ECLI:CZ:US:2015:1.US.2152.15.1
sp. zn. I. ÚS 2152/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ludvíka Davida, soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové a soudce Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatele Milana Sychry, zastoupeného Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 66 A 3/2014-71 ze dne 17. 10. 2014 a rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 261/2014-70 ze dne 30. 4. 2015, za účasti Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení a obce Hlubočany, se sídlem Hlubočany 22, Vyškov, zastoupené Mgr. Janem Hrežem, advokátem, se sídlem Nádražní 13, Vyškov, a Ministerstva dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností se stěžovatel domáhá zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 261/2014-70 ze dne 30. 4. 2015 a rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 66 A 3/2014-71 ze dne 17. 10. 2014 ve výroku II., jimiž měla být porušena jeho ústavně zaručená práva na spravedlivý proces a ochranu vlastnictví.
I. Předchozí průběh řízení
2. V řízení před obecnými soudy se stěžovatel jako žalobce domáhal na vedlejším účastníkovi řízení, obci Hlubočany, zrušení opatření obecné povahy - Územního plánu Hlubočany, vydaného usnesením č. 10 zastupitelstvem obce Hlubočany dne 7. 5. 2014 (dále jen "napadený územní plán") - mj. v části vytvoření územní rezervy pro záměr vysokorychlostní železniční tratě Brno - Ostrava - hranice ČR / Polsko (Katowice), jež svým vymezením zasáhla do pozemků ve vlastnictví stěžovatele. Stěžovatel v řízení před obecnými soudy namítal, že vymezená územní rezerva nezákonně a nepřiměřeně omezuje jeho vlastnická práva. Její nezákonnost stěžovatel spatřoval v porušení hierarchické návaznosti nástrojů územního plánování z důvodu chybějícího vymezení územní rezervy v zásadách územního rozvoje (přičemž samotné Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje byly zrušeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 7/2011-526 ze dne 21. 6. 2012). Vymezení územní rezervy pak podle stěžovatele znamenalo faktickou dlouhodobou blokaci jakéhokoli využití předmětných pozemků a podstatné snížení jejich ceny.
3. Ústavní stížností napadeným výrokem II. rozsudku Krajského soudu v Brně byla žaloba v části týkající se vymezené územní rezervy zamítnuta. Krajský soud dospěl k závěru, že ze zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) nevyplývá povinnost nejprve vymezit územní rezervu v zásadách územního rozvoje. Naopak podle krajského soudu vyplýval v daném případě požadavek na její vymezení z Politiky územního rozvoje České republiky, která je s ohledem na §31 odst. 4 a §43 odst. 3 stavebního zákona závazná pro pořizování územních plánů. Krajský soud nepovažoval vymezení územní rezervy za disproporční omezení stěžovatelova vlastnického práva, neboť stávající zemědělské využití předmětných pozemků nebylo vymezením rezervy nijak dotčeno a jedná se pouze o dočasné omezení vlastnického práva. Podle krajského soudu nicméně pro ponechání území v kategorii územní rezervy po delší dobu musí existovat závažné důvody; o jejím zachování i po vyhodnocení územního plánu podle 55 odst. 1 stavebního zákona, které musí být provedeno do 4 let od jeho vydání, lze uvažovat jen výjimečně.
4. Stěžovatel podal proti rozsudku Krajského soudu v Brně ve výrocích II.-V. kasační stížnost, v níž opět označil sporné vymezení územní rezervy za nezákonné a nepřiměřené omezení vlastnického práva.
5. Nejvyšší správní soud v ústavní stížností napadeném rozsudku přisvědčil závěrům Krajského soudu v Brně a kasační stížnost stěžovatele zamítl. Pokud jde o chybějící zásady územního rozvoje, odkázal Nejvyšší správní soud na §43 odst. 1 stavebního zákona, podle něhož obec může řešit záležitosti nadmístního významu, které nejsou řešeny v zásadách územního rozvoje, a to pokud to krajský úřad ve stanovisku podle §50 odst. 7 stavebního zákona z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce nevyloučí - což se v daném případě nestalo. Shodně s krajským soudem dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že obec Hlubočany naopak musela respektovat územnímu plánu nadřazenou politiku územního rozvoje, v níž je zvažováno vybudování vysokorychlostního koridoru železniční tratě na jejím území. Nejvyšší správní soud taktéž považoval vymezení územní rezervy o šířce cca 600 m za přiměřené omezení, a to i proto, že územní rezerva stěžovatele neomezuje v dosavadním způsobu užívání jeho pozemků a jedná se pouze o dočasnou ochranu území. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že se jedná o složitý záměr celostátního, ba i dokonce mezinárodního rozsahu, a v takovém případě je pochopitelné, že územní rezerva bude trvat déle, než v případě nějakého jednoduchého místního záměru. Přitom připomněl, že se nejedná pouze o zájmy stěžovatele, ale mnohem širšího okruhu osob, jejichž zájmy je taktéž nutné brát do úvahy při posuzování proporcionality napadeného územního plánu.
II. Argumentace stran
6. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti - která věcně směřuje toliko proti závěrům obecných soudů ohledně vymezení územní rezervy pro záměr vysokorychlostní železniční tratě - namítá, že vymezená územní rezerva představuje nezákonné a neproporcionální omezení jeho vlastnického práva zaručeného čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). K tomuto omezení došlo podle stěžovatele v rozporu se zákonem, neboť tím, že byla územní rezerva vymezena bez návaznosti na zásady územního rozvoje, nebyla respektována hierarchie postavení prostředků územního plánování. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že v daném případě byla územní rezerva vymezena v souladu s §43 odst. 1 stavebního zákona. Předmětné omezení navíc nelze považovat ani za přiměřené vůči stěžovateli. Vymezení rezervy má totiž za následek okamžité znemožnění plnohodnotného užívání pozemků stěžovatelem, včetně možností zde stavět, a výrazný pokles jejich tržní ceny. Z okolností případu je navíc evidentní, že toto omezení bude trvat nepřiměřeně dlouhou dobu. Stěžovateli přitom nebylo toto nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny nikterak nahrazeno. Závěrem stěžovatel namítá, že Nejvyšší správní soud se dostatečně nevypořádal s jeho námitkou nepřiměřené délky trvání územní rezervy, čímž porušil stěžovatelovo právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 Listiny.
7. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřili účastníci řízení i vedlejší účastníci řízení. Krajský soud v Brně i Nejvyšší správní soud odkázaly na odůvodnění svých napadených rozhodnutí. Nejvyšší správní soud nadto uvedl, že vypořádal všechny stěžovatelovy námitky, o čemž svědčí i fakt, že stěžovatel v ústavní stížnosti proti jeho závěrům věcně a obsáhle brojí. V dané věci považuje Nejvyšší správní soud za zásadní, že stěžovateli územní rezerva nijak nebrání ve využití předmětných pozemků v souladu se stávajícím stavem, tedy jako zemědělských pozemků. Dále je nutno si uvědomit, že napadeným opatřením obecné povahy nebyl vymezen koridor vysokorychlostní tratě, nýbrž pouze územní rezerva chránící místo pro prověření reálnosti tohoto záměru. Teprve ukáže-li se zvažovaný záměr jako optimální, může být změnou územního plánu koridor vysokorychlostní trati vymezen. Budou-li pak tímto koridorem dotčeny pozemky stěžovatele, bude mít v rámci projednávání této změny územního plánu plnou možnost k uplatnění svých námitek. Následně se bude moci rovněž obrátit na soud, aby vymezení koridoru přezkoumal.
8. Obec Hlubočany jakožto vedlejší účastník řízení se s argumentací stěžovatele neztotožnila. Podle ní nedosahuje omezení vlastnického práva stěžovatele intenzity, s níž je spojen nárok na náhradu za toto omezení. Území není zařazeno do územní rezervy ani bezdůvodně, ani dlouhodobě. Povinnost vymezit územní rezervu nejprve v zásadách územního rozvoje pak není podle vedlejšího účastníka stanovena žádnou právní normou, nadto v daném případě nelze přehlédnout, že jak zrušené, tak navrhované zásady územního rozvoje s územní rezervou počítaly a počítají.
9. Taktéž Ministerstvo dopravy jakožto vedlejší účastník řízení považuje argumentaci stěžovatele za nedůvodnou. Podle ministerstva zvolila obec postup aprobovaný rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 2/2011-27 ze dne 20. 4. 2011. Nadto jsou ostatní části chystaného koridoru již územně chráněny v územních plánech ostatních dotčených obcí, tudíž by zrušením územní rezervy došlo k významnému zásahu a ovlivnění dalších obcí, které územní ochranu zvažované vysokorychlostní trati respektují.
10. Stěžovatel ve své replice setrval na své argumentaci, že územní rezerva představuje nezákonné a neproporcionální omezení jeho vlastnického práva a že jeho námitka nepřiměřené délky trvání územní rezervy nebyla Nejvyšším správním soudem dostatečně vypořádána. Podle stěžovatele by nebylo spravedlivé po něm požadovat, aby se svým návrhem vyčkával až do doby, kdy již bude možné konstatovat nepřiměřeně dlouhé trvání územní rezervy, a to mimo jiné vzhledem k lhůtě stanovené pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v §101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, jejíž zmeškání nelze prominout.
III. Hodnocení Ústavního soudu
11. Ústavní soud připomíná, že není součástí soustavy obecných soudů, ale náleží mu pozice orgánu ochrany ústavnosti dle čl. 83 Ústavy. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení jeho základních práv či svobod chráněných ústavním pořádkem České republiky. K tomu v nyní posuzovaném případě nedošlo.
12. Předně Ústavní soud nesdílí stěžovatelův názor, že se Nejvyšší správní soud nedostatečně vypořádal s námitkou nepřiměřené délky trvání územní rezervy, a tím porušil stěžovatelovo právo na spravedlivý proces. Byť se podle názoru Ústavního soudu mohl Nejvyšší správní soud s touto námitkou vypořádat podrobněji, z napadeného rozsudku je patrné, že ji Nejvyšší správní soud nepřehlédl, zabýval se jí a dospěl k závěru, že není důvodná, neboť dané omezení je přiměřené i z hlediska časového, a to s ohledem na složitost záměru, který má mezinárodní rozsah. Také odkázal na svoji předchozí judikaturu k otázce trvání územní rezervy, konkrétně rozsudek č. j. 7 Aos 2/2013-53 ze dne 14. 2. 2013. Nadto je třeba připomenout, že Ústavní soud posuzuje spravedlivost řízení jako celku, a na jednotlivá rozhodnutí obecných soudů tudíž nelze hledět izolovaně. Proto je třeba vzít v potaz i skutečnost, že na danou námitku se stěžovateli dostalo odpovědi již také v rozsudku Krajského soudu v Brně (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1404/11 ze dne 29. 4. 2014, bod 25).
13. K omezení vlastnického práva územním plánem Ústavní soud uvádí, že se jedná o zásah v obecné rovině ústavním pořádkem aprobovaný (usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2194/15 ze dne 19. 8. 2015), a to za předpokladu, že je vlastnické právo omezeno v souladu se zákonem a v přiměřené míře [blíže např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 482/02 ze dne 8. 4. 2004 (N 52/33 SbNU 39)].
14. Stran zákonnosti vymezení územní rezervy, Ústavní soud připomíná, že není povolán k hodnocení podústavní správnosti konfrontovaných právních názorů. Správní soudy dostatečně, srozumitelně a bez známek libovůle odůvodnily závěr, že vymezení územní rezervy v územním plánu při neexistenci zásad územního rozvoje neporušuje v posuzovaném případě stavební zákon ani jiný právní předpis. Stěžovatelova argumentace v tomto bodě pak představuje pokračující polemiku se závěry správních soudů, jež však postrádá ústavněprávní relevanci (srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1289/12 ze dne 9. 7. 2013).
15. Stěžovatel nezpochybňuje, že omezení jeho vlastnického práva sleduje veřejný zájem v podobě možné realizace koridoru vysokorychlostní železniční tratě, považuje však dané omezení za nepřiměřené, primárně s ohledem na jeho rozsah a délku trvání. K rozsahu omezení Ústavní soud uvádí, že v obecné rovině představuje územní rezerva ze své podstaty dočasné a relativně šetrné omezení vlastnického práva, neboť zakazuje pouze ty změny v území, které by mohly stanovené využití podstatně ztížit nebo znemožnit (§36 odst. 1 stavebního zákona). Ústavní soud nevylučuje, že mohou nastat situace, kdy by i územní rezerva mohla excesivně zasáhnout do práv vlastníka příslušného pozemku, avšak v nyní posuzovaném případě stěžovatel neuvedl žádný natolik silný konkrétní důvod, jež by o excesivním zásahu do vlastnického práva stěžovatele svědčil. V případě územní rezervy není jednoznačným pravidlem, že by její vymezení v územním plánu znamenalo zákaz jakékoli stavební činnosti či automatický a trvalý pokles ceny pozemků. Navíc předmětné pozemky náleží do zemědělského půdního fondu a s vymezením zastavitelných ploch v dané lokalitě se vůbec nepočítá. V posuzovaném případě stěžovatel ani netvrdí, že měl či má záměr na nich provést konkrétní stavbu (omezení tak zůstává čistě hypotetické). Zásadní skutečností zůstává, že předmětné pozemky jsou stěžovatelem užívány k zemědělské činnosti a toto jejich stávající využití není vymezením rezervy nikterak dotčeno. Stěžovatel tedy může využívat tyto pozemky stejně jako dosud. S ohledem na uvedené nelze vymezení územní rezervy hodnotit jako rozsáhlý a podstatný zásah do vlastnického práva, jak činí stěžovatel.
16. Ohledně délky omezení Ústavní soud připomíná, že napadený územní plán byl vydán v květnu 2014. Předmětné omezení tedy trvá přibližně jeden a půl roku, což, soudě dle argumentace obsažené v ústavní stížnosti a replice k vyjádřením ostatních účastníků řízení, ani stěžovatel nepovažuje za nepřiměřenou dobu. Podle něj je prakticky jisté, že s ohledem na okolnosti případu, zejména chybějící zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, se zásah do jeho vlastnického práva stane nepřiměřeně dlouhým. Pouhá pravděpodobnost porušení základního práva v budoucnu však není důvodem k zásahu Ústavního soudu v řízení o ústavní stížnosti. Ústavní soud ctí princip subsidiarity a vstupuje do ochrany základních práva nikoli v případě jejich potenciálního ohrožení, ale až v případě reálného zásahu do příslušného práva [např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 272/15 ze dne 4. 2. 2015; srov. i znění §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993, o Ústavním soudu]. Tento závěr samozřejmě nevylučuje eventuální soudní zásah v budoucnu v případě, pokud bude stěžovatelovo vlastnické právo skutečně omezeno územní rezervou po nepřiměřenou dobu.
17. Konečně k absenci náhrady za omezení vlastnického práva Ústavní soud připomíná, že ne každé omezení vlastnického práva je automaticky kvalifikovatelné jakožto nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, a tedy konstituující nárok na náhradu [viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/03 ze dne 13. 12. 2006 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.), bod 76; srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Brosset-Triboulet a další proti Francii č. 34078/02 ze dne 29. 3. 2010, §94]. Ve stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.) Ústavní soud uvedl, že jedním z kritérií podřazení určitého omezení pod čl. 11 odst. 4 Listiny je "intenzita omezení vlastnického práva, jež může být vyjádřena více faktory, a to především otázkou rozsahu samotného omezení a dále délkou trvání takovéhoto omezení, tedy zda se jedná o omezení dočasné či trvalé" (bod 18). Ve světle důvodů předestřených výše k otázce proporcionality lze bezpečně konstatovat, že v posuzovaném případě se o intenzivní omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny nejedná, a tudíž z ústavního pořádku nevyplývá právo na náhradu za dané omezení.
18. Ústavní soud shrnuje, že nedošlo k porušení stěžovatelova práva na spravedlivý proces a vlastnické právo stěžovatele bylo omezeno v souladu se zákonem a v přiměřené míře. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně 25. listopadu 2015
Ludvík David, v. r.
předseda senátu