ECLI:CZ:US:2017:2.US.126.14.1
sp. zn. II. ÚS 126/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ludvíka Davida, soudce Vojtěcha Šimíčka a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti stěžovatelky HARTMANN - RICO a.s., se sídlem Masarykovo náměstí 77, 664 71 Veverská Bítýška, zastoupené JUDr. Jiřím Nykodýmem, advokátem se sídlem 17. listopadu 230, 251 01 Říčany, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2013 č. j 4 Ads 74/2013-30, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §15 odst. 11, věta druhá zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zrušení přílohy č. 3 oddílu C zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a to v částech, které specifikují jednotlivá úhradová omezení a limitace úhrady pro typy zdravotnických prostředků uvedená pod položkami 15, 21, 22, 23, 24 a 26 dané přílohy a dále v části, která definuje symboly úhradových limitů "A" a "B", za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, a. s., jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost spojená s návrhem na zrušení ustanovení §15 odst. 11, věta druhá zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zrušení přílohy č. 3 oddílu C zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a to v částech, které specifikují jednotlivá úhradová omezení a limitace úhrady pro typy zdravotnických prostředků uvedená pod položkami 15, 21, 22, 23, 24 a 26 dané přílohy a dále v části, která definuje symboly úhradových limitů "A" a "B", se odmítá.
Odůvodnění:
Podáním splňujícím formální náležitosti ústavní stížnosti dané zákonem o Ústavním soudu se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Dále stěžovatelka navrhuje zrušení ustanovení §15 odst. 11, věty druhé zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění") a rovněž zrušení přílohy č. 3 oddílu C zákona o veřejném zdravotním pojištění, a to v částech, které specifikují jednotlivá úhradová omezení a limitace úhrady pro typy zdravotnických prostředků uvedená pod položkami 15, 21, 22, 23, 24 a 26 dané přílohy a dále v části, která definuje symboly úhradových limitů "A" a "B". Jako důvod pro zásah Ústavního soudu stěžovatelka uvádí porušení práva na spravedlivý proces, které je zaručeno ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), dále zásah do práva svobodně podnikat zaručeného čl. 26 Listiny a práva vlastnit majetek zaručeného čl. 11 odst. 1 Listiny.
Z ústavní stížnosti, jejího doplnění ze dne 1. 7. 2014 a ústavní stížností napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu zjistil Ústavní soud následující skutečnosti vztahující se k projednávanému případu. Stěžovatelka je distributorem zdravotnických prostředků, u kterých zdravotní pojišťovny k 1. 1. 2013 snížily úhradu ze zdravotního pojištění. Tato skutečnost byla stěžovatelce oznámena společným dopisem Svazu zdravotních pojišťoven a Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, a. s. (vedlejší účastnice v řízení o ústavní stížnosti). Snížení bylo rovněž k 1. 1. 2013 publikováno v číselníku, resp. úhradovém katalogu vedlejší účastnice. Proti snížení úhrady podala stěžovatelka opravný prostředek k vedlejší účastnici. Ta v dopise č. j. OLZP 95/13 ze dne 6. 2. 2013 (dále jen "dopis") uvedla, že proces nastavení úhrad jednotlivých položek úhradového katalogu není podřízen režimu správního řádu. Vedlejší účastnice dále uvedla, že úhradový katalog je databází poskytující informaci smluvním partnerům o výši úhrady zdravotnických prostředků z prostředků veřejného zdravotního pojištění a nejedná se o databázi, kterou vedlejší účastnice ze zákona a ve správním řízení spravuje pro systém veřejného zdravotního pojištění. Vedlejší účastnice v dopise dále uvedla, že úhradový katalog je interní pomůckou pro vykazování a úhradu zdravotních služeb, která vzniká a je udržována na základě smluv mezi vedlejší účastnicí a poskytovateli zdravotních služeb. Podle jejího názoru nemá veřejnoprávní charakter, a proto nejsou v žádném právním předpisu stanoveny náležitosti nebo pravidla pro jeho tvorbu a správu.
Tento dopis vedlejší účastnice napadla stěžovatelka správní žalobou, kterou Městský soud v Praze usnesením č. j. 6 Ad 7/2013 - 41 ze dne 29. 5. 2013 jako nepřípustnou odmítl. V odůvodnění městský soud uvedl, že podstatou žaloby je úkon vedlejší účastnice, jímž byl v souladu se zákonem o veřejném zdravotním pojištění, s platným cenovým předpisem Ministerstva zdravotnictví a s platným cenovým rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví zpracován a vydán číselník zdravotnických prostředků s kódy ke snížení úhrad po 1. 1. 2013. Dle názoru městského soudu se jedná o metodiku, na jejímž základě je posuzována úhrada zdravotnických prostředků. Dopis, jenž stěžovatelka v žalobě označila jako rozhodnutí, však podle městského soudu nemá žádný bezprostřední dopad, který by vedl k založení, změně, zrušení či závaznému určení subjektivního práva a nelze dovodit ani dotčení jiného veřejného subjektivního práva. Městský soud proto dospěl k závěru, že dopis vedlejší účastnice není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního, a proto je vyloučen ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) soudního řádu správního.
Proti usnesení městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl. Podle Nejvyššího správního soudu dle současné právní úpravy nedochází ke stanovení výše úhrady zdravotnických prostředků v režimu správního řízení, a zdravotní pojišťovny tedy nemají ani pravomoc vydávat o této otázce správní rozhodnutí. Jde o plnění ze smluvního vztahu mezi pojišťovnou a zdravotnickým zařízením, příp. pojištěncem. Shora zmiňovaný dopis vedlejší účastnice proto Nejvyšší správní soud nepovažoval z formálního ani materiálního hlediska za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního. V procesu stanovení výše úhrad za zdravotnické prostředky dle jeho názoru zdravotní pojišťovny nevystupují v pozici správního orgánu.
Stěžovatelka v rozsáhlé ústavní stížnosti nesouhlasí se stanoviskem Nejvyššího správního soudu a domnívá se, že snížení úhrady zdravotnických prostředků je rozhodnutím správního orgánu, a proto musí být přezkoumáno ve správním soudnictví. Dále uvádí, že současná právní úprava stanovení úhrady zdravotnických prostředků je neústavní a je na místě ji zrušit. Stěžovatelka je přesvědčena, že zákonná ustanovení upravující proces stanovování výše úhrady zdravotnických prostředků v sobě implicitně obsahují pravomoc zdravotní pojišťovny rozhodovat o stanovení kritérií nezbytných pro určení výše úhrady zdravotnického prostředku, případně tento výklad přinejmenším nevylučují. Jakýkoli jiný výklad pak dle jejího soudu postrádá ústavní konformitu. Stěžovatelka je přesvědčena, že zákon o veřejném zdravotním pojištění neobsahuje ustanovení regulující konkrétní výši úhrady konkrétního zdravotnického prostředku ani relevantní kritéria, případně postup pro stanovení výše úhrady. Konkrétní úhrada je tak určena zdravotní pojišťovnou, je zaznamenána v úhradovém katalogu a aplikována. Z toho stěžovatelka odvozuje, že se jedná o akt rozhodnutí, neboť takový postup není ničím jiným než autoritativním stanovením výše úhrady konkrétního zdravotnického prostředku ze zdravotního pojištění. Dle jejího názoru je to akt aplikace práva, kterým je rozhodováno o subjektivním veřejném právu pojištěnce na úhradu zdravotnických prostředků, který má přímý dopad do hospodářské a majetkové sféry stěžovatelky. Vzhledem k tomu, že zákon o veřejném zdravotním pojištění výši úhrady za zdravotnické prostředky nestanovuje a proces stanovení nechává na zdravotních pojišťovnách, nutně předpokládá aktivní rozhodovací činnost. Stěžovatelka toto tvrzení dokládá také tím, že vedlejší účastnice se fakticky chová způsobem, jako by stanovení výše úhrady zdravotnických prostředků správním aktem bylo a jako by disponoval příslušnou pravomocí. Stěžovatelka je toho názoru, že výlučně ona je povolána k návrhu na přezkum postupu vedlejší účastnice při stanovování výše úhrady zdravotnických prostředků, neboť jejích ekonomických a podnikatelských zájmů se tato úhrada dotýká.
Stěžovatelka se dále odvolává na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007 a domnívá se, že i v případě zdravotnických prostředků by měl existovat transparentní proces stanovování úhrady, jako je tomu u léčivých přípravků. Stěžovatelka vylučuje faktické rozdíly mezi léčivými přípravky a zdravotnickými prostředky, případně rozdíly plynoucí z práva Evropské unie, jako nerelevantní a domnívá se, že pro zdravotnické prostředky by měla platit stejná úprava jako pro léčivé přípravky.
Návrh na zrušení v záhlaví citovaných částí zákona o veřejném zdravotním pojištění stěžovatelka odůvodňuje potenciální libovůlí vedlejší účastnice. Vzhledem k tomu, že dle názoru stěžovatelky neexistují jasná pravidla pro stanovení úhrady zdravotnických prostředků, má být tato činnost zcela vydána libovůli zdravotních pojišťoven. To je dle stěžovatelky zcela v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny, tedy s příkazem, aby státní moc byla uplatňována jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Při tom se odvolává na nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013. Navíc je současný stav údajně příčinou nejistoty všech dotčených subjektů (včetně pojištěnců a poskytovatelů zdravotnických služeb) stran jejich ekonomických zájmů.
V doplnění ze dne 1. 7. 2014 stěžovatelka vyjádřila souhlas s odůvodněním ústavní stížností napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, pokud se týče absence výslovného zmocnění zdravotní pojišťovny k vydání rozhodnutí o výši úhrady za zdravotnické prostředky. Přesto však trvá na tom, že fakticky se o rozhodnutí jedná, neboť jím zdravotní pojišťovna vymezuje a omezuje právo pacienta, který má nárok čerpat zdravotnické prostředky na účet zdravotního pojištění, i výrobce zdravotnických prostředků, který má právo být za stejných podmínek jako ostatní výrobci zařazen se svým zdravotnickým prostředkem do úhradového katalogu s konkrétní výší úhrady. Stěžovatelka se při tom odvolává na veřejná práva výrobců na to, aby jejich výrobek byl za určitých podmínek umístěn v systému úhrad z prostředků zdravotního pojištění na určitou pozici ovlivňující jeho následné proplácení z prostředků veřejného zdravotního pojištění, jakož i výši, v jaké se tak bude dít. Podnikání stěžovatelky má být závislé na tom, zda jí vznikne nárok na úhradu vůči některé ze zdravotních pojišťoven, stejně jako je tomu v případě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013.
Stěžovatelka dále konstatuje, že současným stavem dochází k neodůvodněné nerovnosti mezi výrobci léků a zdravotnických prostředků, přičemž rozdíl mezi nimi není zásadní. Navíc, mezi zdravotnické pomůcky řadíme léky a léčivé prostředky, ale také zdravotnické prostředky, takže i v tomto případě lze použít závěry vyslovené ve shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/05. Při tom všem je stěžovatelka vedena zejména ochranou práv pacientů, neboť především pacient má mít právo aktivně ovlivnit podobu úhradového katalogu.
K ústavní stížnosti se vyjádřila vedlejší účastnice, která v podání ze dne 14. 8. 2014 konstatovala, že ústavní stížnost je neopodstatněná a měla by být z tohoto důvodu odmítnuta. Podle vedlejší účastnice zákon o veřejném zdravotním pojištění nepočítá s tím, že by existoval uzavřený seznam zdravotnických prostředků, ze kterého je výlučně možno z veřejného zdravotního pojištění poskytnout úhradu za tento typ zdravotnických služeb. Dále vedlejší účastnice poukázala na chybějící aktivní legitimaci stěžovatelky a uvedla, že nárok na poskytnutí zdravotních prostředků z veřejného zdravotního pojištění je osobním nárokem pojištěnce, nikoli nárokem stěžovatelky.
K vyjádření vedlejší účastnice poskytla stěžovatelka repliku, v níž zdůraznila, že podstatné pro určení, zda se v dané věci jedná o rozhodnutí správního orgánu, je obsah, souvislosti a dopady jednání zdravotní pojišťovny, které vede k nastavení konkrétních pravidel úhrad. Dle jejího názoru se jedná o cenovou regulaci. Z hlediska pravidel úhrad, o která v tomto řízení iniciovaném stěžovatelkou jde, je dle ní podstatná shodná pozice léků a zdravotnických prostředků dle hmotného práva. Podle článku 31 Listiny se rozlišuje pouze právo na zdravotní péči a právo na zdravotní pomůcky, kteréžto kategorie jsou na ústavní úrovni rozlišeny kritériem bezplatnosti. Do kategorie zdravotních pomůcek spadají jak léčivé přípravky, tak i zdravotnické prostředky, a to již bez nějakého jejich dalšího rozlišování. Hmotněprávní základ nároku je tedy dle stěžovatelky stejný. Nenachází proto důvod odlišovat procesní režim vytváření úhradových katalogů těch kterých zdravotních pomůcek, když obě kategorie výrobců (a distributorů) mají obdobné, resp. shodné postavení ve vztahu vůči zdravotní pojišťovně, která proplácí jejich produkty, a hlavně pacientům, kteří tyto produkty spotřebovávají.
Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud není součástí obecné soustavy soudů, a proto zásadně není oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti. Aplikace podústavních předpisů ve správním řízení je záležitostí správních orgánů a soudů v rámci správního soudnictví, přičemž Ústavní soud smí přezkoumat pouze to, zda v řízení nebyla dotčena ústavně zaručená práva či svobody účastníků a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy.
Podle Nejvyššího správního soudu není dopis vedlejší účastnice rozhodnutím ve smyslu §65 soudního řádu správního. K tomuto závěru dospěl proto, že zdravotní pojišťovny nejsou k vydání rozhodnutí o stanovení výše úhrady zdravotnických prostředků zmocněny zákonem a stanovení úhrady neprobíhá v rámci správního řízení.
Stěžovatelka se dovolávala toho, že dopis vedlejší účastnice byl rozhodnutím v materiálním smyslu. Jakkoliv Ústavní soud v minulosti ve vztahu k různým formám vystupování veřejné správy vycházel převážně z materiálního pojetí rozhodnutí přezkoumatelného správním soudem (např. usnesení sp. zn. III. ÚS 16/96 ze dne 6. 1. 1997 či IV. ÚS 233/02 ze dne 28. 8. 2002), nelze nevidět, že celkovou změnou koncepce správního soudnictví a přijetím soudního řádu správního došlo k rozlišení různých žalob, přičemž jedna ze základních dichotomií vychází z kontrastu žaloby proti rozhodnutí a žaloby proti nezákonnému zásahu (podle §82 soudního řádu správního se žalobce může domáhat ochrany proti zásahu, "který není rozhodnutím"). Závěry judikatury Ústavního soudu o materiálním pojetí rozhodnutí vyslovené pro správní soudnictví podle části V. občanského soudního řádu do 31. 12. 2002 tedy bez dalšího nemohou sloužit pro výklad koncepčně odlišných ustanovení soudního řádu správního.
Toho si byl zjevně vědom i Nejvyšší správní soud, který se pojetím rozhodnutí ve smyslu §65 soudního řádu správního opakovaně zabýval. Právě z důvodu potřeby odlišit jednotlivé úkony veřejné správy, které všechny materiálně zasahují do veřejných subjektivních práv a povinností jednotlivce, se opakovaně přiklonil k materiálně-formálnímu chápání rozhodnutí podle §65 odst. 1 soudního řádu správního. Rozhodnutím tak může být jen vrchnostenský akt vydaný (či alespoň určený k vydání) v právními předpisy formalizovaném řízení (materiální znak "zásahu do práv" totiž není znakem rozlišujícím tyto dva žalobní typy, srov. rozhodnutí rozšířeného senátu č. j. 7 Aps 3/2008-98 ze dne 16. 11. 2010, body 17 a 23; č. j. 2 As 86/2010-76 ze dne 18. 9. 2012, body 30-33; č. j. 8 As 8/2011-68 ze dne 30. 7. 2013, bod 29; č. j. 6 As 68/2012-47 ze dne 19. 8. 2014, body 36-39). Tento postoj rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vzal Ústavní soud opakovaně na vědomí (např. nález sp. zn. I. ÚS 2866/15 ze dne 14. 3. 2016 či usnesení sp. zn. III. ÚS 219/17 ze dne 14. 2. 2017).
V nynější věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že dopis vedlejší účastnice nelze považovat za správní rozhodnutí. Tomuto závěru nelze dle názoru Ústavního soudu nic vytknout, neboť žalobou napadený dopis vedlejší účastnice zjevně není vydáván v právními předpisy formalizovaném řízení, formální znaky rozhodnutí vyžadované již ustálenou judikaturou tedy nejsou naplněny, a předmětný dopis tak nelze žalobou podle §65 soudního řádu správního napadnout. Lze dodat, že tyto závěry nejsou v rozporu ani s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017, kterým ke dni 31. 12. 2018 došlo ke zrušení ustanovení §15 odst. 12 zákona o veřejném zdravotním pojištění ve slovech "v provedení nejméně ekonomicky náročném, v závislosti na míře a závažnosti zdravotního postižení; cenu nejméně ekonomicky náročného provedení zdravotnického prostředku zjišťuje zdravotní pojišťovna průzkumem trhu" a v příloze č. 3 k zákonu o veřejném zdravotním pojištění ke zrušení části oddílu C vymezené písmeny "A" a "B", kterými se limituje výše úhrady jednotlivých typů zdravotnických prostředků, a text, který zní:
"Symboly úhradových limitů
A - Úhrada ve výši ceny pro konečného spotřebitele zdravotnického prostředku v provedení nejméně ekonomicky náročném v závislosti na míře a závažnosti zdravotního postižení (dále jen "ekonomicky nejméně náročná varianta"); cenu ekonomicky nejméně náročné varianty zdravotnického prostředku zjišťuje zdravotní pojišťovna průzkumem trhu.
B - Úhrada ve výši ceny ekonomicky nejméně náročné varianty celého systému složeného ze zdravotnických prostředků skupiny č. 3 tohoto oddílu.".
Z výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl. Akcesorický návrh na zrušení právního předpisu sdílí osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. června 2017
Ludvík David v. r.
předseda senátu