ECLI:CZ:US:2017:2.US.1982.17.1
sp. zn. II. ÚS 1982/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Ludvíka Davida ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky ORION CAPITAL MANAGEMENT akciová společnost, se sídlem Rooseveltova 166, Praha 6, zastoupené JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem se sídlem Sokolská 60, Praha 2, směřující proti rozhodnutí České národní banky ze dne 4. 2. 2011, č. j. 2011/1187/570, rozhodnutí Bankovní rady České národní banky ze dne 28. 4. 2011, č. j. 2011/1443/110, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2016, č. j. 8 A 151/2011-65, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 5 As 67/2016-33, za účasti České národní banky, Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí správních orgánů a obecných soudů, neboť má za to, že jimi byl porušen ústavní princip zakotvený v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a její základní práva zaručená v čl. 11, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 39 Listiny a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a z připojených listin, ústavní stížností napadeným rozhodnutím Česká národní banka (dále jen "ČNB" či "správní orgán") odňala podle ustanovení §103 odst. 1 písm. f) ve spojení s §114 odst. 2 písm. b) zákona č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, v tehdy platném znění (dále jen "zákon o kolektivním investování"), stěžovatelce povolení k činnosti investiční společnosti (udělené rozhodnutím č. j. 2006/12541/540, jež nabylo právní moci dne 22. 12. 2006), a to z důvodu nezbytnosti ochrany investorů kvůli porušení povinnosti obhospodařovat majetek fondu kolektivního investování s odbornou péčí [ve smyslu ustanovení §75 odst. 1 písm. a) zákona o kolektivním investování], spojené s opakovaným porušením povinnosti stěžovatelky dodržovat statut fondu kolektivního investování, plynoucí z ustanovení §84a odst. 8 zákona o kolektivním investování, a porušení pravidel obezřetného podnikání, jež vyplývají z ustanovení §74 odst. 1 písm. b) bodů 3 a 4 zákona o kolektivním investování. Porušení povinností stěžovatelky konkrétně spočívalo mimo jiné v tom, že v období od 27. 3. 2009 do 20. 5. 2010 zahrnula do výpočtu hodnoty podílového listu obhospodařovaného podílového fondu ORION MEDIA INVESTMENTS (dále jen "podílový fond") směnku vlastní vystavenou podílníkem tohoto fondu Albertem Oesterreicherem, znějící na směnečnou sumu 50.000.000 Kč, ačkoliv tento postup právní předpisy neumožňovaly, v důsledku čehož vykazovala nadhodnocenou aktuální hodnotu listu podílového fondu.
3. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka rozklad, který bankovní rada ČNB v záhlaví citovaným rozhodnutím zamítla a potvrdila prvostupňové rozhodnutí.
4. Stěžovatelka následně proti uvedenému rozhodnutí bankovní rady ČNB podala správní žalobu, kterou ovšem Městský soud v Praze ústavní stížností napadeným rozsudkem podle ustanovení §78 odst. 7 soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") zamítl jako nedůvodnou.
5. Kasační stížnost stěžovatelky, jíž se domáhala zrušení tohoto rozsudku Městského soudu v Praze, posléze Nejvyšší správní soud ústavní stížností nyní rovněž napadeným rozsudkem podle ustanovení §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
6. Stěžovatelka jak v řízení před správními orgány, tak i následně v řízení o podané žalobě, resp. kasační stížnosti, opakovaně namítala nezákonnost napadených rozhodnutí z důvodu nesprávného posouzení právní otázky charakteru dané směnky a možnosti stěžovatelky prostřednictvím ní mimořádně posílit vlastní kapitál (formou tzv. příplatku), přičemž prý správní orgány tento postup nesprávně hodnotily jako rozporný se zákonem o kolektivním investování, který vyústil v přijetí opatření v podobě odnětí licence. Toto opatření stěžovatelka považovala za nepřiměřeně tvrdé a neodůvodněné. V "doplnění k replice žalované" ze dne 3. 2. 2016 a následně v kasační stížnosti pak stěžovatelka předestřela další stěžejní námitku, v níž zpochybňovala samotný procesní postup ČNB při zahájení správního řízení, které dle jejího názoru bylo od počátku do konce vedeno pro podezření ze spáchání správních deliktů ve smyslu ustanovení §119 odst. 1 písm. v) a písm. t) zákona o kolektivním investování, za které jí mohla být uložena toliko peněžitá sankce v maximální výši 20.000.000 Kč (dle §119 odst. 2 zákona o kolektivním investování). Správní orgán tak pochybil a porušil zásadu nulla poena sine lege, pokud řádně nezahájil samostatné řízení o odnětí oprávnění podnikat jako investiční společnost podle ustanovení §103 odst. 1 zákona o kolektivním investování, ale pouze v rámci vyrozumění o zahájení řízení o správním deliktu upozornil stěžovatelku na možnost, že pro daný delikt lze uložit také jiná opatření. Nadto stěžovatelka zpochybňovala i právní závěr městského soudu, kterým tento postup aproboval jako zákonný, a nesouhlasila se způsobem, jakým se vypořádal s jejími žalobními námitkami.
7. Nejvyšší správní soud v odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku tyto kasační námitky stěžovatelky neshledal důvodnými, což také v odůvodnění rozsudku velmi podrobně a obsáhle vyložil. Nejvyšší správní soud předně nepřijal názor stěžovatelky, že se správní orgán při zahájení správního řízení dopustil porušení zásady nulla poena sine lege, a obdobně jako městský soud (byť s drobnou korekcí) dospěl k právnímu závěru (s oporou ve správním spisu a s odkazem na závěry judikatury Nejvyššího správního soudu - viz např. rozsudky ze dne 20. 11. 2003, č. j. 5 A 73/2002-34, ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, či ze dne 14. 3. 2011, č. j. 2 Afs 91/2009-149, vše dostupné na www.nssoud.cz), že správní orgán správní řízení, ve kterém bylo možné uložit opatření k nápravě podle ustanovení §103 odst. 1 písm. f) zákona o kolektivním investování, zahájil řádně. "Stěžovatelka od počátku věděla, jaké její jednání a porušení povinností je jí kladeno za vinu, jakož i to, že lze uložit opatření k nápravě podle §103 odst. 1 zákona o kolektivním investování anebo sankci za správní delikt. Skutkový stav popsaný v oznámení o zahájení (resp. rozšíření předmětu) řízení se v průběhu řízení nijak podstatně nezměnil. Stěžovatelka tedy mohla od počátku svou procesní obranu směřovat k vytýkanému jednání, což také činila" (str. 9 rozsudku). Stejně tak se Nejvyšší správní soud ztotožnil s názorem správního orgánu, podle něhož není třeba vést samostatná řízení o správním deliktu a o porušení právní povinnosti v případě totožného skutku. "Uvedené by bylo v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení, a stejně tak se smyslem a účelem ustanovení správního řádu, jež v určitých případech umožňují správnímu orgánu spojit různá řízení, pokud se týkají téhož předmětu řízení nebo spolu jinak věcně souvisejí, anebo se týkají týchž účastníků (viz §140 správního řádu)" (str. 9 rozsudku).
8. Nejvyšší správní soud se k námitkám stěžovatelky rovněž zabýval skutkovými okolnostmi uložení samotného opatření v podobě odnětí povolení k činnosti investiční společnosti podle ustanovení §103 odst. 1 písm. f) zákona o kolektivním investování, a to jako důsledek porušení povinností stěžovatelky, uložených jí zákonem o kolektivním investování. Především se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval otázkou zákonnosti způsobu, jakým stěžovatelka navýšila vlastní kapitál (přijetím dané směnky do majetku ve formě příplatku), aby splnila podmínku ustanovení §70 odst. 2 zákona o kolektivním investování, přičemž dospěl k závěru, že takový způsob nelze považovat za dovolený zákonem o kolektivním investování, ani za slučitelný se zásadami dané oblasti právní regulace. Ústavní soud nepovažuje za nezbytné závěry obsažené v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu zde podrobně rekapitulovat a v tomto ohledu na něj zcela odkazuje, jelikož v nich neshledal žádné vybočení dosahující ústavní intenzity.
9. Stěžovatelka téměř shodné námitky předkládá i nyní v ústavní stížnosti, když (na základě polemiky s konkrétními právními závěry správních orgánů i obecných soudů) nadále setrvává na svém stanovisku, že předmětné správní řízení, ústící do vydání rozhodnutí o odnětí povolení k činnosti investiční společnosti podle ustanovení §103 odst. 1 písm. f) zákona o kolektivním investování, bylo zahájeno v rozporu se zákonem a se zásadou nulla poena sine lege, čímž v konečném důsledku bylo porušeno i její právo na spravedlivý proces. Stejně tak stěžovatelka opětovně zpochybňuje právní názor správních orgánů, aprobovaný městským soudem i Nejvyšším správním soudem, ohledně rozporu jejího postupu při navýšení vlastního kapitálu se zákonem o kolektivním investování, když jej naopak považuje za souladný s principem legální licence. S ohledem na to, že správní orgán jí na základě nezákonného posouzení možnosti přijmout od podílníka obhospodařovaného investičního fondu do majetku tohoto fondu dobrovolný příplatek v podobě směnky vlastní odňal povolení k činnosti investiční společnosti, má stěžovatelka rovněž za to, že bylo porušeno její právo na svobodné podnikání a právo vlastnické.
10. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
11. Takové zásahy či pochybení obecných soudů či správních orgánů však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Ústavní soud totiž posoudil argumenty stěžovatelky, obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem ústavní stížností napadených rozsudků městského soudu a Nejvyššího správního soudu, resp. jim předcházejících rozhodnutí správních orgánů a na tomto základě dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
12. Jak již bylo zdůrazněno výše, Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy, v posuzovaném případě konkrétně Nejvyšší správní soud v řízení o stěžovatelkou podané kasační stížnosti, resp. městský soud v řízení o jí podané správní žalobě, anebo dokonce správní orgány ve správním řízení. Námitky stěžovatelky obsažené v ústavní stížnosti jsou nicméně ve své podstatě pouze pokračováním polemiky s výše rekapitulovanými právními závěry obecných soudů i správních orgánů a souhrnně tak představují všechny námitky, které byly stěžovatelkou předestřeny v řízeních před správními orgány i obecnými soudy, a to od jejich samotného počátku. Opětovné přednesení uvedených námitek v ústavní stížnosti tak svědčí spíše o její snaze alespoň v řízení před Ústavním soudem dosáhnout potvrzení svého názoru, že s ohledem na konkrétní okolnosti jejího případu nemělo vůbec dojít k vydání rozhodnutí o odnětí povolení k činnosti investiční společnosti podle ustanovení §103 odst. 1 písm. f) zákona o kolektivním investování. Tímto nicméně stěžovatelka staví Ústavní soud právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu nepřísluší.
13. Uvedené platí zejména ve vztahu k námitkám, v nichž stěžovatelka opakovaně polemizuje s právním názorem správních orgánů i obecných soudů ohledně otázky souladu jejího postupu při navýšení vlastního kapitálu (přijetím dané směnky do majetku ve formě příplatku) se zákonem o kolektivním investování, neboť v nich, avšak toliko na úrovni podústavního práva, opětovně předkládá vlastní právní názor, založený na její vlastní verzi skutkových okolností daného případu. Jak již bylo výše zdůrazněno, touto otázkou se jak městský soud, tak zejména Nejvyšší správní soud velmi podrobně zabývaly a svůj právní závěr ohledně nezákonnosti postupu stěžovatelky řádným a srozumitelným způsobem odůvodnily. Ústavní soud se tak neztotožňuje s argumentací stěžovatelky obsaženou v ústavní stížnosti, jíž zpochybňuje způsob, jakým se obecné soudy, resp. správní orgány vypořádaly s jejími námitkami, opakovaně vznesenými ve správní žalobě i v kasační stížnosti.
14. Naopak druhá stěžejní námitka stěžovatelky, v níž polemizuje se způsobem, jakým správní orgán zahájil správní řízení, ústící do vydání rozhodnutí o odnětí povolení k činnosti investiční společnosti podle ustanovení §103 odst. 1 písm. f) zákona o kolektivním investování, již určitou míru ústavněprávní relevance dosahuje, neboť namítaná zásada nulla poena sine lege dle čl. 39 Listiny představuje jeden ze stěžejních principů obsažených v hlavě páté Listiny, garantující právo na spravedlivý proces. Přesto však ani tuto námitku stěžovatelky Ústavní soud neshledává opodstatněnou, neboť se ztotožňuje s právním názorem Nejvyššího správního soudu, že správní orgán správní řízení, ve kterém bylo možné uložit opatření k nápravě podle §103 odst. 1 písm. f) zákona o kolektivním investování, zahájil vůči stěžovatelce řádně. Jak již bylo výše rekapitulováno, Nejvyšší správní soud (a před ním i městský soud) při jeho formulaci vycházel ze skutkových okolností daného případu stěžovatelky, přičemž správními orgány i městským soudem zastávaný právní názor i samotný procesní postup správního orgánu nadto Nejvyšší správní soud důkladně konfrontoval se závěry své dosavadní judikatury v obdobných věcech, na které v odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku zevrubně odkazuje a od nichž nepovažoval za nezbytné se v nyní projednávaném případě odchýlit. Ústavní soud je tak toho názoru, že obecné soudy při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s ustanoveními soudního řádu správního a rovněž správního řádu, které upravují průběh řízení a do nichž se promítají principy obsažené v hlavě páté Listiny, a proto jejich postup považuje Ústavní soud za ústavně konformní a neshledal v něm namítaná porušení základních práv stěžovatelky, jak tvrdila v ústavní stížnosti. Uvedené platí bezesporu i z toho důvodu, že městský soud řádně přistoupil k vypořádání této námitky stěžovatelky a tedy ji "formalisticky" neodmítl jako opožděnou, přestože ji stěžovatelka vznesla až v "doplnění k replice žalované" ze dne 3. 2. 2016, tedy po uplynutí zákonné lhůty k podání žaloby a vymezení žalobních bodů.
15. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2017
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu