ECLI:CZ:US:2020:1.US.2462.19.1
sp. zn. I. ÚS 2462/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vladimíra Sládečka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Tomáše Lichovníka o ústavní stížnosti stěžovatelky MUDr. Heleny Hrmové, zastoupené JUDr. Pavlem Kolesárem, Ph.D., advokátem se sídlem Slezská 844/96, Praha, proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2020, č. j. 5 As 320/2018 - 31, a Krajského soudu v Praze ze dne 4. 10. 2018, č. j. 55 A 78/2018 - 65, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a ústavní stížnost
1. Stěžovatelka se podanou ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví specifikovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze. Podle obsahu stížnosti stěžovatelky obecné soudy tím, že nezrušily rozhodnutí o vyvlastnění pozemků v jejím vlastnictví, porušily její ústavně zaručené právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (díle jen "Listina"), jakož i její právo vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 a odst. 4 Listiny.
2. Ve správním řízení bylo stěžovatelce odňato vlastnické právo k pozemkům parc. č. XY a XZ ležících v k. ú. O., a to za účelem realizace stavby "přeložka silnice I/3 O." Účelem vyvlastnění je veřejně prospěšná stavba "Přeložka silnice I/3 O." vymezená v územním plánu O.
3. V projednávané věci se jedná o případ s bohatou procesní historií. K odnětí vlastnického práva došlo rozhodnutím Městského úřadu Votice (dále též "prvostupňový správní orgán") ze dne 18. 4. 2017, č. j. 11390/2017/VÝST-No, sp. zn. 9227/2015/VÝST-No (dále jen "prvostupňové rozhodnutí"). V dané věci se ovšem jednalo o v pořadí již druhé prvostupňové rozhodnutí v téže věci (předchozí rozhodnutí městského úřadu bylo k odvolání stěžovatelky a Ředitelství silnic a dálnic, jako osoby zúčastněné na řízení, zrušeno nadřízeným krajským úřadem). Krajský úřad Středočeského kraje posléze potvrdil toto druhé rozhodnutí městského úřadu, jež je rozhodné pro nynější přezkum Ústavním soudem.
4. Stěžovatelka se ve věci vyvlastnění obrátila na správní soudy, přičemž první žalobě Krajský soud v Praze vyhověl rozsudkem ze dne 5. 3. 2018, č. j. 46 A 156/2017 - 46, když rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud shledal důvodnou námitku žalobkyně o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí v otázce stanovení lhůty, v níž je třeba započít s využíváním pozemků k účelu vyvlastnění. Krajský soud tehdy zdůraznil, že v tomto ohledu disponují správní orgány správním uvážením, ovšem zvolené řešení jsou povinny taktéž řádně odůvodnit.
5. Krajský úřad následně bez dalšího dne 23. 5. 2018 zamítl odvolání stěžovatelky rozhodnutím č. j. 064093/2018/KUSK, sp. zn. SZ 052097/2018/KUSK ÚSŘ/LP. Dle odůvodnění tohoto rozhodnutí bylo ověřeno, že pro stavbu bylo v roce 2004 vydáno územní rozhodnutí, jehož platnost byla naposledy pravomocně prodloužena v roce 2011. Rozhodnutí dále nemohlo pozbýt platnosti z důvodu dle §93 odst. 4 stavebního zákona, neboť v době jeho prodloužené platnosti bylo vydáno pravomocné stavební povolení. Krajský úřad připomněl, že platnost stavebního povolení zaniká, jestliže stavba nebyla ve lhůtě 2 let zahájena, tuto lhůtu lze však k žádosti stavebníka prodloužit, přičemž podáním žádosti se staví běh lhůty platnosti stavebního povolení. K délce lhůty, v níž je vyvlastnitel povinen započít s užíváním pozemků pro účel vyvlastnění, uvedl, že je třeba aplikovat speciální ustanovení §3c zákona o urychlení výstavby, podle něhož lze tuto lhůtu stanovit v délce až 4 let. Přiměřenost této lhůty odůvodnil tím, že stavba procházela složitým procesem povolování nejen ve fázi územního řízení, nýbrž též ve fázi stavebního řízení. Z celkového průběhu povolovacího procesu stavby je zřejmé, že ten by mohl vzhledem k možným opravným prostředkům přesáhnout standardní správní lhůty, což by se mohlo negativně promítnout do vyvlastňovacích řízení.
6. Stěžovatelka proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 5. 2018 brojila opět žalobou podanou ke krajskému soudu. V žalobě namítala jednak procesní vady napadeného rozhodnutí, které spatřovala v nesprávném zahájení řízení a v neumožnění jí vyjádřit se před vydáním napadeného rozhodnutí k argumentaci krajského soudu obsažené ve zrušovacím rozsudku. Taktéž namítala nepřezkoumatelnost obou správních rozhodnutí pro nedostatečné odůvodnění zejména stanovené 4 leté doby pro započetí užívání vyvlastňovaných pozemků. Současně správním orgánům vytkla nezákonné prodloužení platnosti územního rozhodnutí ze dne 29. 9. 2004. Měla za to, že územní rozhodnutí pozbylo platnosti, jelikož nebylo prokázáno, že stavba byla skutečně zahájena.
7. Druhou žalobu stěžovatelky však již krajský soud zamítl. Jelikož shledal potřebu doplnit ve věci dokazování, opatřil u Městského úřadu Votice spisový materiál vedený k územnímu řízení a následným řízením týkajícím se vydaného územního rozhodnutí a u Krajského úřadu Středočeského kraje spisový materiál týkající se stavebních povolení, jimiž byly povoleny jednotlivé stavební objekty záměru přeložky silnice I/3 O., a následných řízení souvisejících s vydanými stavebními povoleními. Relevantními částmi těchto spisových materiálů pak provedl důkaz při jednání. Z provedeného dokazování zjistil skutkové okolnosti vztahující se k platnosti územního rozhodnutí. Námitku nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí neshledal, resp. se jí věcně zabýval a posoudil územní rozhodnutí za platné. Upozornil na princip presumpce zákonnosti pravomocných správních aktů. Z doplněného dokazování přitom vyplynulo, že každá ze žádostí o prodloužení platnosti územního rozhodnutí byla podána v době jeho platnosti, časové aspekty rozhodování o prodloužení platnosti územního rozhodnutí (k nim viz níže) tak byly dodrženy.
8. Krajský soud neshledal nedostatečné odůvodnění délky stanovené lhůty, v jaké je vyvlastnitel povinen zahájit uskutečňování účelu vyvlastnění, a konstatoval, že s ohledem na judikaturu a §3c zákona o urychlení výstavby je určení délky lhůty věcí správního uvážení. Není přitom možné vyloučit, že získání pravomocného stavebního povolení zabere značný čas. Krajský soud neshledal ani jiné stěžovatelkou namítané skutečnosti, jež by nasvědčovaly nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí.
9. V kasační stížnosti stěžovatelka brojila proti způsobu, jakým krajský soud provedl ve věci dokazování, neboť to se mělo odehrávat zejména ve správním řízení. Trvala na tom, že ani žalovaný krajský úřad ani vyvlastnitel řádně neuvedli konkrétní okolnosti, které je vedly k závěru o platnosti územního rozhodnutí pro vyvlastnění. Setrvala na námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nedostatek odůvodnění 4 leté lhůty stanovené pro uskutečnění vyvlastnění a vznesla rovněž námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Dále vytýkala, že před rozhodnutím o otázce výše uvedené lhůty nebyla seznámena s podklady pro dané rozhodnutí a její určení označila za libovůli správních orgánů. Rovněž namítala, že krajský soud nejednotně rozhoduje o přiznání odkladného účinku žalobě.
10. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti stěžovatelky nevyhověl. Krajský soud se podle něj se všemi námitkami vypořádal a ani správní rozhodnutí podle kasačního soudu netrpěla namítanými nedostatky. Nedostatky spatřované stěžovatelkou v dokazování provedeném krajským soudem rovněž neshledal, ten se podle něj korektním způsobem vypořádal s procesní stránkou řízení tak, aby nebyla k újmě právům stěžovatelky. Námitku nedostatečné protokolace průběhu jednání shledal nedůvodnou. Obecně formulované námitce plošného nepřiznávání odkladného účinku rovněž nevyhověl a zdůraznil, že není oprávněn v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu přezkoumávat či se vyjadřovat ke správnosti rozhodnutí o nepřiznání odkladného účinku žaloby dle §73 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ("s. ř. s.").
11. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti vznesla totožné námitky, které uplatnila v průběhu řízení před správním soudy, resp. před Nejvyšším správním soudem. Správní orgány nezdůvodnily platnost územního rozhodnutí, a není tak jasné, z čeho správní orgány (a posléze i správní soudy) dovozují, že je územní rozhodnutí i nadále platné. Krajský soud k tomu provedl dokazování de facto novými částmi spisu. Správní soudy měly při jimi prováděném dokazování zopakovat rovněž dokazování prováděné správními orgány. Otázku platnosti územního rozhodnutí měly řešit především správní orgány (jako první), nikoliv soud v rámci svého doplnění dokazování. Stejně krajský soud postupoval i v rámci "doplnění" odůvodnění lhůty pro vyvlastnění. Stěžovatelka upozornila na historické souvislosti dotčených pozemků v původním vlastnictví předků stěžovatelky, které byly nejprve kolektivizovány a nyní vyvlastněny. Stěžovatelka rovněž poukázala na nepořizování písemného přepisu protokolu z ústního jednání, ten je toliko na CD a stěžovatelka neměla možnost se k němu dostat. Z uvedených důvodů stěžovatelka namítala porušení jejího práva na spravedlivý proces.
II. Posouzení Ústavním soudem
12. K projednání ústavní stížnosti je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný, neboť směřuje proti rozhodnutím Nejvyššího správního soudu a krajského soudu. Včas podaná ústavní stížnost je procesně bezvadná a byla podána oprávněnou osobou, která je řádně zastoupena.
13. Podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") senát návrh usnesením odmítne mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný.
14. Podle §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
15. Předně Ústavní soud zdůrazňuje, že je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti, není tedy součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení nebo v rozhodnutí jej završujícím nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
16. Jinak řečeno, napadená rozhodnutí Ústavní soud posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody. Není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatelky Ústavní soud nedospěl.
17. Obsah stěžovatelčiny ústavní stížnosti představuje toliko polemiku se závěry správních soudů a opakování námitek již uplatněných v předchozím řízení. Tato polemika je však vedena v rovině práva podústavního a stěžovatelka nesprávně předpokládá, že na jejím základě Ústavní soud podrobí napadená rozhodnutí běžnému "instančnímu" přezkumu. V kontextu výše vyložených kritérií ústavněprávního přezkumu namístě připomenout, že tato role Ústavnímu soudu nepřísluší [viz např. nález ze dne 26. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 2482/13 (N 105/73 SbNU 683), nález ze dne 25. 9. 2014 sp. zn. I. ÚS 3216/13 (N 176/74 SbNU 529) nebo usnesení ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. I. ÚS 247/16]. Odpovědi na přednesené otázky přitom byly stěžovatelce (k podané kasační stížnosti) spolehlivě osvětleny Nejvyšším správním soudem.
18. Stěžovatelka namítala nedostatečné vypořádání námitek, zejm. v případě rozsudku krajského soudu. Ten se s nimi však dle Ústavního soudu ústavně konformním způsobem vypořádal a svůj závěr řádně, logicky a srozumitelně odůvodnil. Rozsah odůvodnění rozsudku soudu přitom nevybočil z mantinelů práva na spravedlivý proces. K tomu Ústavní soud poznamenává, že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky účastníků je co do šíře odůvodnění vždy spjat s otázkou hledání míry. Proto zpravidla postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení, případně za podmínek tomu přiměřeného kontextu lze akceptovat i odpovědi implicitní, což judikatura připouští Ústavní soud [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 2774/09 ze dne 18. 11. 2011 (odstavec 4), usnesení sp. zn. II. ÚS 609/10 ze dne 11. 3. 2010 (odstavec 5), usnesení sp. zn. II. ÚS 515/09 ze dne 7. 5. 2009 (odstavec 6)].
19. Vypořádání se krajského soudu s platností územního rozhodnutí vydaného dne 29. 9. 2004 bylo i podle Ústavního soudu dostatečné, stejně tak soud považuje za dostatečné odůvodnění stanovené délky 4 leté lhůty k uskutečnění vyvlastnění. Jak stěžovatelce zdůraznil již kasační soud, v řízení o odnětí vlastnického práva k pozemkům již soudy nejsou oprávněny přezkoumávat zákonnost rozhodnutí o prodloužení platnosti územního rozhodnutí. Rozhodnutí týkající se územního povolení a následná stavební povolení stavby silnice totiž předcházela vydání tohoto rozhodnutí o vyvlastnění pozemků a podléhala samostatnému soudnímu přezkumu (viz např. rozsudky NSS ze dne 20. 8. 2014, č. j. 7 As 11/2014 - 43, nebo ze dne 8. 8. 2017, č. j. 6 As 74/2017 - 27). Žalovaný se ve svém rozhodnutí touto skutečností zabýval, když konstatoval, že sporné územní rozhodnutí bylo pravomocně prodlouženo v roce 2011 a jelikož v době jeho platnosti bylo vydáno pravomocné stavební rozhodnutí, územní rozhodnutí své platnosti nepozbylo. Dále Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku zdůraznil, že krajský soud přesto (tedy nad rámec nutného odůvodnění) přistoupil rovněž k pečlivému posouzení této námitky, aby bylo odůvodnění ještě více přesvědčivé. Ústavní soud neshledal ani jiné vady v dokazování krajským soudem, ani správním orgánem - jak poznamenal kasační soud v bodě 33 napadeného rozsudku, po zrušení rozhodnutí krajským soudem již správní orgán podklady nedoplňoval.
20. Skutečnost, že správní soudy protokoly z jednání zpravidla nepřepisují, ale vedou jejich záznam na nosiči CD, nepředstavuje praxi novou, ale zaužívanou, přičemž tato skutečnost sama o sobě ještě nepředstavuje porušení stěžovatelčina práva na spravedlivý proces. Účastníci mají možnost uhradit náklady za vyhotovení kopie CD nosiče se záznamem z jednání. V každém případě však samotná námitka nepřepisování protokolů neobstojí, stěžovatelé ji musejí spojit s konkrétní újmou na právech, která jim tím vznikla. Skutečnost, že je v tomto případě příprava opravného prostředku právním zástupcem časově náročnější, než by tomu bylo v případě vyhotovení písemného přepisu protokolu ve spisu, ještě nečiní námitku důvodnou.
21. Skutečnost, že se stěžovatelka s právním hodnocením soudu neztotožňuje, ještě nečiní ústavní stížnost opodstatněnou. Neúspěch v soudním sporu nelze sám o sobě považovat za porušení ústavně zaručených práv a svobod [již usnesení sp. zn. III. ÚS 44/94 ze dne 27. 10. 1994 (U 18/2 SbNU 241)].
22. S ohledem na shora uvedené tak Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížností napadenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, ani městského soudu nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky garantovaných čl. 36 a čl. 11 odst. 1 a odst. 4 Listiny.
23. Ústavní soud odmítl ústavní stížnost směřující proti napadeným rozhodnutím podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. prosince 2020
Vladimír Sládeček v. r.
předseda senátu