ECLI:CZ:US:2018:1.US.111.15.1
sp. zn. I. ÚS 111/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudců Vladimíra Sládečka a Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti stěžovatelky České pirátské strany, se sídlem v Praze 3, Řehořova 943/19, zastoupené Mgr. Filipem Hajným, advokátem se sídlem v Praze 3, Kolínská 1983/20, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 A 147/2014-18 ze dne 13. listopadu 2014, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka se v řízení před Krajským soudem v Ostravě domáhala vyslovení neplatnosti volby některých kandidátů do zastupitelstva statutárního města Karviná. Svou argumentaci založila především na tom, že uzavírací klauzule uplatňovaná ve volbách do zastupitelstev obcí je v rozporu s ústavním pořádkem. Krajský soud výše uvedeným usnesením návrh zamítl. Soud připomenul základní úvahy Ústavního soudu k funkci uzavíracích klauzulí, zejména tu skutečnost, že potřebu integrace politických sil je třeba poměřovat s ohledem na konkrétní funkce toho kterého voleného orgánu. V projednávané věci je tak důležitá normotvorná a kreační funkce zastupitelstva obce. Dále soud upozornil na to, že podoba volebního systému pro obecní volby není na ústavní úrovni upravena, zejména pak chybí požadavek poměrného systému. Pro obecní volby tak lze uplatnit požadavek rovnosti početní hodnoty každého hlasu, nikoliv však požadavek rovnosti šancí každého hlasu na úspěch, který je pro systém poměrného zastoupení typický. Soud také uvedl, že úvahy (či jejich absence) uvedené v důvodové zprávě či vyřčené při projednávání zákona mohou sloužit pouze jako podpůrný prostředek výkladu zákona. Neústavnost uzavírací klauzule tak nemůže být způsobena již nedostatky těchto úvah. Krajský soud tak dospěl k závěru, že uzavírací klauzule pro obecní volby není v rozporu s ústavním pořádkem. Návrh stěžovatelky proto zamítl výše uvedeným usnesením.
2. Stěžovatelka rozhodnutí krajského soudu napadla ústavní stížností a navrhla jejich zrušení pro rozpor s čl. 5, 6 a 8 Ústavy České republiky a porušení ústavně zaručených práv dle čl. 21 odst. 3 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod.
3. Úvodem stěžovatelka odkázala na text svého návrhu v řízení před krajským soudem. K jeho doplnění uvedla, že ve věci by měla být zpracována odborná studie, jejímž předmětem by měla být analýza dopadů zavedení uzavírací klauzule na tvorbu a stabilitu většin potřebných pro volbu rady obce. Bez studie není možné přesvědčivě ověřit, zda zavedení uzavírací klauzule bylo minimálním opatřením nezbytným k zajištění akceschopnosti obecního zastupitelstva. Podle stěžovatelky uzavírací klauzule závažně zasahuje do rovnosti volebního práva. V této souvislosti stěžovatelka upozornila na skutečnost, že důvodová zpráva k zákonu č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev obcí"), zavedení uzavírací klauzule nijak neodůvodňuje. V případě absence odůvodnění v důvodové zprávě by se měla uplatnit vyvratitelná domněnka neústavnosti daného zákona (či jeho ustanovení), což zastává i Nejvyšší správní soud v usnesení č. j. Vol 16/2014-69 ze dne 24. 6. 2014. Dále stěžovatelka odkázala na odlišné stanovisko soudkyně Wagnerové a soudce Duchoně k nálezu nález sp. zn. Pl. ÚS 52/10 ze dne 29. 3. 2011 (N 56/60 SbNU 693), podle nichž jsou zastupitelstva obce spíše správními orgány než parlamenty. Z toho důvodu není u obecních zastupitelstev třeba usnadňovat vytváření politických většin.
4. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny formální předpoklady projednání ústavní stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání, je zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a vyčerpala všechny prostředky, které jí zákon k ochraně práv poskytuje. Ústavní stížnost je proto přípustná.
5. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem.
6. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky), není dalším stupněm v systému všeobecného soudnictví. Je záležitostí obecných soudů, aby zjišťovaly a hodnotily skutkový stav, prováděly výklad jiných než ústavních předpisů a aplikovaly jej při řešení konkrétních případů. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva lze hodnotit jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. jenž odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně jsou v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti [srov. kupř. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)].
7. V projednávané věci Ústavní soud neshledal pochybení v postupu krajského soudu, který návrh stěžovatelky projednal a rozhodl o něm, aniž by Ústavnímu soudu předložil návrh na zrušení §45 odst. 1 zákona o volbách do obecních zastupitelstev. Krajský soud správně poukázal na judikaturu Ústavního soudu, který citované ustanovení opakovaně neshledal za rozporné s ústavním pořádkem (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03 ze dne 25. 8. 2004, sp. zn. II. ÚS 59/03 ze dne 23. 9. 2004, usnesení sp. zn. III. ÚS 220/07 ze dne 16. 8. 2007, či v jiné věci stěžovatelky usnesení sp. zn. II. ÚS 167/15 ze dne 17. 2. 2015).
