ECLI:CZ:US:2019:1.US.1547.19.2
sp. zn. I. ÚS 1547/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy a soudce zpravodaje Davida Uhlíře a soudců Tomáše Lichovníka a Vladimíra Sládečka o ústavních stížnostech stěžovatelky BigBoard Praha, a. s., se sídlem Na strži 2097/63, Praha 4, IČ: 24226491, zastoupené Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem, se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, vedených pod sp. zn. I. ÚS 1547/19, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2019 č. j. 4 As 357/2018-39 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. října 2018 č. j. 30 A 73/2018-83 s návrhem na zrušení §30 odst. 3 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 152/2011 Sb., a dále proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. března 2019 č. j. 4 As 356/2018-35 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. října 2018 č. j. 30 A 72/2018-85 s návrhem na zrušení §30 odst. 3 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 152/2011 Sb., za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Jihomoravského kraje, jako vedlejšího účastníka, takto:
Ústavní stížnosti a návrhy s nimi spojené se odmítají.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a shrnutí řízení před obecnými soudy
1. Dne 10. května 2019 byla Ústavnímu soudu doručena ústavní stížnost stěžovatelky (evidována pod sp. zn. I. ÚS 1547/19), jíž se domáhala zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí spolu se zrušením §30 odst. 3 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen "zákon o pozemních komunikacích"), ve znění zákona č. 152/2011 Sb. Dne 13. května 2019 byla Ústavnímu soudu doručena další ústavní stížnost stěžovatelky (evidována pod sp. zn. I. ÚS 1567/19), jíž se domáhala zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí opět spolu se zrušením §30 odst. 3 písm. a) zákona o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 152/2011 Sb. Vzhledem k tomu, že obě ústavní stížnosti byly podány touž stěžovatelkou, mají obdobné skutkové základy a naprosto totožný právní základ, rozhodl dne 23. července 2019 I. senát Ústavního soudu o spojení uvedených ústavních stížností ke společnému řízení, které bylo nadále vedeno pod sp. zn. I. ÚS 1547/19. Protože jak obě ústavní stížnosti, tak i stížnostmi napadená soudní rozhodnutí obsahují u obou věcí doslovně shodné argumentace a jsou i shodně členěny, bude Ústavní soud v následujících bodech z důvodu úspornosti a přehlednosti argumentačně pracovat s danými věcmi, jako by šlo o věc jednu.
2. V ústavních stížnostech navrhla stěžovatelka postupem dle §72 ve spojení s §74 zákona č. 183/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zrušení v záhlaví označených soudních rozhodnutí a zákonného ustanovení s tím, že rozhodnutí měla být vydána v důsledku neústavní aplikace napadeného zákonného ustanovení a měla jimi být porušena stěžovatelce ústavně zaručená svoboda podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), svoboda komerčního projevu dle čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy a právo na ochranu vlastnictví dle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě.
3. Z ústavních stížností a přiložených soudních rozhodnutí, které byly stěžovatelkou napadeny, vyplynulo, že dne 7. března 2018 vydal Krajský úřad Jihomoravského kraje (dále jen "KÚ JMK") výzvu pod č. j. JMK 38018/2018, sp. zn. S-JMK 22972/2018 OD a dne 8. března 2018 výzvu pod č. j. JMK 38637/2018, sp. zn. S-JMK 36008/2018 OD, ve kterých požadoval okamžité odstranění dvou reklamních zařízení provozovaných stěžovatelkou (tyto výzvy společně dále jen "výzvy KÚ JMK"). Obě reklamní zařízení dotčená výzvami KÚ JMK provozovaná stěžovatelkou se nacházela v katastrálním území Komárov v obci Brno v lokalitě ul. Hněvkovského při silnici I. třídy (obě uvedená reklamní zařízení dále jen "dotčená reklamní zařízení"); dotčená reklamní zařízení byla vybudována v roce 2010 na základě územních souhlasů o umístění stavby a souhlasů s provedením ohlášené stavby stavebního úřadu, kterým byl Úřad městské části Brno - jih; platnost těchto souhlasů nebyla časově omezena. Výzvy KÚ JMK byly učiněny postupem dle §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích. KÚ JMK vycházel z toho, že dotčená reklamní zařízení se nacházejí v silničním ochranném pásmu a na tato zařízení a jejich provoz se tak vztahují pravidla stanovená §31 zákona o pozemních komunikacích, tj. zejm. nutnost obdržet za účelem zřízení a provozu reklamního zařízení povolení od silničního správního úřadu. Protože stěžovatelka ohledně ani jednoho z dotčených reklamních zařízení těmito povoleními nedisponovala, nařídil jí KÚ JMK tato zařízení odstranit. Na výzvy KÚ JMK reagovala stěžovatelka návrhy na jejich zrušení, na které KÚ JMK odpověděl negativně a setrval tak na stanoviscích vyjádřených ve výzvách KÚ JMK.
4. Stěžovatelka se následně proti výzvám KÚ JMK domáhala ochrany jí tvrzených práv cestou správního soudnictví zásahovými žalobami podanými dle §82 a násl. s. ř. s., a to i za využití institutu předběžných opatření. Krajský soud v Brně (dále jen " KS v Brně") dvěma rozsudky ze dne 8. října 2018 č. j. 30 A 72/2018 - 85 a č. j. 30 A 73/2018 - 83 (dále společně jen "rozsudky KS v Brně") meritorně rozhodl tak, že jako nedůvodné zamítl obě správní žaloby stěžovatelky na určení nezákonnosti zásahů KÚ JMK spočívajících ve výzvách KÚ JMK (dále jen "správní žaloby stěžovatelky"). Z právního hlediska byla dle názoru KS v Brně v daných věcech klíčová skutečnost, že v důsledku změny definice pojmu "souvisle zastavěné území obce" obsaženého v §30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, provedené zákonem č. 152/2011 Sb., spadala obě dotčená reklamní zařízení s účinností k 1. červenci 2011 nově do silničního ochranného pásma. Přitom v silničním ochranném pásmu je možno dle §31 zákona o pozemních komunikacích provozovat reklamní zařízení jen na základě povolení silničního správního úřadu, která stěžovatelka neobdržela. Stěžovatelka přitom v rámci soudního přezkumu výzev KÚ JMK nerozporovala fakt, že se dotčená reklamní zařízení aktuálně opravdu nacházejí v silničním ochranném pásmu a KÚ JMK naopak nerozporoval, že původně byla dotčená reklamní zařízení součástí šířeji definovaného souvisle zastavěného území obce. Zamítnutí správních žalob stěžovatelky odůvodnil KS v Brně zevrubně a vypořádal se s námitkami stěžovatele týkající se tvrzené retroaktivity nové úpravy, zásahu do právní jistoty, narušení legitimních očekávání a časového odstupu mezi účinností právní úpravy a samotným postupem KÚ JMK jakožto správního orgánu. KS v Brně přitom zhodnotil jak zákonnost, tak ústavnost napadaných výzev KÚ JMK a zároveň i jejich zákonného podkladu.
5. Proti rozsudkům KS v Brně podala stěžovatelka dvě kasační stížnosti u Nejvyššího správního soudu (dále jen "NSS"), ve kterých namítla zejména oba důvody nepřezkoumatelnosti rozsudků KS v Brně (tj. nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost), nedostatečně provedený test ústavnosti zákona č. 152/2011 Sb., který novelizoval zákon o pozemních komunikacích o spornou definici pojmu "souvisle zastavěné území obce", nedostatečné vypořádání se s námitkami zásahu do legitimních očekávání a další otázky, které lze souhrnně klasifikovat jako výtky nesprávného výkladu a nesprávné aplikace použitelných zákonných ustanovení. NSS provedl přezkum stěžovatelkou vůči rozsudkům KS v Brně vznesených kasačních námitek, tyto shledal nedůvodnými a obě kasační stížnosti zamítl rozsudky ze dne 26. února 2019 č. j. 4 As 357/2018-39 a ze dne 8. března 2019 č. j. 4 As 356/2018-35 (dále společně jen "rozsudky NSS"). Z odůvodnění rozsudků NSS je zřejmé, že se NSS bezvýhradně ztotožnil s posouzením věcí ze strany KS v Brně, jeho právní argumentaci považoval za přiléhavou a celkově tak neměl o správnosti rozsudků KS v Brně jakékoli pochybnosti.
II. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud před meritorním posouzením ústavní stížnosti zkoumá, zda ústavní stížnost splňuje procesní požadavky stanovené zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud dospěl k závěru, že obě projednávané ústavní stížnosti byly podány stěžovatelkou, která byla účastníkem řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavními stížnostmi a že stěžovatelka před podáním ústavních stížností vyčerpala všechny opravné prostředky zákonem jí poskytnuté k ochraně jejích práv. Ústavní stížnosti byly také podány včas a splňují tak veškeré zákonem o Ústavním soudu stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
III. Argumentace stěžovatelky
7. Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatelka ve svých stížnostech namítá porušení ústavně zaručené svobody podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny a čl. 8 Úmluvy, svobody komerčního projevu dle čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy a práva na ochranu vlastnictví dle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, a to rozsudky KS v Brně a rozsudky NSS, které měly neústavně aprobovat postup KÚ JMK. Věcně argumentuje stěžovatelka rozsáhle tak, že namítá: (i) neexistující zákonný podklad pro postup KÚ JMK a pro rozsudky KS v Brně a rozsudky NSS v požadované kvalitě ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"), (ii) výkladovou nepředvídatelnost použité právní úpravy, (iii) na straně KÚ JMK vzniklou překážku veřejnoprávního estoppelu v důsledku dlouholeté nečinnosti správního orgánu, (iv) neexistenci právní úpravy ukládající povinnost stěžovatelce odstranit dotčená reklamní zařízení ve smyslu výzev KÚ JMK, (v) porušení zásady trvalosti staveb požadavkem na odstranění dotčených reklamních zařízení a konečně (vi) nutnost znovuprovedení testu ústavnosti napadeného §30 odst. 3 písm. a) zákona o pozemních komunikacích a provedení testu ospravedlnění možného zásahu do zaručeného práva dle čl. 8 odst. 2 a čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Sporný základ tvrzeného neústavního postupu spatřuje stěžovatelka ve znění §30 a §31 zákona o pozemních komunikacích, které byly změněny novelami, se kterými stěžovatelka v ústavní stížnosti pracuje, tj. zákonem č. 152/2011 Sb. (dále jen "novela I") a zákonem č. 196/2012 Sb. (dále jen "novela II"). Především novela I měla mít dle tvrzení stěžovatelky nepřiměřený dopad do sféry jejích ústavně zaručených práv; kombinace výzev KÚ JMK aprobovaných napadenými rozsudky KS v Brně a rozsudky NSS a novelou I nově zavedené definice pojmu souvisle zastavěného území obce bez odpovídajících přechodných ustanovení měla dle stěžovatelky představovat "komplexní porušení českého ústavního pořádku" (body 17 a 20 obou ústavních stížností).
IV. Posouzení opodstatněnosti ústavních stížností
8. Ústavní soud posoudil obsah ústavních stížností stěžovatelky, jí předestřené argumentace (totožné v obou stížnostech), seznámil se s obsahy napadených rozhodnutí a došel k závěru, že ústavní stížnosti jsou zjevně neopodstatněné ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, když toto zákonné ustanovení poskytuje Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity řízení pravomoc posoudit přijatelnost návrhu předtím, než o návrhu meritorně rozhodne nálezem.
9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů (čl. 91 Ústavy) a není ve vztahu k nim v postavení soudu nadřízeného. I pokud by Ústavní soud shledal v předchozích řízeních pochybení na úrovni výkladu či aplikace podústavního práva, nebude tato skutečnost sama o sobě zakládat důvod pro jeho zásah. Podané ústavní stížnosti představují zčásti opakování argumentů, které stěžovatelka namítala v řízení před KS v Brně a NSS, které se s nimi obsáhle vypořádaly; v této části se Ústavní soud ve svých vyjádřeních omezí a odkáže na rozhodnutí správních soudů. V rozsahu, ve kterém jsou argumenty stěžovatelky nové, se k nim Ústavní soud vyjádří podrobněji.
10. Pro věci stěžovatelky mající původ ve výzvách KÚ JMK je skutečně klíčová toliko novela I, v jejímž důsledku se dotčená reklamní zařízení nově nacházela v silničním ochranném pásmu. Novela II se projednávaných věcí týká jen nepřímo v rozsahu určitých úprav znění §31 zákona o pozemních komunikacích. Pro úplnost Ústavní soud konstatuje, že ústavnost přechodných ustanovení novely II posuzoval Ústavní soud v nálezu ze dne 12. února 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/17 (89/2019 Sb.), který obsahuje řadu obecnějších úvah a závěrů týkající se regulace reklamních zařízení podél pozemních komunikací použitelných i pro projednávané věci. Problematikou obdobnou ústavním stížnostem stěžovatelky se Ústavní soud zaobíral v usnesení ze dne 4. září 2018 sp. zn. III. ÚS 2732/18 (dostupné na http://nalus.usoud.cz).
11. K námitce neexistujícího náležitého zákonného podkladu pro postup KÚ JMK a pro vydání napadaných soudních rozhodnutí (body 33 obou ústavních stížností) Ústavní soud uvádí, že zákon o pozemních komunikacích v době výzev KÚ JMK poskytoval z pohledu ústavních limitů dostatečný zákonný základ pro napadaný postup, který obstojí také při tzv. testu kvality zákona, kterého se stěžovatelka dovolává v návaznosti na judikaturu ESLP. Novela I byla řádně přijata a publikována ve Sbírce zákonů, tj. byl nepochybně splněn požadavek na její dostupnost (viz rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 4. 5. 2000 ve věci Rotaru proti Rumunsku, stížnost č. 28341/95, bod 54). Přijatá zákonná úprava dle Ústavního soudu zároveň splňuje i další materiální podmínky testu kvality zákona, tj. požadavek na výkladovou předvídatelnost a požadavek na dostatečné záruky před svévolnou aplikací. Ohledně předvídatelnosti ESLP uzavřel nejenže daná norma musí být vyjádřena "s dostatečnou přesností, aby umožňovalo - v případě potřeby s příslušnou pomocí - předvídat, v míře určené okolnostmi případu, důsledky, které dané jednání může mít", ale také že "rozsah pojmu předvídatelnosti závisí do značné míry na obsahu dotčeného předpisu, předmětu jeho úpravy a počtu a statusu jeho adresátů" (viz rozsudek velkého senátu ze dne 17. února 2004 ve věci Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, body 64 a 65). U záruk proti svévoli ESLP vyžaduje, aby právo smluvních států "dostatečně jasně definovalo rozsah diskrece svěřené příslušným orgánům a způsob výkonu této diskreční pravomoci" (viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 14. září 2010 ve věci Sanoma Uitgevers B. V. proti Nizozemsku, stížnost č. 38224/03, bod 82). Námitky stěžovatelky obsažené v ústavních stížnostech k prvku předvídatelnosti směřují zčásti mimo podstatu tohoto požadavku formulovaného ESLP, když stěžovatelka brojí i proti tvrzené nepředvídatelnosti legislativního procesu při přijímání novely I, která však není v této souvislosti klíčová (body 34 až 36 obou ústavních stížností). Z pohledu ústavnosti zásahu KÚ JMK a jeho zákonného podkladu není rozhodující, zdali v rámci zákonodárného procesu změnu pojmu "souvisle zastavěného území obce" formálně navrhl původní předkladatel, nebo k ní došlo v souladu s legislativními pravidly na základě pozměňovacího návrhu jednoho z výborů Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. K výkladové předvídatelnosti viz následující bod 12. Námitka nedostatku záruk před svévolnou aplikací, ke které v projednávaných věcech mělo dle tvrzení stěžovatelky dojít, též není evidentně důvodná. Právní úprava, která byla základem postupu KÚ JMK naopak mnoho diskrece správním orgánům neposkytuje. Ustanovení §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích je jednoznačné a obsahuje pevné mantinely pro postup správního orgánu. Od okamžiku zjištění existence nepovoleného zařízení v silničním ochranném pásmu je správní orgán povinen konat (v projednávaných věcech se tak stalo na podnět Policie ČR z prosince roku 2017).
12. K výtce stěžovatelky ohledně překvapivého výkladu použitelných ustanovení zákona o pozemních komunikacích ze strany KÚ JMK a správních soudů (viz "nově přijatý výklad" a "nečekaný výklad" v bodech 2 obou ústavních stížností) Ústavní soud uvádí, že ačkoli v minulosti opakovaně judikoval, že nesprávným výkladem podústavního práva může v důsledku dojít k porušení určitých ústavně garantovaných práv a svobod [srov. např. nález ze dne 28. května 2009 sp. zn. III. ÚS 2516/07 (N 124/53 SbNU 559)], ve věcech stěžovatelky se tomu zřetelně nestalo. Ústavní soud má za to, že soubor norem vyjádřený v §30 a §31 zákona o pozemních komunikacích (ve znění novely I a následně též novely II) považuje za přehledný, srozumitelný a vyložitelný při použití všech obvyklých interpretačních metod (v tomto případě zejm. jazykového, logického, systematického a teleologického výkladu). Navíc s ohledem na to, komu je tento soubor norem převážně adresován (tj. odborníci a profesionálové, kterým je dle veřejně dostupných informací i vlastní charakterizace stěžovatelky) by bylo možné mít na jeho vyložitelnost i vyšší nároky než u právních předpisů určených široké veřejnosti (srov. výše citovaný rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 17. února 2004 ve věci Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, bod 65). Za daných okolností se na straně adresátů předpokládá při analýze regulatorního prostředí i účast odborných zaměstnanců s dostatečnou erudicí anebo právní pomoc externích právních poradců. Stěžovatelka si jako profesionál podnikající ve specifickém oboru musela být, nebo přinejmenším měla být, vědoma změny právní úpravy obsažené v novele I a prověřit její dopady na pokračování provozu jejích jednotlivých reklamních zařízení. Toto platí o to víc, pokud se stěžovatelka snaží tvrdit, že dopady souběhu změn zavedených novelou I a novelou II by mohly být v důsledku konkurenčního boje pro stěžovatelku likvidační (body 59 obou ústavních stížností); v takové souvislosti působí až nepochopitelně, proč by stěžovatelka nechala věci zajít tak daleko. Stěžovatelkou předkládané výklady ve stanoviscích Ministerstva dopravy za prvé postrádají tolik potřebný kontext (tj. uvedení adresátů stanovisek, důvodů pro jejich vydání, povahu a formulaci otázek, na která stanoviska reagují, atd.) a za druhé platí, že závazný výklad práva podávají k tomu povolané soudy. Ústavní soud se ztotožňuje s výkladem dotčených zákonných ustanovení provedeným správními soudy a odkazuje na ně (viz zejm. body 32 až 36 a body 39 až 43 obou rozsudků NSS). Tyto výklady považuje Ústavní soud za ústavně konformní. Použitelnost ustanovení zákona o pozemních komunikacích aplikovaných KÚ JMK a aprobovaných napadnutými rozsudky KS v Brně a rozsudky NSS je dána právě absencí přechodných ustanovení novely I, které by bývaly mohly teoreticky zavést odlišný režim pro reklamní zařízení dříve spadajících do souvisle zastavěného území obce, což se však nestalo. Tudíž zákonná úprava obsažená v novele I pro futuro dopadala na veškerá, tj. i již existující, reklamní zařízení. Z pohledu Ústavního soudu nelze žádnou jinou korektní intepretací dotčených zákonných ustanovení dosti dobře dojít k odlišným výkladovým závěrům. Prezentované důvody stěžovatelčina nesprávného výkladu příslušných ustanovení zákona o pozemních komunikacích (body 38 až 44 obou ústavních stížností) tak považuje Ústavní soud za zástupné a stěžovatelkou předestřené interpretační konstrukce za neobhajitelné. Ústavnímu soudu také není známa žádná relevantní judikatura správních soudů, od které by se právní závěry ústavními stížnostmi napadených rozhodnutí měly tak "překvapivě" odchylovat. Naopak soudní spory s obdobnými skutkovými i právními základy začaly v dotčeném regionu již v letech 2015 a 2016 (srov. např. rozsudky KS v Brně ze dne 9. června 2015 č. j. 29 A 56/2015 - 120 a ze dne 31. května 2016 č. j. 29 A 5/2016 - 111, které již obsahují právní názory totožné se závěry vyslovenými v napadených rozsudcích KS v Brně, oboje dostupné na http://www.nssoud.cz a také v právním informačním systému ASPI). Z obsahu ústavních stížností tak vyplývá, že stěžovatelka v podstatě založila svůj postup na absolutní důvěře ve správnost vlastní intepretace práva, ačkoli se v praxi nezřídka stává, že takové výklady nejsou následně soudy akceptovány.
13. Ústavní soud nicméně připouští, že absence přechodných ustanovení novely I výslovně pro futuro upravujících režim dříve povolených reklamních zařízení, které v důsledku změny pojmu "souvisle zastavěné území obce" nově od 1. července 2011 spadaly do silničního ochranného pásma, je určitým legislativním nedostatkem. K tomuto se ostatně již obdobně vyjadřovaly KS v Brně a NSS. Tento deficit však nedosahuje takové intenzity, aby sám o sobě zakládal úvahy o překročení ústavněprávních limitů, když v dané věci nevedl k účinkům pravé retroaktivity ani nepřípustné varianty nepravé retroaktivity, tj. takové nepravé retroaktivity, kde by byla popřena důvěra v právo u adresáta majícího legitimní očekávání v zachování dosavadní právní úpravy (srov. výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17, body 60 až 62 a nálezovou prejudikaturu Ústavního soudu k otázce pravé a nepravé retroaktivity tam uvedenou). Hypoteticky by bývalo mohlo v určitých případech v důsledku absence relevantních přechodných ustanovení při striktní aplikaci nového znění §30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích dojít ke zkrácení práv určitého provozovatele v minulosti řádně povoleného reklamního zařízení (např. za situace, kdy by po nabytí účinnosti novely I došlo k okamžitému postihu provozovatele za správní delikt dle §42b odst. 1 písm. e) zákona o pozemních komunikacích), avšak v projednávaných věcech stěžovatelky k takovým zásahům zjevně nedošlo. Přitom vysoce sporný, pokud by tedy vůbec přicházel v úvahu, by byl návrh na zrušení určitého zákonného ustanovení pro absenci přechodných ustanovení novely, která jej do právního řádu zavedla, po uplynutí osmi let od nabytí účinnosti dané novely. Není třeba dodávat, jaký by takový postup měl vliv na právní jistotu a práva a oprávněné zájmy těch adresátů práva, kteří v mezidobí na rozdíl od stěžovatelky postupovali zákonně. Pro takový závěr by musely svědčit výjimečné důvody, které by musely mít původ v jinak nenapravitelné neústavnosti, zejm. v trvajících a závažných dopadech neexistence přechodných ustanovení do ústavně zaručených základních práv a svobod (srov. též výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17, bod 72 poslední věta).
14. Stěžovatelkou namítaná překážka veřejnoprávního estoppelu je taktéž zjevně nedůvodná. Stěžovatelka v souvislosti s námitkou estoppelu především opomíjí, že §31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích ukládá správnímu orgánu povinnost jednat ve lhůtě, která běží až od okamžiku, kdy správní orgán protiprávní stav zjistí (tj. nikoli od vzniku protiprávního stavu). Situaci, kdy není správnímu orgánu znám protiprávní stav, nelze zaměňovat s nečinností správního orgánu. Samotná sedmidenní lhůta v §31 odst. 9 je pak lhůtou pořádkovou, nikoli prekluzivní (jak již konstatovaly KS v Brně a NSS, srov. též výše citované usnesení sp. zn III. ÚS 2732/18, bod 16). Stěžovatelka se snaží v ústavních stížnostech prezentovat faktický stav, kdy její provoz dotčených reklamních zařízení bez jinak potřebného povolení silničního správního úřadu nebyl řešen, ve svůj neprospěch (body 56 obou ústavních stížností). Takové úvaze však dle názoru Ústavního soudu nelze přitakat; stěžovatelka naopak nebyla vzhledem k okolnostem podrobena striktní aplikaci zákona o pozemních komunikacích ve znění novely I a měla tak dostatek času daný stav po právu řešit. Dále je k námitce estoppelu zapotřebí uvést, že i přes odhlédnutí od samotné problematičnosti a možných nezamýšlených důsledků včleňování institutů anglosaské právní kultury do českého právního řádu, nelze vůbec uvažovat o vzniku překážky estoppelu v důsledku praxe určitého správního orgánu na úrovni prvního stupně. Takové orgány mohou zastávat (a často zastávají) odlišné výklady k různým otázkám právních předpisů a jejich aplikace. Až sjednocující praxe k tomu příslušné vrcholné instituce vede k definitivním závěrům, přičemž tento proces může trvat i několik let. Odlišný názor by vedl k nepřijatelnému stavu, že by bylo myslitelné, aby v důsledku doktríny estoppelu "vznikaly" v jednotlivých správních obvodech různé právní režimy ještě před tím, než se k daným otázkám v potřebném rozsahu vyjádří přezkumný orgán. Legitimní očekávání kontinuity v chování správních orgánů je dále těžce představitelné v situaci, kterou se stěžovatelka snaží argumentačně navodit, když by se jednalo o chování správních orgánů praeter legem, popř. contra legem, přičemž by se tedy v důsledku doktríny estoppelu normotvůrcem nezamýšlené chování správních orgánů mělo stát právně vynutitelným. V ústavních stížnostech stěžovatelkou předestřená citace z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/01 ze dne 20. června 2001 (N 91/22 SbNU 267; 285/2001 Sb.) je za prvé z odlišného stanoviska, což ji samo o sobě výrazně oslabuje, a za druhé je v citaci obsažená úvaha v následujícím odstavci stanoviska přímo relativizována i samotnými disentujícími soudci ("na druhé straně je nemyslitelné, aby Ústavní soud založil svůj výrok pouze na tom, že vyhoví námitce estoppelu vznesené druhým účastníkem"). Kromě toho se jednalo o situaci diametrálně odlišnou co do úrovně aktérů v tom směru, že šlo o dva nejvyšší představitele výkonné moci v ústavním pořádku České republiky, tj. prezidenta republiky a předsedu vlády, jejichž vzájemná ústavněprávní interakce je tak z podstaty věci jedinečná, může mít precedenční dopady do tvorby ústavních zvyklostí a mohla by tedy teoreticky být způsobilá vyvolat stěžovatelkou naznačené účinky.
15. K námitce stěžovatelky ohledně neexistence právní úpravy ukládající povinnost odstranit výzvami KÚ JMK dotčená reklamní zařízení Ústavní soud uvádí, že dostatečný zákonný podklad pro vznik dané povinnosti představovalo ustanovení §31 odst. 9 věty druhé zákona o pozemních komunikacích (ve znění účinném v době výzev KÚ JMK). Nadto ustanovení §31 odst. 9 poslední věta výslovně stanovuje, že překážkou pro postup silničního správního úřadu není případné předchozí povolení reklamního zařízení udělené (obecným) stavebním úřadem, z čehož jasně vyplývá, že zákonodárce si byl dříve vydaných povolení stavebními úřady vědom a i na takovou situaci cílil. Pro úplnost Ústavní soud konstatuje, že ke dni nabytí účinnosti novely I obsahoval obdobnou povinnost §31 odst. 6 zákona o pozemních komunikacích (a to v důsledku přijetí zákona č. 102/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, který novelizačním bodem 21 s účinností ke dni 1. července 2000 v plném rozsahu nahradil dosavadní znění §31).
16. Stěžovatelkou namítaná zásada trvalosti staveb má u staveb reklamních zařízení s ohledem na jejich obvyklou stavebně-technickou konstrukci, možnou demontáž a funkční využití jen velmi omezenou použitelnost. Tento argument stěžovatelky je také evidentně nedůvodný. Ústavní soud se v tomto směru plně ztotožňuje s výstižnými úvahami KS v Brně a NSS odkazuje na ně (viz zejm. body 43 obou rozsudků NSS). A jak již bylo uvedeno ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/17 (viz bod 54) reklamní zařízení představují také v režimu zákona o pozemních komunikacích samostatné věci v právním i faktickém smyslu. Stěžovatelčino vlastnické právo dotčených reklamních zařízení (a ani jeho podstata) nebylo výzvami KÚ JMK dotčeno způsobem, který by byl v rozporu s ochranou vlastnického práva poskytovanou čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě (viz také výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17, bod 64). V důsledku zjištění několik let trvajícího protiprávního stavu, kdy stěžovatelka nedisponovala povoleními k provozu dotčených reklamních zařízení v silničním ochranném pásmu, byla toliko povinna tato zařízení v návaznosti na výzvy KÚ JMK odstranit z konkrétních míst. Nic však stěžovatelce nebránilo v tom, aby dotčená reklamní zařízení přemístila na jiná vhodná místa, kde mohla být i nadále zařízení provozována a hospodářsky využívána.
17. Dále se stěžovatelka ve vztahu k tvrzeným zásahům do jejích práv a svobod domáhá provedení testu ústavnosti (proporcionality v širším smyslu) a testu ospravedlnění ve smyslu čl. 8 odst. 2 a čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Jak již sama stěžovatelka uvádí v ústavních stížnostech (body 25 a 26 v obou stížnostech), uvedené testy se do značné míry pojmově a metodologicky překrývají. Základní struktura testu ústavnosti se skládá ze tří kritérií: vhodnosti, potřebnosti a proporcionality v úzkém slova smyslu. Test ospravedlnění ve smyslu čl. 8 odst. 2 a čl. 10 odst. 2 Úmluvy se skládá taktéž ze tří prvků, a to z posouzení kvality zákonného podkladu pro tvrzený zásah, existence legitimního a Úmluvou předpokládaného cíle a přiměřenosti tvrzeného zásahu k danému cíli. Dle názoru Ústavního soudu není v projednávaných věcech patrno nic, co by mělo svědčit o tom, že výzvy KÚ JMK aprobované napadenými rozsudky KS v Brně a rozsudky NSS, tato kritéria nesplňují. Ke kvalitě zákonného podkladu se již Ústavní soud vyjádřil výše (sub 11). V oblasti regulace reklamních zařízení u pozemních komunikací jsou Listinou a Úmluvou předvídané legitimní cíle pro případná omezení relevantní ochrana veřejné bezpečnosti a ochrana zdraví; veřejný zájem na zvyšování bezpečnosti silničního provozu považuje Ústavní soud za nesporný a odkazuje na velmi rozsáhlé posouzení těchto otázek ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/17 (zejm. body 43, 50 až 58), když účely právní regulace jsou u novely I a novely II totožné. V dalším Ústavní soud při řešení kritérií vhodnosti a potřebnosti plně odkazuje na provedené testy ústavnosti v rozsudcích KS v Brně (v rozsudku KS v Brně ze dne 8. října 2018 č. j. 30 A 73/2018 - 83, body 39 až 47, a v rozsudku KS v Brně ze dne 8. října 2018 č. j. 30 A 72/2018 - 85, body 42 až 50). Ke stěžovatelce vyžadovanému posouzení dopadů umístění konkrétního reklamního zařízení do míry bezpečnosti silničního provozu v rámci vážení zájmů (body 61 a 62 obou ústavních stížností) Ústavní soud dodává, že pojmový znak obecnosti u právní regulace vylučuje, že by se v důsledku zákonných změn v rozsahu silničního ochranného pásma měla (a mohla) u reklamních zařízení nacházejících se nově v ochranném pásmu zkoumat konkrétní míra dopadů do bezpečnosti silničního provozu toho kterého zařízení a odstraňovat toliko ta, u nichž prokazatelně došlo v důsledku jejich umístění k dopravní nehodě. To by již bylo patrně poněkud pozdě. Regulace reklamních zařízení o pozemních komunikací obsažená v §30 a §31 zákona o pozemních komunikacích je opatření obecné a ve značném rozsahu jistě preventivní. Přesná účinnost preventivních opatření nebude ohledně konkrétních zařízení spolehlivě zjistitelná a metodicky čistě měřitelná, když již samotné zavedení preventivních opatření vylučuje možnost komparace stavu před preventivními opatřeními a po preventivních opatřeních. Případný negativní či pozitivní vývoj zkoumaného jevu po preventivním opatření (v tomto případě nehodovost a její následky) může ve zvoleném měřeném časovém intervalu velmi kolísat a nemusí být dán jen samotnými preventivními opatřeními (vztah kauzality), nýbrž i jinými jevy, které by i jinak v různé míře nastaly nezávisle na preventivních opatřeních (vztah korelace). Pokud si stěžovatelka ohledně dotčených reklamních zařízení nezažádala o povolení ve smyslu §31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nevidí Ústavní soud vůbec metodicky prostor proto, aby se bylo možno zaobírat konkrétními okolnostmi toho kterého reklamního zařízení. Právě v řízení o povolení určitého reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu by bylo možno posuzovat konkrétní skutkové okolnosti vážící se k nebezpečnosti či rizikům toho či kterého reklamního zařízení tak, jak se jich stěžovatelka dovolává. Případný přezkum takového rozhodnutí by byl pak možný jak v rámci správního řízení, tak posléze ve správním soudnictví a eventuálně nakonec u Ústavního soudu. Stěžovatelkou namítaný zásah do svobody podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny je taktéž zjevně nedůvodný, když podnikatelské svobody dle čl. 26 odst. 1 Listiny se lze dovolávat toliko v mezích zákonné úpravy dle čl. 41 odst. 1 Listiny a případný zásah je posuzován toliko tzv. testem rozumnosti (blíže viz výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17, bod 71).
18. Dále nad rámec věci, aniž by však formálně prováděl stěžovatelkou požadovaný obsahový přezkum napadeného ustanovení §30 odst. 3 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 152/2011 Sb., Ústavní soud poznamenává, že nevidí žádný důvod ani k ústavněprávní kritice samotného obsahu nové definice pojmu "souvisle zastavěné území obce", když jde o pojem převážně funkčního a technického charakteru, jehož nová definice se nejeví jako extrémní. Podmínka pěti odlišných vlastníků staveb v situaci, kdy i nejmenší obce v České republice mají obvykle výrazně více než deset stálých obyvatel a vlastníků staveb v obci a zároveň zvýšenou hustotu osídlení a zástavby, nepůsobí nějak nepřiměřeně. V tomto směru se jeví zákonodárcův prostor k normotvorbě jako poměrně široký bez toho, aby překročil limity legislativní svévole. Provozování venkovních reklamních zařízení v blízkosti pozemních komunikací je pak podnikatelský obor, v němž je evidentně poměrně vysoké regulatorní riziko; s tímto rizikem musí být všechny v oboru podnikající subjekty srozuměny (srov. též výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17, bod 57 věta druhá, bod 70 věta šestá). Toto riziko je také patrné z frekvence a počtu novelizací už jen zákona o pozemních komunikacích a prováděcí vyhlášky Ministerstva dopravy a spojů č. 104/1997 Sb. (která, mimo jiné, pojem "souvisle zastavěné území obce" v minulosti taktéž definovala odlišně). Na poli komunikačních prostředků často platí, že nové prostředky se vyvíjejí zpočátku jejich existence spíše spontánně, v méně regulovaném prostředí a důkladná právní úprava přichází s určitým zpožděním. Tato právní úprava se navíc také dále vyvíjí a kalibruje, a to jak v závislosti na zkušenostech a poznatcích, které přinesla předchozí praxe, tak i na výsledcích odborné a politické diskuse. Tudíž např. spolu s vývojem druhů reklamních nosičů (postupný nárůst velikosti, modernější technologie, statické vs. digitální billboardy, vč. LED obrazovek) se vyvíjí i právní úprava, která na ně reaguje. Spolu s nárůstem efektivity reklamních zařízení co do míry odvádění pozornosti účastníků silničního provozu, se poměrně logicky může upravit a zpřísnit i regulace jejich provozu. Též vzhledem k ekonomickým aspektům celé argumentační linie stěžovatelky Ústavní soud doplňuje, že výše uvedené dále umocňuje fakt, že obchodní model provozovatelů reklamních zařízení u pozemních komunikací je v principu založen na tom, že svým inzerentům "prodávají pozornost" účastníků silničního provozu a ekonomicky přímo těží z intenzity tohoto provozu. V tomto směru jde skutečně o kontradiktorní charakter rizik reklamních zařízení pro bezpečnost provozu na pozemních komunikacích a veřejného zájmu na zvyšování této bezpečnosti (srov. též výše citovaný nález sp. zn. Pl. 21/17, bod 66). Proti zvýšení kontroly nad provozem reklamních zařízení u pozemních komunikací skrze zavedení modelu, kdy se jednak přiměřeně územně rozšíří silniční ochranné pásmo a jednak se dosáhne sjednocení úpravy v tom směru, že zřizování a provoz reklamních zařízení v silničních ochranných pásmech se podrobí periodicky udělovaným povolením toliko od silničních správních úřadů, nelze z ústavního pohledu nic namítat. Z celé koncepce změn navozených novelou I a novelou II je patrné, že úmyslem zákonodárce byl do budoucnosti stav, kdy u definovaných pozemních komunikací budou v ochranných pásmech umístěna a provozována toliko reklamní zařízení povolená právě specializovanými silničními správními orgány, které oproti "obecným" stavebním úřadům budou obvykle vykazovat vyšší odbornost a hlubší znalost dané problematiky, a budou proto lépe vybaveny pro věcně správnější posouzení rozhodných skutečností.
19. Ústavní soud shrnuje, že v projednávaných věcech nezjistil, že by správní soudy při vydání výše uvedených napadených rozhodnutí postupovaly způsobem, který by přesáhl meze, které lze označit za ústavně konformní. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnosti podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrhy zjevně neopodstatněné. Vzhledem k tomuto byly Ústavním soudem postupem dle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnuty i návrhy na zrušení §30 odst. 3 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 152/2011 Sb., když šlo o návrhy akcesorické, které sdílí osud odmítnutých ústavních stížností.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. září 2019
David Uhlíř v. r.
předseda senátu