádu správním promítá na několika úrovních. Vymezuje vztah soudního přezkumu k činnosti správních orgánů zásadně tak, že ochrana práv správními soudy přichází do úvahy, pouze pokud nebyla těmto právům poskytnuta ochrana v rámci veřejné správy [srov. §5, §68 písm. a), §79 odst. 1, §85]. Vymezuje také vzájemný vztah jednotlivých žalobních typů a podtypů. V případě zásahové žaloby jde především o její subsidiaritu vůči žalobě proti rozhodnutí a nečinnostní žalobě (§82 a §85) a subsidiaritu určovací zásahové žaloby vůči žalobě proti probíhajícímu zásahu (§87 odst. 2 s. ř. s.).
7. Ústavně přijatelný je závěr o nemožnosti domáhat se pouhého určení nezákonnosti, a ne nikoliv další ochrany, proti dosud probíhajícímu zásahu (viz odst. 21 rozsudku NSS č. j. 1 Afs 60/2014-48 ze dne 28. května 2014, publ. pod č. 7787/2014 Sb. NSS, založený na výkladu slova "byl" v §87 odst. 2 s. ř. s.). Stejně tak je ústavně přijatelný závěr o nepřípustnosti zásahové žaloby tam, kde je možné se domáhat ochrany žalobou proti rozhodnutí. Vyplývá totiž především z §82 soudního řádu správního, podle nějž se žalobce může domáhat ochrany proti zásahu, "který není rozhodnutím." Tento projev subsidiarity zůstal novelizací z roku 2011 a změnou §85 soudního řádu správního nedotčen.
8. Ve věci stěžovatelky správní soudy uvedené závěry uplatnily v tom smyslu, že zásahová žaloba je nepřípustná i proti zásahu, který se udál v řízení, jež vede k vydání rozhodnutí (a je tudíž přezkoumatelný v rámci přezkumu rozhodnutí). I to je na věc stěžovatelky přiléhavé, nejde o zjevné a neodůvodněné vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován. Obdobným způsobem totiž zásah či postup pojímá i Ústavní soud u ústavních stížností proti jinému zásahu orgánů veřejné moci [již nález sp. zn. III. ÚS 62/95 ze dne 30. 11. 1995 (N 78/4 SbNU 243)] či Nejvyšší soud při výkladu zákona č. 82/1998 Sb. (nález sp. zn. III. ÚS 3057/13 ze dne 22. 10. 2015).
9. Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí odkázal též na svůj předchozí, nepublikovaný rozsudek č. j. 8 Azs 144/2015-30 ze dne 16. 12. 2015, podle něhož princip subsidiarity žalob na ochranu před nezákonným zásahem nebyl dotčen novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. a nadále platí i u určovacích zásahových žalob. K tomu lze jen stručně říci, že Ústavní soud tyto závěry chápe ve vztahu k subsidiaritě mezi jednotlivými žalobními typy (v této souvislosti byl vysloven a posléze i následován ve věcech sp. zn. 9 As 294/2015, 10 As 125/2016, 10 As 126/2016, 8 As 80/2016). Při jiném výkladu závěrů rozsudku č. j. 8 Azs 144/2015-30 by došlo k judikatornímu rozporu, který nebyl vyřešen postupem podle §17 soudního řádu správního. Ve vztahu k subsidiaritě soudního přezkumu vůči činnosti veřejné správy totiž Nejvyšší správní soud již dříve v rozsudku č. j. 10 Afs 16/2015-27 ze dne 26. 3. 2015 dospěl k závěru opačnému: před podáním určovací zásahové žaloby není třeba vyčerpat prostředky nápravy před správními orgány. Shodný závěr vyslovil i ve věci sp. zn. 3 Afs 14/2015.
10. Ústavní soud tak v posuzované věci žádné pochybení ústavněprávního významu v postupu a rozhodnutích Nejvyššího správního soudu neshledal. Stěžovatelka svou ústavní stížností jen pokračuje v polemice s právním hodnocením na úrovni podústavního práva, které obecné soudy stanoveným postupem řádně provedly.
11. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. dubna 2017
Kateřina Šimáčková v. r.
předsedkyně senátu