ECLI:CZ:US:2020:1.US.2837.20.1
sp. zn. I. ÚS 2837/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl soudcem zpravodajem Pavlem Rychetským o ústavní stížnosti a) České průmyslové zdravotní pojišťovny, sídlem Jeremenkova 161/11, Ostrava, b) Oborové zdravotní pojišťovny zaměstnanců bank, pojišťoven a stavebnictví, sídlem Roškotova 1225/1, Praha 4 - Braník, c) RBP, zdravotní pojišťovny, sídlem Michálkovická 967/108, Ostrava, d) Vojenské zdravotní pojišťovny České republiky, sídlem Drahobejlova 1404/4, Praha 9 - Libeň, e) Zaměstnanecké pojišťovny Škoda, sídlem Husova 302, Mladá Boleslav, a f) Zdravotní pojišťovny ministerstva vnitra České republiky, sídlem Vinohradská 2577/178, Praha 3 - Vinohrady, všech zastoupených doc. JUDr. Petrem Šustkem, Ph.D., sídlem Veleslavínova 59/3, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. srpna 2020 č. j. 10 Ad 6/2013-463 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. února 2020 č. j. 4 Ads 244/2018-131, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a obchodní společnosti HARTMANN - RICO a.s., sídlem Masarykovo náměstí 77, Veverská Bítýška, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 5. 10. 2020, navrhly stěžovatelky zrušení napadených rozsudků z důvodu, že měla být porušena jejich základní práva podle čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 31 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
II.
Shrnutí řízení před obecnými soudy
2. Stěžovatelky jsou resortními, oborovými, podnikovými či dalšími zdravotními pojišťovnami (dále jen "zaměstnanecké pojišťovny"), jejichž postavení je upraveno zákonem České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů. V řízení před správními soudy, zahájeném žalobou podanou dne 4. 3. 2013, vedlejší účastnice, která je distributorkou stomických zdravotnických prostředků v České republice, brojila proti snížení úhrady některých jí distribuovaných zdravotnických prostředků. Toto snížení, k němuž došlo od 1. 1. 2013, bylo deklarováno prostřednictvím aktualizovaného číselníku zdravotnických prostředků Svazu zdravotních pojišťoven České republiky, v němž jsou stěžovatelky jako zaměstnanecké pojišťovny sdruženy. Podle vedlejší účastnice mělo ke snížení úhrady dojít v rozporu s §15 odst. 11 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 31. 12. 2018, (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"), a oddílem C přílohy č. 3 k tomuto zákonu. Žaloba byla formulována tak, že směřovala proti rozhodnutí stěžovatelek, eventuálně proti jejich nezákonnému zásahu.
3. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") žalobu nejprve zamítl rozsudkem ze dne 28. 5. 2013 č. j. 10 Ad 6/2013-149 z důvodu, že výrobci a distributoři zdravotnických prostředků nejsou přímo dotčeni stanovením výše jejich úhrady z veřejného zdravotního pojištění. Tento závěr odpovídal tehdejší ustálené rozhodovací praxi správních soudů. Kasační stížnost vedlejší účastnice proti tomuto rozhodnutí byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2013 č. j. 4 Ads 60/2013-73. K ústavní stížnosti vedlejší účastnice byl posledně uvedený rozsudek nicméně zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2017 sp. zn. II. ÚS 315/14 (N 112/85 SbNU 837), podle něhož stanovením výše úhrady zdravotnických prostředků k přímému zásahu do právní sféry vedlejší účastnice došlo. Nejvyšší správní soud následně rozsudkem ze dne 31. 8. 2017 č. j. 4 Ads 60/2013-141 zrušil kasační stížností napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
4. V pokračujícím řízení městský soud rozhodoval o upraveném návrhu vedlejší účastnice, který byl nově koncipován jako žaloba proti nezákonnému zásahu. Rozsudkem ze dne 29. 6. 2018 č. j. 10 Ad 6/2013-343 určil, že zásah stěžovatelek, kterým tyto od 1. 1. 2013 snížily úhrady (ve výroku rozsudku blíže specifikovaných) 80 zdravotnických prostředků distribuovaných vedlejší účastnicí, byl nezákonný (výrok I.), a přikázal stěžovatelkám, aby obnovily stav před nezákonným zásahem, a to tak, že budou tyto zdravotnické prostředky hradit z veřejného zdravotního pojištění do výše, v níž je hradily ke dni 31. 12. 2012 podle číselníku zdravotnických prostředků Svazu zdravotních pojišťoven České republiky v tehdejším znění (výrok II.). Městský soud odmítl žalobu v části, v níž se vedlejší účastnice domáhala, aby soud stěžovatelkám přikázal upravit číselník zdravotnických prostředků Svazu zdravotních pojišťoven České republiky (výrok III.), a zamítl žalobu v části, v níž se vedlejší účastnice domáhala, aby soud stěžovatelkám přikázal hradit uvedené zdravotnické prostředky ve výši 100 % jejich ceny ke konečnému spotřebiteli (výrok IV.). Stěžovatelkám byla uložena povinnost k náhradě nákladů řízení vedlejší účastnice (výrok V.) a vedlejší účastnici byla vrácena část zaplaceného soudního poplatku (výrok VI.).
5. Toto rozhodnutí bylo ve výrocích I., II. a V. zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2020 č. j. 4 Ads 244/2018-131 z důvodu vadné formulace výroku, který obsahoval jak určovací, tak přikazující výrok. Jinak se ale tento soud s věcnými závěry městského soudu ztotožnil a nepřisvědčil kasačním námitkám týkajícím se tvrzených vad řízení. Ve věci tak znovu rozhodoval městský soud, který rozsudkem ze dne 5. 8. 2020 č. j. 10 Ad 6/2013-463 určil, že zásah stěžovatelek spočívající v tom, že s účinností od 1. 1. 2013 snížily úhradu 80 zdravotnických prostředků distribuovaných vedlejší účastnicí, byl nezákonný (výrok I.) a znovu rozhodl i o povinnosti stěžovatelek k náhradě nákladů řízení vedlejší účastnici (výrok II.).
6. Závěry správních soudů vyslovené v napadených rozsudcích lze stručně shrnout tak, že stěžovatelky snížením úhrad některých zdravotnických prostředků, provedeným na základě příslušných částí oddílu C přílohy č. 3 k zákonu o veřejném zdravotním pojištění, fakticky zasáhly do práv vedlejší účastnice, jejíž podnikatelská činnost spočívá v distribuci těchto zdravotnických prostředků. Šlo o přímý jednorázový zásah s trvajícími účinky. Zákonná úprava, která zmocnění k takovéto regulaci úhrad svěřila zdravotním pojišťovnám, byla (společně s částí §15 odst. 12 zákona o veřejném zdravotním pojištění) zrušena nálezem ze dne 30. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.), a vykonatelnost tohoto nálezu byla stanovena uplynutím dne 31. 12. 2018. Správní soudy konstatovaly, že nedodržení požadavku transparentnosti a přezkoumatelnosti postupu stěžovatelek zakládalo nezákonnost i podle tímto nálezem zrušené zákonné úpravy, která se měla nadále použít ve vztahu k období před vykonatelností nálezu. Stejné pochybení přitom shledaly i v posuzované věci. Stěžovatelky měly snížit úhradu zdravotnických prostředků na základě postupu provedeného Všeobecnou zdravotní pojišťovnou České republiky, který nebyly schopny dostatečně konkrétně popsat a ani jím nebyl znám. Vedlejší účastnice ani zájmová sdružení, která hájí její zájmy, zároveň nebyly o chystané změně úhrad a jejím způsobu dopředu informovány. Podle správních soudů nebylo porušeno jen právo vedlejší účastnice podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, ale také základní zásady správní činnosti vyjádřené v §2 odst. 3 a §4 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
III.
Argumentace stěžovatelek
7. V ústavní stížnosti stěžovatelky namítají nepřípustné retroaktivní vztažení závěrů obsažených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/15 k období před 1. 1. 2019. Odmítají, že by postupovaly v rozporu s tehdejší zákonnou úpravou. V době, kdy mělo dojít k zásahu, jehož se týkala žaloba vedlejší účastnice, postupoval celý trh distributorů a výrobců zdravotnických prostředků v dobré víře v platnost číselníků, které vydávaly Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky a prostřednictvím Svazu zdravotních pojišťoven České republiky také stěžovatelky. Správní soudy měly stěžovatelkám vytknout nesplnění povinností, které jim ale tehdejší zákonná úprava nestanovila. Tím jim ve své podstatě uložily tyto povinnosti nad rámec zákona a arbitrárně rozhodly, že nebyly splněny. V řízení před správními soudy mělo být porušeno i právo stěžovatelek na spravedlivý proces. Z provedených důkazů nevyplývá závěr o nezákonnosti jejich postupu, nýbrž je z nich zřejmá koncepce zjišťování výše úhrad a metodika postupu. Rozhodný klíč ke zjištění výše úhrady musel být variabilní, aby zohledňoval nabídku trhu zdravotnických prostředků. Jen tak mohl být naplněn zákonný požadavek zajištění dostatečného množství hrazených zdravotnických prostředků podle jejich potřebnosti ke vhodné léčbě pacientů. Klíč k zjišťování výše úhrady se v období před a po 1. 1. 2013 nijak nezměnil. Napadené rozsudky jsou proto v závěru o netransparentnosti a nepředvídatelnosti výsledného stanovení úhrad překvapivé. V neposlední řadě mělo být porušeno právo stěžovatelek vlastnit majetek a užívat jej způsobem souladným se zákonem. Tento zásah dopadá i na pojištěnce, kteří mají právo, aby jim stěžovatelky způsobem podle zákona o veřejném zdravotním pojištění hradily zdravotní služby.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud se předně zabýval otázkou, zda jsou splněny předpoklady pro věcné posouzení ústavní stížnosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
9. Podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje; to platí i pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení.
10. Takto vyjádřená subsidiarita ústavní stížnosti se po stránce materiální projevuje v požadavku, aby Ústavní soud zasahoval na ochranu ústavně zaručených základních práv a svobod až v okamžiku, kdy ostatní orgány veřejné moci nejsou schopny protiústavní stav napravit. Ústavní stížnost je proto zásadně přípustná jen proti rozhodnutím "konečným", tj. rozhodnutím o posledním procesním prostředku, který zákon poskytuje k ochraně práva. Zpravidla půjde o ta rozhodnutí, jimiž se soudní či jiné řízení končí. Povahu "konečného" rozhodnutí ale mohou mít i jiná rozhodnutí vydaná v tomto řízení, uzavírají-li určitou jeho dílčí část, přestože řízení jako celek dosud neskončilo, a jsou-li současně způsobilá bezprostředně a citelně zasáhnout do základních práv a svobod stěžovatele [srov. např. nález ze dne 12. 1. 2005 sp. zn. III. ÚS 441/04 (N 6/36 SbNU 53) nebo stanovisko pléna ze dne 23. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS-st. 35/13 (ST 35/69 SbNU 859; 124/2013 Sb.), bod 2].
11. Napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu byly zrušeny některé výroky předcházejícího rozsudku městského soudu, vůči nimž směřovala kasační stížnost stěžovatelek, nebylo jím však pravomocně skončeno řízení před správními soudy a jeho účastníci mohli v tomto řízení nadále uplatňovat procesní prostředky k ochraně svých práv. V souladu s ustálenou rozhodovací praxí Ústavního soudu napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu nelze považovat za rozhodnutí, které by uzavíralo určité předmětem identifikovatelné stadium řízení nebo které by bylo způsobilé bezprostředně zasáhnout do základních práv účastníků řízení. Nic na tom nemění ani okolnost, že městský soud je vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v napadeném rozsudku. Tato okolnost totiž není překážkou k ústavněprávní oponentuře proti konečnému rozhodnutí ve věci (např. usnesení ze dne 24. 7. 2008 sp. zn. III. ÚS 1493/08). I kdyby byl navíc napadený rozsudek městského soudu zrušen nálezem Ústavního soudu, v dalším řízení by městský soud byl vázán právním názorem vysloveným v tomto nálezu, který by se s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy prosadil bez ohledu na to, že z dřívějšího kasačního rozsudku Nejvyššího správního soudu vydaného ve stejné věci vyplývá právní názor odlišný [například nález ze dne 4. 3. 2004 sp. zn. IV. ÚS 290/03 (N 34/32 SbNU 321)]. Ústavní stížnost je tudíž podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v části, ve které směřuje vůči napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu, nepřípustná.
12. Ústavní soud dále konstatuje, že v souladu s čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy stanoví §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu oprávnění podat ústavní stížnost fyzickým a právnickým osobám, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byly účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno jejich základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Ústavní stížnost představuje procesní prostředek vymezený přímo ústavním pořádkem, jehož účelem je zajistit, aby se každý mohl domoci ochrany svých ústavně zaručených základních práv a svobod proti jakémukoli zásahu orgánu veřejné moci. Oprávnění k podání ústavní stížnosti ovšem přichází v úvahu jen za předpokladu, že ten, kdo ji podává, tak činí jako subjekt způsobilý být nositelem základních práv a svobod. Nelze je naopak přiznat tomu, kdo v právním vztahu, jehož se týká jím tvrzený zásah orgánu veřejné moci, sám vystupoval jako nositel veřejné moci, neboť nositel veřejné moci z povahy věci není a nemůže být nositelem základních práv a svobod [např. usnesení ze dne 10. 2. 1998 sp. zn. II. ÚS 416/97 (U 10/10 SbNU 369), stanovisko pléna ze dne 9. 11. 1999 sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 (ST 9/16 SbNU 372), usnesení ze dne 1. 2. 2002 sp. zn. II. ÚS 18/02 (U 5/25 SbNU 361), usnesení ze dne 24. 11. 2008 sp. zn. I. ÚS 2695/08 (U 11/51 SbNU 819) nebo usnesení ze dne 24. 2. 2016 sp. zn. II. ÚS 439/16 (U 2/80 SbNU 693)]. Domáhá-li se proto fyzická nebo právnická osoba, která je současně nositelkou veřejné moci, ochrany svých základních práv a svobod ústavní stížností, je třeba vždy rozlišovat, zda tvrzeným nezákonným zásahem orgánu veřejné moci měla být zkrácena na svých právech právě jako nositelka veřejné moci, což by její oprávnění k podání ústavní stížnosti vylučovalo, nebo zda měla být zkrácena na svých právech jako fyzická nebo právnická osoba bez ohledu na uvedené postavení. V takovém případě by toto oprávnění měla [např. nález ze dne 2. 11. 2004 sp. zn. IV. ÚS 630/03 (N 162/35 SbNU 215) nebo nález ze dne 20. 6. 2017 sp. zn. IV. ÚS 1146/16 (N 101/85 SbNU 679)].
13. V řízení o žalobě podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 303/2011 Sb., kterou se vedlejší účastnice jako právnická osoba podnikající v oblasti distribuce zdravotnických prostředků domáhá ochrany proti nezákonnému zásahu do jejích práv, jenž měl spočívat v tom, že stěžovatelky jako zaměstnanecké pojišťovny (tedy zdravotní pojišťovny) podle příslušných částí oddílu C přílohy č. 3 k zákonu o veřejném zdravotním pojištění fakticky snížily úhrady z veřejného zdravotního pojištění za některé jí distribuované zdravotnické prostředky, jsou zdravotní pojišťovny účastnicemi řízení jako právnické osoby, kterým bylo zákonem svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [§4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního], tedy jako nositelky veřejné moci, které svým zásahem autoritativně stanovily meze práva podnikat výrobcům, dovozcům a distributorům zdravotnických prostředků, včetně vedlejší účastnice. Napadený rozsudek městského soudu, kterým byla takováto žaloba shledána důvodnou, se dotýká výlučně výkonu zákonného oprávnění stěžovatelek stanovit výši úhrad z veřejného zdravotního pojištění za zdravotnické prostředky, a jejich případná povinnost uhradit vedlejší účastnici za zdravotnické prostředky vyšší než původně stanovenou částku jde k tíži veřejného zdravotního pojištění. Je tedy zjevné, že vzhledem ke svému postavení jako nositelek veřejné moci, které bylo jednoznačně vyjádřeno v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/15, jakož i v dalších na tento nález navazujících rozhodnutích Ústavního soudu (včetně nálezu sp. zn. II. ÚS 315/14), stěžovatelky nejsou oprávněny podat ústavní stížnost proti tomuto rozsudku podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu (srov. usnesení ze dne 3. 2. 2009 sp. zn. I. ÚS 2783/08). Tento závěr lze vztáhnout i na tu část jejich ústavní stížnosti, kterou navrhují zrušení napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu.
V.
Závěr
14. Z těchto důvodů Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost stěžovatelek podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako podanou osobami k tomu zjevně neoprávněnými a zčásti také podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako nepřípustnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. října 2020
Pavel Rychetský v. r.
soudce zpravodaj