8. Krajský soud stěžovatelce také dostatečně vysvětlil, že nedostatky v důvodové zprávě k zákonu o volbách do obecních zastupitelstev nezpůsobují protiústavnost uzavírací klauzule. V tomto ohledu nelze na právní předpis "bez odůvodnění" nahlížet stejně jako na neodůvodněné a tudíž nepřezkoumatelné individuální právní akty: požadavky na jejich legalitu a legitimitu se zásadně liší. Absence odůvodnění uzavírací klauzule v důvodové zprávě tak neznamená, že zákonodárcem v textu zákona výslovně vyjádřená vůle nesměřuje k legitimnímu cíli (v tomto ohledu jde toliko o nežádoucí prohřešek proti pravidlům zákonodárného procesu). Ostatně již prvorepublikový Nejvyšší správní soud opakovaně vyslovil, že při výkladu a hodnocení právního předpisu je zásadní výslovné zákonné vyjádření, důvodové zprávy k návrhům zákonů, protokoly o schůzích zákonodárných sborů apod. mohou snad být někdy cennou výkladovou pomůckou, nikdy však do té míry, aby doplňovaly nebo nahrazovaly text zákona něčím, co v něm provedeno není (srov. např. nálezy publikované v Bohuslavově sbírce pod Boh. A 2571/23 či Boh. F 3830/27 a Boh. F 7387/34). Odkazuje-li stěžovatelka pro podporu své argumentace na obdobné úvahy Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. Vol 16/2014-69, lze jen stručně uvést, že tento návrh na zrušení uzavírací klauzule pro volby do Evropského parlamentu Ústavní soud zamítl (srov. nález Pl. ÚS 14/14 ze dne 19. 5. 2015).
9. Stěžovatelce lze přisvědčit, pokud poukazuje na to, že mezi zákonodárným sborem a zastupitelstvem obce jsou zřejmé odlišnosti, a to jak co do funkcí, tak i pravomocí a obsahu mandátu poslance a zastupitele. Jednání územní samosprávy decentralizovaného unitárního státu například vyžaduje zákonné zmocnění (srov. čl. 103 odst. 1 a 3 Ústavy), nedisponuje tak volbami jako originární legitimační procedurou, která bez dalšího může zdůvodnit výkon veřejné moci. To však neznamená, že zastupitelstvo obce je především správním orgánem, v němž se neutváří politická vůle samosprávného územního společenství občanů (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy).
10. Obdobnou námitku, jakou nyní stěžovatelka uplatnila, Ústavní soud posuzoval ve výše citovaném usnesení sp. zn. IV. ÚS 54/03. V něm uvedl, že "[i] v případě zastupitelstev obcí platí, že konsekventním proporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě zastupitelstva by mohla vzniknout politická reprezentace, rozštěpená do většího počtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo úplně znemožnilo. Na druhé straně je třeba vždy pochopitelně i zde poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva v podobě omezovací klausule a její modifikace je minimálním opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zastupitelského sboru umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí rozhodnutí."
11. Po zhodnocení uzavírací klauzule pro obecní volby Ústavní soud ve stejném usnesení uzavřel, že "koncepce právní úpravy tak, jak je vyjádřena v napadeném ustanovení §45 odst. 1 zák. č. 491/2001 Sb., není výrazem libovůle zákonodárce zakládající zásah do shora označených ústavních práv. Při tomto úsudku vzal Ústavní soud v úvahu i tu skutečnost, že každá z možných takto formulovaných konstrukcí převodu ve volbách odevzdaných hlasů na mandáty vykazuje a z povahy věci musí nezbytně vykazovat větší či menší měrou, a to i z pohledu ústavních kautel, jistý rozsah negativních externalit." Od těchto svých dříve vyslovených závěrů k ústavnosti uzavírací klauzule pro volby do obecních zastupitelstev neshledal Ústavní soud důvodu se odchýlit.
12. Stěžovatelka své tvrzení o neústavnosti usnesení krajského soudu zakládala pouze na argumentaci proti uzavírací klauzuli. Ústavní soud tuto klauzuli neústavní neshledal a na napadeném rozhodnutí neshledal ani jiné ústavně významné vady. Stejně jako ve věci stěžovatelky sp. zn. II. ÚS 167/15 tak nepovažoval ani za potřebné vypracování politologické studie jako podklad pro rozhodnutí.
13. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, sdílí její osud i akcesorický návrh na zrušení §45 odst. 1 zákona o volbách do obecních zastupitelstev.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. května 2018
Tomáš Lichovník v. r .
předseda senátu