ECLI:CZ:US:2017:2.US.2776.16.1
sp. zn. II. ÚS 2776/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Ludvíka Davida ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky RUDOLF JELÍNEK a.s., se sídlem Razov 472, Vizovice, zastoupené JUDr. Jaroslavem Brožem, advokátem se sídlem Marie Steyskalové 62, Brno, směřující proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 9. 2015, č. j. 64 A 2/2015-85, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2016, č. j. 6 As 237/2015-47, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňující též ostatní zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu] se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že postupem nerespektujícím čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") jimi byla porušena její základní práva, zaručená čl. 11 odst. odst. 4, čl. 26 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Jak Ústavní soud zjistil z obsahu ústavní stížnosti i z vyžádaného spisu Krajského soudu v Brně sp. zn. 64 A 2/2015, stěžovatelka je vlastníkem v rozhodnutí blíže specifikovaných pozemků a staveb, které jsou jejich součástí, nacházejících se v k. ú. obce Vizovice, přičemž budovy slouží k výrobě, skladování a odbytu destilátů, ostatní pozemky spojují jednotlivé provozy, přes které jsou realizovány logistické toky vnitřní i vnější (dále jen "výrobní podnik"). Zastupitelstvo města Vizovice dle ustanovení §54 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, v tehdy platném znění (dále jen "stavební zákon") schválilo dne 4. 6. 2012 svým usnesením č. VI/86/12 opatření obecné povahy č. 1/2012/vi - územní plán města Vizovice (dále jen "územní plán"), který nabyl účinnosti dne 22. 6. 2012. Dle tohoto územního plánu byla v západní části města Vizovice navržena směrová úprava stávající železniční trati č. 331 Otrokovice - Vizovice a ve východní části Vizovic bylo navrženo její prodloužení v úseku Vizovice - Valašská Polanka. Touto úpravou došlo mimo jiné k vymezení koridoru železniční tratě v severní části výrobního podniku stěžovatelky, umístěného podél části stávající železniční tratě č. 331. K vymezení předmětného koridoru došlo v návaznosti na Zásady územního rozvoje Zlínského kraje (dále jen "ZÚR ZK 2008") vydané Zastupitelstvem Zlínského kraje dne 10. 9. 2008 usnesením č. 0761/Z23/08, které nabyly účinnosti dne 23. 10. 2008.
3. Návrhem podle ustanovení §101a a násl. soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."), doručeným Krajskému soudu v Brně dne 15. 6. 2015, se stěžovatelka domáhala zrušení územního plánu města Vizovice, a to v části, jíž se dotýká jejího výrobního podniku, a to pro jeho nezákonnost a také pro zásah do svého práva vlastnického a práva podnikat (čl. 11 a čl. 26 Listiny). Konkrétně se domáhala zrušení územního plánu ve vymezené části s tím, že dotčené nemovitosti, které nákladně rekonstruovala i za podpory dotací z Evropské unie, potřebuje ke své podnikatelské činnosti. Navrhovaná úprava prý znamená likvidaci jejího výrobního podniku, znehodnocení zapsaných ochranných známek, znemožňuje provádět stavební úpravy a realizovat investice.
4. Krajský soud v Brně o tomto návrhu rozhodl ústavní stížností napadeným rozsudkem tak, že jej zamítl jako nedůvodný podle ustanovení §101d odst. 2 s. ř. s., neboť napadený územní plán, coby opatření obecné povahy, obstál ve všech krocích algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, které v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, dostupný rovněž na www.nssoud.cz) na daný případ aplikoval. S ohledem na předmět řízení (přezkum územního plánu) současně vycházel i ze závěrů usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 3009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, které vymezilo rozsah soudní kontroly v procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. Soud v souladu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu posuzuje přiměřenost regulace z hlediska splnění následujících podmínek: a) zda má zásah ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, b) zda je činěn v nezbytně nutné míře, c) zda je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k rozumně zamýšlenému cíli, d) zda je činěn nediskriminačním způsobem a e) zda je činěn s vyloučením libovůle." Není-li některá z uvedených kumulativních podmínek splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí. Krajský soud nicméně shledal, že v projednávaném případě uvedené podmínky splněny byly, a přestože vydání územního plánu představuje omezení vlastnického práva stěžovatelky, "samotným vymezením koridoru navržené tratě přes areál (stěžovatelky) ještě nedojde automaticky k její realizaci, a tedy k přímému narušení až znemožnění výroby (stěžovatelky). Uvedený záměr totiž může doznat ještě množství změn, stejně jako může být zcela opuštěn."
5. Stěžovatelka uvedený rozsudek krajského soudu napadla kasační stížností, kterou ovšem Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl podle ustanovení §110 in fine s. ř. s. jako nedůvodnou. Rovněž Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými námitky stěžovatelky, jimiž namítala nesprávné právní posouzení dané věci ze strany krajského soudu, pokud nedospěl k závěru, že její námitky proti konceptu a návrhu územního plánu nebyly ze strany odpůrce (město Vizovice) projednány, zohledněny a náležitě vypořádány. Stejně tak nedůvodnými shledal Nejvyšší správní soud námitky stěžovatelky ohledně toho, že napadený územní plán byl v rozporu s Politikou územního rozvoje ČR 2008; s ustanovením §18 odst. 1 a 2 stavebního zákona a cílí územního plánování, resp. s ustanovením §19 odst. 2 stavebního zákona, neboť s ohledem na negativní vlivy nově navrženého vedení železniční tratě nebylo před schválením územního plánu zpracováno vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. V neposlední řadě pak Nejvyšší soud jako nedůvodné zamítl i kasační námitku stěžovatelky, v níž namítala nezákonnost předmětného územního plánu a neproporcionalitu navržené úpravy.
6. Obdobnou argumentaci, jakou předložila stěžovatelka v kasační stížnosti, předkládá i nyní v ústavní stížnosti, byť v ní klade více důraz na tvrzení ohledně porušení svých základních práv. V této souvislosti stěžovatelka jako hlavní argument předkládá tvrzení, že se obecné soudy při zkoumání proporcionality zásahu (v důsledku přijetí předmětného územního plánu) dostatečně nezabývaly existencí veřejného zájmu (na vymezení zmíněného železničního koridoru), který by případně legitimizoval zásah do základních práv stěžovatelky. Dle názoru stěžovatelky zde byl veřejný zájem "dovozen pouze z toho, že by došlo k napojení Vizovic na trať č. 280. (...) Vzhledem k absenci osvědčení veřejného zájmu, nelze ani dovodit, že zájem na vybudování železniční trati je natolik významný, že převažuje nad zájmem na nedotknutelnost práv stěžovatelky a zájmem na její další existenci, když realizace železniční tratě je způsobilá přivodit zánik stěžovatelky." Stěžovatelka dále zpochybňuje způsob, jakým se obecné soudy vypořádaly s jejími námitkami, když jejich úvahy považuje za "extrémně formalistické, nejsou logicky konzistentní a nechávají obsahový význam nadřazené plánovací dokumentace (PUR a ZUR), tak jak se v období roku 2008 až 2015 vyvíjela, tedy do doby rozhodování soudu, ve vztahu k ochraně základních práv stěžovatele zcela rozplynout." Stěžovatelka proto uzavírá, že celý plánovací proces je od samého počátku "zatížen deficitem prověřování veřejného zájmu na výstavbě předmětného koridoru, což dokládá vlastní průběh schvalování jednotlivých plánovacích dokumentů, které přešly od vyhraněně a priori stanoveného záměru do zcela neurčitého rozvolněného ideového konceptu." Tato skutečnost měla být dle stěžovatelky soudy seznatelná a v rámci materiálního pojetí práva hodnocena, když se uváží závažnost dopadu do základních práv stěžovatelky, které musí být pod soudní ochranou.
7. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
8. Takové zásahy či pochybení obecných soudů však Ústavní soud v nyní projednávané věci neshledal. Posoudil totiž argumenty obsažené v ústavní stížnosti, konfrontoval je s obsahem napadených rozsudků Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu a na tomto základě dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
9. Jak již bylo zdůrazněno výše, Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkolem je v řízení o ústavní stížnosti ochrana ústavnosti [čl. 83 a čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy], nikoliv "běžné" zákonnosti. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti obecných soudů ve stejném rozsahu, jako činí obecné soudy, v posuzovaném případě Nejvyšší správní soud v řízení o stěžovatelkou podané kasační stížnosti, resp. Krajský soud v Brně v řízení o jí podaném návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Stěžovatelka nicméně svou argumentací, obsaženou v ústavní stížnosti, staví Ústavní soud částečně právě do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu však nepřísluší, neboť většina jejích námitek (v obdobné podobě vznesených již v kasační stížnosti) představuje pouze pokračování polemiky se způsobem, jakým obecné soudy přezkoumaly opatření obecné povahy (územní plán města Vizovice), a s jejich dílčími právními závěry, učiněnými v rámci jimi aplikovaného algoritmu přezkumu. S ohledem na rozsah stěžovatelkou vznesených námitek a tomu korespondujícímu rozsahu odůvodnění Nejvyššího správního soudu Ústavní soud v tomto ohledu považuje za neúčelné a nadbytečné zde vyslovené právní závěry opětovně rekapitulovat, a proto na ně nyní pro stručnost pouze odkazuje.
10. Navíc, po důkladném seznámení se s obsahem ústavní stížností napadených rozsudků, je Ústavní soud toho názoru, že jak Krajský soud v Brně, tak zejména Nejvyšší správní soud se s uvedenými námitkami stěžovatelky vůči přijetí předmětného opatření obecné povahy (územního plánu) řádně a dostatečně pečlivě a podrobně vypořádaly. Při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, a věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s příslušnými ustanoveními soudního řádu správního, která upravují průběh řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, resp. o kasační stížnosti a do nichž se promítají principy spravedlivého procesu obsažené v hlavě páté Listiny, jejichž porušení stěžovatelka setrvale namítá. Nejvyšší správní soud se tak velmi důkladně zabýval všemi stěžovatelkou v kasační stížnosti uplatněnými námitkami, kterými z hlediska nepřiměřeného zásahu do jejího vlastnického práva, resp. práva na spravedlivý proces zpochybňovala zákonnost přijatého opatření obecné povahy. Ústavní soud postup Krajského soudu v Brně i Nejvyššího správního soudu a jimi přijatý (aprobovaný) právní názor, opírající se zejména o judikaturu Nejvyššího správního soudu ve vztahu k soudnímu přezkumu opatření obecné povahy, považuje za ústavně konformní a neshledal v něm namítaná porušení základních práv stěžovatelky, jak tvrdila v ústavní stížnosti.
11. Ústavní soud se tak především ztotožňuje se způsobem, jakým se Nejvyšší správní soud vypořádal se stěžejní námitkou stěžovatelky, kterou předkládá opětovně i v ústavní stížnosti, tj. že ze strany krajského soudu nebyla dostatečně zkoumána existence veřejného zájmu, jenž by legitimizoval zásah do vlastnického práva stěžovatelky v podobě přijetí předmětného územního plánu. Jak již konstatoval Nejvyšší správní soud v odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku, "této námitce nelze přisvědčit. Jednak krajský soud svou úvahu stran naplnění důvodu opírajícího se o zákonný cíl opřel o konkrétní zákonná ustanovení, jednak se s obdobnou argumentací vypořádal již ve vztahu k předchozím námitkám stěžovatelky." Krajský soud se tak velmi důkladně, právě za účelem posouzení proporcionality zásahu do vlastnického práva stěžovatelky v podobě přijetí předmětného územního plánu, zabýval otázkou vhodnosti, resp. potřebnosti územním plánem zvoleného řešení, což také podrobně odůvodnil. V této souvislosti je třeba připomenout, že zastupitelstvo města Vizovice bylo vázáno záměrem územně nadřazené plánovací dokumentace, tj. ZÚR ZK 2008, a proto "prokazování veřejného zájmu u záměru, který je vymezen v nadřazené územně plánovací dokumentaci, není podle krajského soudu úkolem odpůrce, který je tímto vymezením vázán, neboť tímto samotným vymezením je veřejný zájem na vymezení plochy pro možnou budou železniční trať definován. V posuzovaném případě byl odpůrce vázán nadřazenou územně-plánovací dokumentací a od té se nemohl odchýlit. Nebyl zde tak dán zcela volný prostor pro vážení jednotlivých zájmů v území."
12. Přestože lze souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu, že krajský soud "neprovedl zevrubný rozbor stěžovatelkou tvrzeného zásahu do jeho práv, pokud jde o výčet nemovitostí dotčených vymezením ploch drážní dopravy a provozu v nich, ani zevrubné hodnocení dopadu tohoto opatření do rozsahu omezení jejích tvrzených práv, jak je zevrubně popsala v bodu II. návrhu", poměřování kolidujících zájmů, tj. veřejného zájmu na vymezení koridoru železniční tratě na straně jedné a ochranu vlastnického práva na straně druhé, učinit neopomenul, neboť se k němu podrobně vyjadřoval v rámci vypořádání jednotlivých námitek stěžovatelky, zpochybňujících koncepci samotného územního plánu.
13. Nadto nelze odhlédnout od skutečnosti, že krajský soud tato konkrétní tvrzení stěžovatelky a ani dopad samotného opatření do jejího vlastnického práva stěžovatelky nijak nezpochybnil, pokud by ovšem k realizaci záměru podle schváleného územního plánu skutečně došlo. V situaci, kdy k jeho realizaci dosud nedošlo, se nejedná o reálný či trvající zásah do vlastnického práva stěžovatelky, přičemž pouhá pravděpodobnost porušení základního práva v budoucnu není důvodem k zásahu Ústavního soudu v řízení o ústavní stížnosti. Ústavní soud totiž ctí princip subsidiarity a vstupuje do ochrany základních práv nikoli v případě jejich potenciálního ohrožení, ale až v případě reálného zásahu do příslušného práva [srov. např. usnesení sp. zn. I. ÚS 272/15 ze dne 4. 2. 2015 či sp. zn. I. ÚS 2152/15 ze dne 25. 11. 2015].
14. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. dubna 2017
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu