ECLI:CZ:US:2018:1.US.2993.15.1
sp. zn. I. ÚS 2993/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Vladimíra Sládečka a Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti Emila Štulíře, zastoupeného JUDr. Stanislavem Kadečkou, advokátem se sídlem v Pardubicích, Teplého 2786, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 203/2014-73 ze dne 30. června 2015 a rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 5 A 240/2011-165 ze dne 27. srpna 2014, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení Ministerstva vnitra, spojené s návrhem na konstatování protiústavnosti vyhlášky č. 27/1998 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává tržní řád, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovateli byla v řízení před správními orgány uložena pokuta ve výši 20 000 Kč za porušení vyhlášky č. 27/1998 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává tržní řád. Tohoto porušení se stěžovatel měl stručně řečeno dopustit tím, že za účelem nabídky nebo prodeje vystavoval ve vitrínách upevněných na třech dveřnicích před vstupy do provozovny zboží (keramické modely domů, skleněné půllitry, korbele, flakóny) stejného druhu jako v provozovně, a činil tak na místě mimo kolaudovanou provozovnu, které nebylo uvedeno v příloze č. 1 k tržnímu řádu jako místo pro nabídku zboží.
2. Rozhodnutí Ministerstva vnitra jako odvolacího správního orgánu stěžovatel napadl žalobou, kterou Městský soud v Praze zamítl. Soud dospěl k závěru, že tržní řád byl vydán v mezích zákonného zmocnění §18 odst. 1 zákona č. 55/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), stěžovatel svým jednáním nabízel zboží (nešlo o prostou reklamu), a to na místě, na němž to tržní řád neumožňoval. Omezení nabídky zboží jeho vystavením na dveřnicích před vstupem do provozovny podle soudu plně odpovídá smyslu tržního řádu, tj. nabízení zboží v ulicích města.
3. Nejvyšší správní soud následnou kasační stížnost stěžovatele zamítl. Ztotožnil se s městským soudem v tom, že jednání stěžovatele bylo možné kvalifikovat jako nabídku zboží mimo provozovnu, nikoliv reklamu. Jednání stěžovatele přímo odpovídalo vymezení nabídky zboží ve smyslu legislativní zkratky zavedené tržním řádem. Samotný tržní řád Nejvyšší správní soud hodnotil jako předpis vydaný v mezích zákonného zmocnění a v souladu s ústavním pořádkem. Konkrétní vymezení míst v příloze k tržnímu řádu, na nichž je nabídka zboží povolena, pak soud shledal odpovídajícím povaze tržního řádu jako právního předpisu regulujícího poměry v obci, tj. předpisu, který nutně musí být konkrétnější povahy. Regulaci nabídky zboží mimo provozovnu jeho vystavením na dveřnicích před vstupem do provozovny soud shledal souladným s účelem tržního řádu, který je odlišný od úpravy zákona o regulaci reklamy či stavebního zákona. Stěžovatel byl navíc předem upozorněn ze strany stavebního úřadu, že užití vitrín nebude možné bez zařazení místa do přílohy tržního řádu.
4. Proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze stěžovatel brojil ústavní stížností, neboť se domníval, že jimi došlo k porušení jeho práva na soudní ochranu, na zákonného soudce, na ochranu vlastnického práva a práva podnikat. Porušení těchto práv stěžovatel spatřoval v tom, že aplikovaný tržní řád není ústavně konformní, neboť je jím překračována pravomoc Rady hlavního města Prahy. Tržní řád totiž neodpovídá požadavku obecnosti právních předpisů, neboť zařazení prodejních míst je výsledkem souhrnu individuálních rozhodnutí o právech a povinnostech adresátů bez právem upraveného řízení, nikoliv výsledkem normotvorné činnosti. Konkrétnost úpravy není problematická z hlediska výběru míst, ale zejména způsob jejich výběru, stanovení dalších povinností, které odpovídají individuálnímu rozhodnutí. Tím si Rada hlavního města Prahy fakticky osvojila pravomoc rozhodovat o výjimce ze zákazu stanoveného tržním řádem. Tento závěr podporuje i zpráva o šetření ze strany Veřejného ochránce práv. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud tržní řád zrušil.
5. Správní delikt stěžovatele pak postrádal společenskou nebezpečnost, neboť umístění vitrín bylo v souladu se zájmy památkové péče a ke snížení estetické kvality místa nedošlo ve srovnání s ostatními prodejními místy ve stejné ulici. V tomto ohledu dochází k neodůvodněnému nerovnému zacházení. Nadto nebyl důvod jednání stěžovatele hodnotit jako nabídku zboží, ale jako reklamu tržním řádem neregulovanou. V případě dvojího možného výkladu pak měly soudy postupovat podle zásady in dubio pro libertate. Ve správním řízení také došlo k řadě procesních chyb, kdy bylo stěžovateli fakticky upřeno právo účastnit se ústního jednání a vyjádřit se k prováděným důkazům.
6. Závěrem stěžovatel uvedl, že došlo k porušení jeho práva na zákonného soudce tím, že rozvrh práce Městského soudu v Praze neobsahuje přesný popis algoritmu, podle něhož počítačový program rozděluje nové spisy do soudních oddělení.
7. Ústavní soud se seznámil s ústavní stížností, napadenými rozhodnutími i správním spisem; dospěl k závěru, že se jedná návrh v části přípustný, avšak zjevně neopodstatněný [pro rozhodná kritéria srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní rozměr, může mimo jiné plynout také z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 24/02 ze dne 24. 9. 2002 (U 31/27 SbNU 341)].
8. Stěžovatel ve své argumentaci vycházel především z toho, že aplikovaný tržní řád je předpisem neústavním a že v jeho konkrétním případě nebyly naplněny ani znaky správního deliktu.
9. Argumentaci směřující vůči neústavnosti tržního řádu nebylo možné přisvědčit. Podmínky výkonu povolání nebo jiné hospodářské činnosti lze ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny stanovit zákonem [nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (8/2018 Sb.)]. Již dříve Ústavní soud k tržnímu řádu hl. Města Prahy uvedl, že nikoliv každé místo je vhodné pro danou prodejní formu, stejně tak není vhodný prodej jakéhokoli zboží na jakémkoli místě. Prodej na ulicích centrální části měst některého druhu zboží (příp. jiného než jednoho konkrétního druhu zboží) může narušovat historický a kulturní ráz daného prostředí. Pokud jde o vymezení sortimentu prodávaného zboží, toto je v zásadě věcí obce, nejedná-li se o zjevnou svévoli nebo dokonce o zneužití práva [nález sp. zn. III. ÚS 253/04 ze dne 25. 1. 2006 (N 23/40 SbNU 191)].
10. Jakkoliv stěžovatel vycházel z toho, že původním záměrem úpravy tržními řády je úprava stánkového prodeje, ze zmocňujícího ustanovení §18 odst. 1 písm. a) a c) živnostenského zákona ve znění do 29. 9. 2017 je zřejmé, že tržním řádem lze vymezit místa pro prodej a poskytování služeb mimo provozovnu, včetně jejich prodejní doby. Zákon počítal s tím, že těmito místy budou zejména tržnice a tržiště, jde však o výčet demonstrativní a bylo tedy pro prodej a poskytování služeb mimo provozovnu možné vymezit i konkrétní místa jiná [nález sp. zn. Pl. ÚS 27/06 ze dne 24. 3. 2009 (N 66/52 SbNU 649; 119/2009 Sb.)]. Exces ze zákonného zmocnění tedy v tomto ohledu dán není. Dovozoval-li stěžovatel protiústavnost z nedostatečné obecnosti tržního řádu, zejména jeho přílohy vymezující konkrétní místa pro prodej a poskytování služeb je třeba připomenout, že dle judikatury Ústavního soudu nedostatečná obecnost právních předpisů nezpůsobuje jejich protiústavnost bez dalšího, ale pouze pokud dochází k narušení dělby moci [nález sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)]. Samotné určení pozemků parcelními čísly neústavnost nezpůsobuje [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/07 ze dne 30. 4. 2008 (N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.)].
11. Narušení dělby moci stěžovatel spatřoval především ve formě, jakou jsou v příloze k tržnímu řády vymezena místa k prodeji či nabídce mimo provozovnu, což připodobnil rozhodování o individuálních případech právním předpisem bez řádného řízení. Tato argumentace však, s ohledem na okolnosti věci, není způsobilá ke zpochybnění ústavnosti tržního řádu a jeho příloh. Akcesorický návrh na zrušení právního předpisu podle §74 zákona o Ústavním soudu totiž musí obsahovat přesvědčivé tvrzení, že právní předpis je v rozporu s ústavním pořádkem a zároveň musí osvědčit, že uplatněním tohoto právního předpisu nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti; tedy že jeho zrušení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně souladného výsledku (nález sp. zn. I. ÚS 740/15 ze dne 27. 6. 2017).
12. Jestliže je samotná úprava prodeje zboží a služeb mimo provozovnu ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny přípustná a stanovena v mezích zákonného zmocnění, jak bylo výše vyloženo, lze neústavnost tržního řádu skutečně spatřovat pouze v tom, jakým způsobem je prodej pro jednotlivá místa mimo provozovnu regulován. Způsob zařazení prodejních míst do přílohy k tržnímu řádu se však stěžovatele bez dalšího nedotýká a zrušením této přílohy by tak na věci stěžovatele nic nemohlo změnit. Skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, totiž nenastala uplatněním úpravy vymezení ostatních prodejních míst v příloze tržního řádu, ale tím, že prodejní místo stěžovatele zde vymezeno není (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 30/09 ze dne 2. 4. 2013). Zrušení přílohy tržního řádu z důvodů chybějícího procesu výběru jiných prodejních míst by tedy bylo abstraktním přezkumem právnosti podzákonného předpisu bez vztahu k věci stěžovatele. To účelu akcesorického návrhu dle §74 zákona o Ústavním soudu neodpovídá.
13. Derogace tržního řádu nebo jeho přílohy by proto přicházela do úvahy pouze, pokud by bylo zjištěno, že je protiústavní legislativní mezera, tj. prodejní místo stěžovatele nebylo do přílohy tržního řádu zařazeno z důvodů ústavně neakceptovatelných (výše zmíněná svévole, zneužití práva, diskriminace). Nic takového však stěžovatel netvrdil a netvrdil ostatně ani to, že se zařazení prodejního místa do přílohy tržního řádu vůbec domáhal (což odpovídá jeho setrvalému stanovisku, že na něj tržní řád nedopadá).
14. Protože nebyl dán důvod konstatovat protiústavnost tržního řádu ve vztahu ke stěžovateli, zabýval se Ústavní soud tím, zda došlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatele konstatováním správního deliktu spočívajícího v prodeji zboží mimo provozovnu v rozporu s tržním řádem.
15. V tomto ohledu, a to i ve vztahu k tvrzeným procesním vadám správního řízení, lze v převážné míře odkázat na podrobně odůvodněná rozhodnutí obou správních soudů. Podle skutkových zjištění, jejichž správnost není důvod přezkoumávat [srov. kritéria nálezu sp. zn. III. ÚS 23/93 ze dne 1. 2. 1994 (N 5/1 SbNU 41)], stěžovatel vystavoval ve vitrínách upevněných na třech dveřnicích před vstupy do provozovny zboží stejného druhu jako v provozovně. Není pak nijak excesivní závěr, že stěžovatel zboží umístil za účelem nabídky, nikoliv reklamy, neboť i vystavení zboží podnikatelem může být podle okolností a konkrétní právní úpravy považováno za nabídku vůči spotřebiteli. K tomu srov. nynější úpravu §1732-1733 občanského zákoníku z roku 2012, která se na věc sice neuplatní, ale reflektuje civilistické doktríně dlouhodobě známý rozdíl mezi nabídkou zboží a výzvou k podání nabídky (invitatio ad offerendum, srov. BROX, Hans a Wolf-Dietrich WALKER. Allgemeiner Teil des BGB. 34. vydání. Mnichov: Verlag Franz Vahlen, 2010. Str. 81-83). Závěr, že ve věci šlo právě o nabídku zboží, pak zjevně podporují i fotografie ve správním spisu, z nichž je zřejmé jasné označení zboží jeho konkrétní cenou a textem "uvedené ceny platí do 31. 12. 2004 nebo do vyprodání všech zásob." Pro uplatnění principu in dubio pro libertate tedy nebyl důvod (správní soudy ostatně poukázaly na to, že stěžovatel byl ve vztahu k vitrínám předem upozorněn, že podléhají i regulaci tržním řádem).
16. Zpochybňoval-li stěžovatel společenskou škodlivost svého jednání poukazem na absenci snížení estetické kvality ve srovnání s ostatními prodejními místy, lze jen odkázat na závěr správních soudů (a jim předcházejících správních rozhodnutí), která se touto otázkou dostatečně zabývala.
17. To samé lze uvést k námitce směřující vůči neurčitosti rozvrhu práce Městského soudu v Praze. Nejvyšší soud se touto otázkou řádně zabýval a význam algoritmu popsaného v rozvrhu práce Městského soudu v Praze vysvětlil. Požadavkům nálezu sp. zn. IV. ÚS 1302/10 ze dne 20. 4. 2011 (N 77/61 SbNU 239) na výslovné označení matematických metod, resp. nezbytnost popisu algoritmu, jež je východiskem programů pro výpočetní techniku a jejího využití při přidělování věcí, tedy bylo učiněno zadost.
18. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. Akcesorický návrh na konstatování protiústavnosti vyhlášky č. 27/1998 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává tržní řád, soud odmítl jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným podle §43 odst. 1 písm. c) ve spojení s §74 a contrario zákona o Ústavním soudu (obdobně cit. nález I. ÚS 740/15).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. září 2018
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu