ECLI:CZ:US:2019:3.US.3176.19.1
sp. zn. III. ÚS 3176/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní korporace RACIO, s. r. o., sídlem Národních hrdinů 3146/22b, Břeclav, zastoupené JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. července 2019 č. j. 10 As 96/2018-59 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. února 2018 č. j. 29 A 2/2016-68, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Státní zemědělské a potravinářské inspekce, ústředního inspektorátu, sídlem Květná 504/15, Brno, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhala, aby byla zrušena rozhodnutí označená v záhlaví, neboť je názoru, že jimi byly porušeny její základní práva a svobody zaručené v čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), v čl. 2 odst. 3 Ústavy a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Brně, stěžovatelce uložila pokutu ve výši 250 000 Kč za spáchání dvou správních deliktů dle §17 odst. 2 písm. a) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o potravinách"). Stěžovatelka byla jako provozovatelka potravinářského závodu pokutována za to, že uváděla do oběhu potravinu škodlivou pro zdraví určité skupiny spotřebitelů. Konkrétně šlo o potravinu Raciolky fit snack příchuť cheddar, u nichž byl překročen povolený obsah lepku, ačkoli byly označeny jako bezlepkové. Stěžovatelčino odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítla vedlejší účastnice a napadené rozhodnutí potvrdila.
3. Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") zamítl stěžovatelčinu žalobou proti rozhodnutí vedlejší účastnice rozsudkem ze dne 13. 2. 2018 č. j. 29 A 2/2016-68. Uvedl, že ze správního spisu vyplynulo, že stěžovatelka uváděla na trh potravinu Raciolky fit snack příchuť cheddar, která byla označena piktogramem "bez lepku". V potravině však byl obsah lepku vyšší než 20 mg/kg, což je nejvyšší limit pro potraviny, jež je možno označovat výrazem "bez lepku" dle čl. 3 odst. 2 nařízení Komise (ES) č. 41/2009 o složení a označování potravin vhodných pro osoby s nesnášenlivostí lepku (dále jen "nařízení č. 41/2009"). Pochybení bylo zjištěno u dvou šarží výrobku. U jedné byl zjištěn obsah lepku ve výši 99,5 mg/kg, resp. 98,2 mg/kg, u druhé ve výši 134 mg/kg, resp. 166,3 mg/kg. Krajský soud objasnil, že k naplnění skutkové podstaty správního deliktu, za který byla stěžovatelka postižena, se nevyžaduje zavinění. Nebyly dle jeho názoru splněny ani podmínky liberace vázané dle §17i odst. 1 zákona o potravinách na vyložení veškerého úsilí, které bylo možno požadovat, aby bylo porušení povinnosti zabráněno. Nepřisvědčil argumentaci, že stěžovatelka nemůže garantovat 100% nezávadnost potravin. Jako provozovatelka potravinářského závodu měla přijmout dostatečná opatření. Krajský soud připustil, že stěžovatelčin systém kontroly byl na vysoké úrovni, v daném případě se však ukázal jako nedostatečný. Stěžovatelka následně uznala, že není schopna zaručit od svých dodavatelů odběr nezávadné vstupní suroviny. Dle soudu však ani skutečnost, že zajištění nezávadnosti vyráběných potravin je obtížné a nákladné, neznamená, že by takové úsilí po stěžovatelce nebylo možno požadovat.
4. Dále krajský soud uvedl, že konzumace potraviny označené jako bezlepková, u níž je překročen maximální možný obsah lepku (20 mg/kg), může u osob s nesnášenlivostí na lepek (celiaků) vyvolat zdravotní komplikace, zejména průjem a zažívací potíže. Maximální hranice byla několinásobně překročena. Nebylo přitom třeba zkoumat, jaké účinky na zdraví mohla míra překročení množství lepku mít. U potravin označených jako bezlepkové spotřebitelé předpokládají dodržení maximálního povoleného obsahu lepku. Byl-li ve stěžovatelčině produktu maximální povolený obsah lepku několikrát překročen, mohla tato skutečnost mít pro celiaky nepříznivý vliv na zdraví. Nebyl tak dodržen požadavek na zdravotní nezávadnost potravin. Dle soudu nebyla vedlejší účastnice povinna nechat vyhotovit znalecký posudek o možných zdravotních komplikacích.
5. Krajský soud nepřisvědčil námitce, jíž stěžovatelka zpochybňovala, že šlo o dva skutky. Stěžovatelka tvrdila, že šlo o pokračující delikt. Dle krajského soudu je jedním ze znaků pokračující správního deliktu existence jednotného záměru, kterým jsou vedeny všechny dílčí útoky. Pokračování tak nepřichází v úvahu u činů nedbalostních, kde nelze vysledovat společný záměr. Tím méně je pokračování možné u správních deliktů, u nichž je stanovena objektivní odpovědnost.
6. Nejvyšší správní soud zamítl stěžovatelčinu kasační stížnosti rozsudkem ze dne 18. 7. 2019 č. j. 10 As 96/2018-59. Ani dle jeho názoru nebyly dány podmínky pro liberaci. Ve správním řízení bylo prokázáno, že stěžovatelka prováděla kontroly na lepek často a za vynaložení velkých nákladů. Nebylo však kontrolováno každé balení. Sama stěžovatelka podotkla, že kukuřičné pelety není možné homogenizovat, aby se dala ověřit případná nezávadnost balení jako celku. Nakonec proto výrobu ukončila, neboť nenašla dodavatele, který by byl schopen zaručit bezlepkovou kvalitu výchozí suroviny. Slabinu stěžovatelčiny argumentace Nejvyšší správní soud spatřoval v tom, že v jejím rámci vybízela správní orgán a krajský soud k tomu, aby jí sdělily, jak má za těchto okolností bezpečně vyrábět Raciolky z kukuřičných pelet. Nejvyšší správní soud připustil, že to dost možná ani nelze. Jde však o podnikatelské rozhodnutí, které za stěžovatelku nemůže přijmout nikdo jiný. Hodlala-li obohatit svůj sortiment o bezlepkové potraviny z kukuřičných pelet, vzala tím na sebe i odpovědnost za vysokou setrvalou kvalitu všech vstupních surovin a riziko, že jí nedostojí.
7. Nejvyšší správní soud korigoval závěr krajského soudu k pokračujícímu správnímu deliktu. Uvedl, že u správních deliktů, které jsou založeny na objektivní odpovědnosti, se zavinění nezkoumá. Zavinění zde být může i nemusí, pro odpovědnost za správní delikt to však nehraje roli. I mezi správními delikty založenými na objektivní odpovědnosti budou takové, které byly způsobeny 1) jednáním vědomým a úmyslným, 2) jednáním vědomým se srozuměním s následkem, 3) jednáním vědomým, u nějž pachatel neuvážil následek, 4) jednáním nevědomým, u nějž pachatel měl vědět, k čemu povede, a 5) situace, kdy pachatel nevěděl a vědět nemohl, k čemu jeho jednání povede, a přesto se mu odpovědnost přičítá. Jednotný záměr je možné zkoumat jen u prvních dvou zmíněných případů a u nich je pak možné pokračování ve správním deliktu, jehož jedním znakem je společný úmysl pro dílčí útoky. Ve stěžovatelčině případě nešlo o pokračující delikt, neboť nebylo dáno stěžovatelčino vědomé přičinění. Jednotný záměr se nezkoumá k úmyslu vyrábět na stejných strojích typově stejný výrobek, jak dovozovala stěžovatelka, ale k protiprávnímu jednání.
II.
Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka poukázala na to, že i soudy připustily, že její jednání nemělo škodlivý následek. Přesto jí byla uložena nemalá pokuta 250 000 Kč, jež nemůže plnit preventivní funkci, jelikož stěžovatelka výrobu kukuřičných Raciolek zcela zastavila. Pokuta tak má jen sankční charakter, který nemůže obstát, a pokuta zde figuruje jen jako nástroj k získání prostředků do státního rozpočtu.
9. Za rozpornou s logikou věci stěžovatelka považuje úvahu Nejvyššího správního soudu, že i kdyby šlo o pokračující delikt, nezměnilo by to nic na hodnocení závažnosti, způsobu, okolností a následků takového jednání, tudíž i na výši pokuty. Mnohost deliktů správní orgány totiž výslovně uvedly jako přitěžující okolnost.
10. Tvrzení Nejvyššího správního soudu, že jednání, za něž byla stěžovatelka potrestána, vzniklo bez jejího vědomého přičinění opomenutím dodržet požadavky na bezpečnost potravin, nemá dle jejího názoru oporu ve správních rozhodnutích ani spise. Byl-li by názor Nejvyššího správního soudu správný, muselo by být ve výroku pregnantně uvedeno, jakou povinnost stěžovatelka opomněla plnit.
11. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by šlo o dva delikty, neboť se domnívá, že šlo o jeden delikt pokračující. Na trh totiž uvedla potraviny stejného druhu prakticky ve stejném období (časový rozdíl mezi jednotlivými šaržemi byl 6 dní). Je pouhou technikálií, že potraviny byly rozděleny do dvou šarží, protože jde o evidenční záležitost pro potřeby stěžovatelky. Nejvyšší správní soud dospěl k záměru, že se měl zkoumat záměr jednat protiprávně. V takovém případě by však dle stěžovatelky bylo možno pokračující správní delikt spáchat jen u činů s úmyslem přímým, protože u nepřímého úmyslu není záměr jednat protiprávně, ale jen srozumění s následkem. Stěžovatelka považuje hodnocení Nejvyššího správního soudu za vadné.
12. Podle jedné z provedených zkoušek u akreditované laboratoře byl obsah lepku ve výrobcích v normě. Správní orgány však tuto zkoušku označily za chybnou. Stěžovatelka namítla, že k této zkoušce mělo být přihlédnuto v duchu zásady in dubio pro reo, což se nestalo. Dále namítla, že §17 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách pojednává o porušení požadavků na bezpečnost potravin. Vadné označení přitom samo o sobě nebezpečnost potravin nevyvolává. Stěžovatelka tedy byla ve skutečnosti pokutována za to, že potraviny nesprávně označila. Nebezpečnost potravin úřady nezkoumaly, z tohoto důvodu navrhla znalecký posudek, který by míru nebezpečnosti zhodnotil, což však správní orgány i soudy odmítly. Šlo dle stěžovatelky o opomenutý důkaz.
13. Stěžovatelka se domnívá, že soudy nesprávně vyložily právní předpis a že Nejvyšší správní soud nepřípustně považoval za synonyma pojmy "potravina nikoli vhodná", "nikoli nebezpečná" a "škodlivá pro zdraví".
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byly vydány rozsudky napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
15. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatelky, a zda řízení jako celek bylo spravedlivé.
IV. A. Námitky k pokračování ve správním deliktu
16. Do účinnosti zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, tj. před 1. 7. 2017 nebylo v právní úpravě výslovně zakotveno pokračování v přestupku či správním deliktu. Až v §7 zákona o odpovědnosti za přestupky byla zavedena zákonná definice pokračování v přestupku. I před účinností tohoto zákona však judikatura správních soudů za pomoci analogie k institutu pokračování v trestném činu (§89 odst. 3 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, a posléze §116 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník) dovodila, že je možné i pokračování v přestupku či jiném správním deliktu (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2009 č. j. 1 As 35/2009-69, bod 14 odůvodnění; ze dne 1. 3. 2012 č. j. 8 As 66/2011-74, bod 19 odůvodnění; ze dne 15. 8. 2012 č. j. 1 As 49/2012-33, bod 16; ze dne 12. 7. 2017 č. j. 6 As 116/2017-53, bod 19; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná http://www.nssoud.cz).
17. Ústavní soud nespatřuje žádné porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených práv v závěru Nejvyššího správního soudu, že pokračování v jiném správním deliktu bylo možno jen u deliktů, které jejich pachatel spáchal s přímým úmyslem (pachatel chtěl svým jednáním porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem) nebo nepřímým úmyslem (pachatel věděl, že svým jednáním může porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, a pro případ, že jej poruší nebo ohrozí, byl s tím srozuměn). Shodný náhled na pokračování v trestném činu má i Nejvyšší soud, dle něhož u nedbalostních trestných činů je pokračování v trestném činu vyloučeno (viz rozsudek ze dne 29. 1. 2013 sp. zn. 8 Tz 97/2012; č. 35/2014 Sbírky rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná z http://www.nsoud.cz). Jak vymezení pokračování v trestném činu, tak pokračování ve správním deliktu obsahuje znak, aby jednotlivé dílčí útoky byly vedeny jednotným záměrem. Nic neústavního nelze spatřovat v logickém závěru, že tento jednotný záměr nelze spatřovat u činů spáchaných z nedbalosti.
18. Nejvyšší správní soud přitom objasnil, že u objektivních deliktů není zavinění rozhodné pro odpovědnost za správní delikt, nicméně i mezi objektivními delikty mohou být takové, u nichž měl jejich pachatel vnitřní vztah k následku v podobě úmyslu přímého či nepřímého - u nich pak bude možné pokračování ve správním deliktu. Objasnil rovněž, že u stěžovatelky nebylo zavinění v podobě úmyslu přímého ani nepřímého, proto nepřicházelo v úvahu pokračování ve správním deliktu. Ústavní soud konstatuje, že úvahy Nejvyššího správního soudu jsou srozumitelné, logicky navazují na vymezení pokračování ve správním deliktu a nijak se nevymykají ústavním předpisům.
19. Jelikož stěžovatelčina ústavně zaručená práva nebyla porušena závěrem správních soudů, že nešlo o pokračující správní delikt, nýbrž o dva samostatné skutky, nemá význam zabývat se stěžovatelčinou argumentací, že kdyby šlo o pokračující delikt (což ale nešlo), mělo by to pro ni příznivější dopad na výši sankce.
IV. B. Námitka nepřihlédnutí k jedné zkoušce na lepek
20. Stěžovatelka namítla, že dle jedné ze zkoušek provedených akreditovanou laboratoří byl obsah lepku v normě. Porušení svých práv spatřuje v tom, že k této zkoušce nebylo přihlédnuto v její prospěch.
21. Ústavní soud konstatuje, že jde o námitku týkající se zjišťování skutkového stavu. Krajský soud ve svém rozsudku (v části VI. B.) popsal, že při prvotním rozboru vzorků ze dvou šarží výrobku byly zjištěny nevyhovující hodnoty obsahu lepku, a to 107 mg/kg a 178 mg/kg (aby šlo o vyhovující vzorek, nesměla být překročena hodnota 20 mg/kg). Stěžovatelka však dne 4. 6. 2014 doložila správnímu orgánu laboratorní protokol, kde se konstatuje vyhovující obsah lepku (se zjištěním obsahu lepku 17,48 mg/kg;). S ohledem na rozdílné výsledky rozborů byly převzorkovány obě stažené šarže a každá šarže byla rozdělena na tři díly, které byly podrobeny laboratornímu rozboru ve třech akreditovaných laboratořích. U obou těchto šarží pak každá ze tří laboratoří zjistila překročení limitu 20 mg/kg (u prvního vzorku jednotlivé laboratoře zjistily hodnoty 99,5 mg/kg, 98,2 mg/kg a >80 mg/kg; u druhého vzorku hodnoty 134 mg/kg, 166,3 mg/kg a >80 mg/kg).
22. Ústavnímu soudu přísluší vstupovat do utváření skutkových zjištění jen v případě zjevného excesu obecných soudů [viz např. nález ze dne 20. 6. 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257)]. Výše popsaný způsob zjišťování obsahu lepku a jeho naměřené hodnoty poskytují dostatečný podklad pro závěr, že hodnota 20 mg/kg byla několikrát překročena. Výsledky následného zjištění tří laboratoří byly natolik jednoznačné, že nebyl důvod zohledňovat stěžovatelkou namítaný protokol se zjištěním 17,48 mg/kg, který se zcela odchyloval od ostatních měření. Exces při zjišťování skutkového stavu tak Ústavní soud neshledal a nespatřuje ani porušení stěžovatelčiných práv v tom, že správní orgány a správní soudy ve světle následných zjištění nevycházely z ojedinělého výsledku měření 17,48 mg/kg, kterého se stěžovatelka dovolávala.
IV. C. Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
23. S námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu se vypořádal již Nejvyšší správní soud, s nímž se Ústavní soud plně ztotožňuje. Dle stěžovatelky nepřezkoumatelnost spočívala v tom, že ke každému z judikátů, které zmínila ve své žalobě, krajský soud neuvedl, proč na věc nedopadá, a místo toho paušálně uvedl, že žádný z odkazovaných na judikátů na věc nedopadá.
24. Jak uvedl již Nejvyšší správní soud, citací judikatury stěžovatelka v žalobě nenahradila žalobní body, ale judikaturu použila k podpoře své argumentace. Krajský soud se pak žalobními body zabýval a objasnil, jak na ně nahlížel. Stěžovatelka se tak od krajského soudu dozvěděla, proč se svou věcnou argumentací úspěšná nebyla. Jeho rozsudek tak nepřezkoumatelný není.
IV. D. Námitky k bezpečnosti potraviny
25. Stěžovatelka byla pokutována za porušení §17 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách, tj. za nedodržení požadavků na bezpečnost potravin podle přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího požadavky na potraviny. Správní orgán zde odkazoval na čl. 14 odst. 1 a 2 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (dále jen "nařízení č. 178/2002").
26. Stěžovatelka porušení svých práv spatřuje v tom, jak Nejvyšší správní soud přistoupil k výkladu pojmu "nebezpečná potravina". Ústavní soud však nezjistil, že by došlo k porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených práv.
27. Dle čl. 14 odst. 1, 2, 3 písm. b) a 4 písm. c) nařízení č. 178/2002 platí:
"(1) Potravina nesmí být uvedena na trh, není-li bezpečná.
(2) Potravina se nepovažuje za bezpečnou, je-li považována za
a) škodlivou pro zdraví;
b) nevhodnou k lidské spotřebě.
(3) Při rozhodování o tom, zda potravina je nebo není bezpečná, se berou v úvahu
[...]
b) informace poskytnuté spotřebiteli, včetně informací na štítku nebo dalších informací obecně dostupných spotřebiteli o tom, jak zamezit škodlivým účinkům určité potraviny nebo skupiny potravin na zdraví.
(4) Při rozhodování o tom, zda je potravina škodlivá pro zdraví, se berou v úvahu
[...]
c) zvláštní zdravotní citlivost určité skupiny spotřebitelů, je-li potravina pro tuto skupinu spotřebitelů určena."
28. Z napadených rozsudků je patrné, že při hodnocení, zda šlo o potravinu škodlivou pro zdraví (což je jedním z případů, kdy se dle citovaného nařízení potravina nepovažuje za bezpečnou) byla zohledňována zvláštní zdravotní citlivost určité skupiny spotřebitelů (celiaků), neboť šlo o potravinu označenou jako bezlepkovou [čl. 14 odst. 4 písm. c) nařízení č. 178/2002]. Braly přitom ohled i na nařízení č. 41/2009. Krajský soud poukázal na body 3 a 6 preambule nařízení č. 41/2009. Dle bodu 3 této preambule: "Lepek [...] může mít nepříznivé účinky na zdraví osob s nesnášenlivostí lepku, a proto by se mu měly tyto osoby vyhýbat." Dle bodu 6 této preambule: "Různé osoby s nesnášenlivostí lepku mohou snášet různě malá množství lepku ve vymezeném rozsahu. Aby spotřebitelé na trhu nalezli potraviny odpovídající jejich potřebám a citlivosti, měla by existovat nabídka výrobků s různě nízkým obsahem lepku v tomto vymezeném rozsahu. Je nicméně důležité, aby jednotlivé výrobky byly řádně označeny, čímž se současně s pomocí informačních kampaní podporovaných členskými státy zajistí jejich správné užití osobami s nesnášenlivostí lepku."
29. Soudy dále odkazovaly na čl. 3 nařízení č. 41/2009 označený nadpisem "složení a označování potravin vhodných pro osoby s nesnášenlivostí lepku". V čl. 3 odst. 1 a 2 daného nařízení je upraveno označování potravin, a to tak, že označení "velmi nízký obsah lepku" mohou mít potraviny ze stanovených zrnin, neobsahují-li více než 100 mg/kg lepku v potravině ve stavu, v němž je prodávána konečnému spotřebiteli. Označení "bez lepku" lze u těchto potravin užít, je-li obsah lepku maximálně 20 mg/kg.
30. Správní soudy v podstatě vyšly z toho, že různé osoby s nesnášenlivostí lepku mohou mít na lepek rozdílnou citlivost a můžou snášet různě malá množství lepku (bod 6 preambule nařízení č. 41/2009). Pro hodnocení, zda šlo o nebezpečnou potravinu, zohlednily zvláštní zdravotní citlivost celiaků [čl. 14 odst. 2 písm. a) ve spojení s odst. 5 nařízení č. 178/2002] a informace poskytnuté spotřebiteli označením potraviny jako bezlepkové [čl. 14 odst. 3 písm. b) nařízení č. 178/2002]. Vyhodnotily, že spotřebitelé mohou předpokládat, že potraviny označené výrazem "bez lepku" splňují požadavky stanovené pro toto označení, tj. mají obsah lepku maximálně 20 mg/kg. Vadné označení potraviny jako bezlepkové pak znemožňuje celiakům, aby si vybrali potravinu dle své individuální citlivosti na lepek, a tím se pro ně taková potravina stává nebezpečná.
31. Stěžovatelka namítla, že nebyl proveden jí navržený důkaz znaleckým posudkem, který by míru nebezpečnosti potraviny vyhodnotil. Ústavní soud konstatuje, že nedůvodně stěžovatelka tvrdí, že šlo o opomenutý důkaz. Krajský soud totiž svou právní argumentací objasnil, proč nebylo třeba tento důkaz provést. Jeho vypořádání přitom odpovídá ústavním požadavkům. Soudy se totiž pohybovaly na úrovni výkladu, co se z právního hlediska míní bezpečnou potravinou podle čl. 14 odst. 1 nařízení č. 178/2002. Zohlednily skutečnost, že různé osoby mohou mít různou citlivost na lepek, což bylo důvodem stanovení dvojích limitů (20 mg/kg a 100 mg/kg) doprovozených příslušným označením (bez lepku, se sníženým obsahem lepku) sloužícím tomu, aby spotřebitelé nalezli výrobky odpovídající jejich citlivosti. Nesprávné označení pak bylo schopno vystavit spotřebitele, kteří s ohledem na svou citlivost volí výrobky splňující přísnější limit (20 mg/kg), tomu, že potravina neodpovídá jejich citlivosti. V tom spočívala nebezpečnost stěžovatelčina výrobku. Pro tyto závěry přitom znaleckého posudku nebylo třeba, jelikož vyplývají z výkladu právní normy a zjištění obsahu lepku ve stěžovatelčiných výrobcích.
32. Stěžovatelka proti výkladu správních soudů brojila poukazem na nadpis čl. 3 nařízení č. 41/2009. Zdůraznila, že dle tohoto nadpisu pojednává ustanovení čl. 3 o potravinách vhodných pro osoby s nesnášenlivostí lepku. Kladla důraz na slovo "vhodných" a dovozovala, že i potraviny s obsahem lepku do 100 mg/kg, které jsou upraveny v čl. 3 odst. 1 nařízení, jsou pro celiaky vhodné, tudíž pro ně nemohou být nebezpečné. U jedné ze šarží výrobku byl obsah lepku těsně pod hranicí 100 mg/kg (viz bod 21.). K této šarži se tak daná argumentace stěžovatelky váže, na rozdíl od druhé, kde byly naměřené hodnoty vyšší než 100 mg/kg.
33. Nejvyšší správní soud si povšiml, že nadpis čl. 3 nařízení č. 41/2009 má v jednotlivých jazykových mutacích daného nařízení jiné vyznění. Zatímco v české verzi (a Ústavní soud dodává, že i ve slovenské, lotyšské a slovinské) se pojednává o potravinách vhodných pro osoby s nesnášenlivostí lepku, ve francouzské verzi (a Ústavní soud dodává, že i v italské a portugalské) se pojednává o potravinách určených pro osoby s nesnášenlivostí lepku. V anglické verzi (a Ústavní soud dodává, že i ve zbylých jazykových mutacích) se hovoří prostě o potravinách pro osoby s nesnášenlivostí lepku.
34. Ústavní soud vyhodnotil, že Nejvyšší správní soud nijak nevybočil z pravidel pro výklad práva Evropské unie při rozdílnosti jednotlivých jazykových znění. Dle Soudního dvora Evropské unie pro případy této rozdílnosti "vylučuje nutnost jednotného použití, a tedy i výkladu ustanovení práva Společenství, aby byl text ustanovení v případě pochybností nahlížen samostatně v jedné z jeho verzí, a naopak vyžaduje, aby byl vykládán a používán ve světle verzí v jiných úředních jazycích [...]. V případě rozdílů mezi různými jazykovými verzemi textu Společenství musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž část tvoří [...]." Viz např. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 19. 4. 2007 ve věci C-63/06 UAB Profisa, body 13. a 14.; rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie jsou dostupná z http://curia.europa.eu. I odborná literatura zdůrazňuje nutnost řešit jazykové rozpory pomocí systematického argumentu a účelu právní úpravy (viz Bobek, M.; Bříza, P.; Komárek, J. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. s 530-531; či Bobek, M., Rozhodnutí Evropských soudů a institucí in Soudní rozhledy č. 9/2007, s. 362-363). Ústavní soud konstatuje, že správní soudy se v posuzované věci těchto pravidel držely, neboť stěžovatelčin poukaz na české znění nařízení, které je odlišné od některých jiných jazykových verzí, vyřešily výkladem opírajícím se o smysl úpravy, váhu přitom přikládaly důvodům přijetí regulace v preambuli nařízení č. 41/2009, což je vhodné vodítko při nalézání smyslu úpravy.
35. Ústavní soud připomíná, že právo Evropské unie není součástí ústavního pořádku, a i proto není Ústavní soud příslušný k tomu, aby toto právo vykládal. Výklad a aplikace přímo použitelného práva Evropské unie náleží obecným soudům, přičemž ve stanovených případech mají tyto soudy možnost, a jde-li o soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, povinnost předložit dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie [nález ze dne 29. 11. 2011 sp. zn. II. ÚS 1658/11 (N 202/63 SbNU 357), bod 17.; nález ze dne 5. 9. 2019 sp. zn. II. ÚS 1608/19, bod 23.; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Ústavnímu soudu stále však přísluší hodnotit, zda obecné soudy vybavily své rozhodnutí i tam, kde se řešily otázky práva Evropské unie, odůvodněním v kvalitě odpovídající právu účastníků na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) a zda nebyla porušena povinnost podat předběžnou otázku, byla-li taková povinnost dána. Nepoložení předběžné otázky může za určitých okolností představovat porušení práva na zákonného soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny (viz zmíněný nález sp. zn. II. ÚS 1658/11, bod 18. odůvodnění).
36. Ústavní soud konstatuje, že správní soudy stěžovatelce poskytly podrobné a přesvědčivé odůvodnění, proč její námitky nebyly důvodné. Současně se Nejvyšší správní soud nezpronevěřil povinnosti předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie, což stěžovatelka ostatně ani nenamítala. Výklad práva Evropské unie poskytnutý správními soudy totiž lze v dané věci označit za jasný natolik, že neponechával rozumnou pochybnost o možnosti jiného výkladu. Jde o situaci, za níž se ani soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, nemusí obracet s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci č. 283/81 Srl Cilfit - v likvidaci, body 16 a 21 odůvodnění).
IV. E. Námitky k pokutě
37. Stěžovatelka zdůraznila, že i soudy připustily, že uvedení jejích výrobků na trh nemělo škodlivý následek a proti výši pokuty uplatnila námitku, že pokuta nemůže plnit preventivní funkci, neboť sama ukončila výrobu předmětných výrobků. Může tak plnit jen sankční funkci, ani zde však dle stěžovatelky její výše neobstojí a v uložené pokutě tak spatřuje jen snahu naplnit státní rozpočet.
38. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelka dostala pokutu ve výši 0,5 % maximální sazby [pokuta činila 250 000 Kč a za správní delikt dle §17 odst. 2 písm. a) zákona o potravinách bylo možno uložit pokutu až 50 000 000 Kč]. Již krajský soud objasnil, že šlo o správní delikt ohrožovací, u nějž postačí pouhé ohrožení chráněného zájmu. Ústavní soud dodává, že i ohrožovací delikty mají svůj následek, který je představován hrozbou poruchy či nebezpečí pro objekt deliktu, jímž je určitý zájem společnosti chráněný zákonem (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2016 č. j. 9 As 172/2015-67, bod 30). Na rozdíl od poruchových správních deliktů se zde nevyžaduje porucha na objektu deliktu. Následek v podobě ohrožení právem chráněného společenského zájmu je dostatečně pokryt hodnocením soudů o bezpečnosti potraviny.
39. K dalším částem námitky brojící proti pokutě Ústavní soud poznamenává, že pravomoc ukládat pokuty za správní delikty je svěřena správním orgánům. Ústavní soud by mohl zakročit až tehdy, byla-li by pokuta natolik nepřiměřená, že by to kolidovalo s ústavními předpisy. Takový případ by mohl nastat, např. šlo-li by o pokutu likvidační. Likvidační charakter pokuty stěžovatelka nedovozuje, přiměřeností pokuty se zabýval krajský soud (viz část VI. E jeho rozsudku), na což lze odkázat. I s ohledem na skutečnost, že pokuta byla uložena při samé dolní hranici sazby (ve výši 0,5 % maximální sazby) porušení stěžovatelčiných práv Ústavní soud neshledal.
V.
Závěr
40. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, odmítl její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. října 2019
Josef Fiala v. r.
předseda senátu