ECLI:CZ:US:2020:1.US.375.20.1
sp. zn. I. ÚS 375/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudce Jaromíra Jirsy o ústavní stížnosti obchodní společnosti Plzeňská teplárenská, a.s., sídlem Doubravecká 2760/1, Plzeň, zastoupené Mgr. Ondřejem Novákem, advokátem, sídlem Pařížská 130/26, Praha 1 - Josefov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. listopadu 2019 č. j. 8 Afs 166/2017-62, rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 27. června 2017 č. j. 57 Af 5/2016-41, rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 15. prosince 2015 č. j. 43480/15/5100-31461-702147 a rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství ze dne 15. prosince 2015 č. j. 43481/15/5100-31461-702147, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Plzni a Odvolacího finančního ředitelství, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 3. 2. 2020, navrhla stěžovatelka zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejích základních práv podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
II.
Shrnutí řízení před obecnými soudy
2. Právní předchůdkyně stěžovatelky, společnost Plzeňská energetika, a.s. (jejíž celé jmění přešlo na stěžovatelku fúzí sloučením dne 31. 10. 2018), byla jako vlastnice výrobny elektřiny zařazena v systému obchodování s emisemi skleníkových plynů, jehož právním základem je především směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. 10. 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (dále jen "směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES") a zákon č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů. Podle čl. 10 uvedené směrnice měly členské státy pro pětileté období počínající dnem 1. 1. 2008 přidělit alespoň 90 % těchto povolenek zdarma.
3. Dne 1. 1. 2011 nabyla účinnosti novela zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o trojdani"), provedená zákonem č. 402/2010 Sb., na jejímž základě se stalo bezúplatné nabytí povolenek na emise skleníkových plynů v letech 2011 a 2012 pro výrobu elektřiny v některých zařízeních předmětem darovací daně, jejíž sazba činila 32 %. Ustanovení §6 odst. 8, §7a a §14a zákona o trojdani tak nově stanovila předmět, základ a sazbu této daně, přičemž novelizovaný §20 odst. 1 písm. a) tohoto zákona v případě bezúplatně nabytých povolenek vyloučil, aby se na ně vztahovalo osvobození od daně týkající se majetku bezúplatně poskytnutého Českou republikou. Tato zákonná úprava byla účinná do 31. 12. 2013.
4. Mezi provozovatele zařízení, kteří v období let 2011 a 2012 nabyli bezplatně povolenky a na které se vztahovala uvedená darovací daň, patřila i společnost Plzeňská energetika, a.s. Z důvodu bezúplatně nabytých povolenek v roce 2011 jí byla platebním výměrem Finančního úřadu v Plzni (dále jen "správce daně") ze dne 4. 5. 2011 č. j. 309780/11/138962402765 vyměřena darovací daň ve výši 57 941 792 Kč. Rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství ze dne 15. 12. 2015 č. j. 43480/15/5100-31461-702147 byla k odvolání této společnosti vyměřená darovací daň snížena na částku 23 829 024 Kč.
5. Pokud jde o bezúplatně nabyté povolenky v roce 2012, platebním výměrem správce daně ze dne 6. 6. 2012 č. j. 361230/12/138962402765 byla společnosti Plzeňská energetika, a.s. vyměřena darovací daň ve výši 33 421 216 Kč. V tomto případě uvedená společnost odvolání nepodala. Dne 20. 2. 2013 však podala dodatečné daňové přiznání, protože jí měla být daň vyměřena v nesprávné výši. Podle jejího názoru měla být vyměřena ve výši 0 Kč. Společnost Plzeňská energetika, a.s. požádala o vrácení daně. Správce daně jí dodatečným platebním výměrem ze dne 14. 5. 2013 č. j. 1013297/13/2301-24402-402765 doměřil darovací daň ve výši 0 Kč, neboť neshledal, že by darovací daň byla platebním rozkazem vyměřena v nesprávně výši. Dodatečný platební výměr byl k odvolání uvedené společnosti změněn rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství ze dne 15. 12. 2015 č. j. 43481/15/5100-31461-702147 tak, že daň byla doměřena ve výši -19 676 480 Kč.
6. Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 6. 2017 č. j. 57 Af 5/2016-41 byla zamítnuta žaloba společnosti Plzeňská energetika, a.s. proti oběma rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství. Následná kasační stížnost proti tomuto rozsudku, v řízení o níž již byla účastníkem stěžovatelka jako právní nástupkyně uvedené společnosti, byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2019 č. j. 8 Afs 166/2017-62.
7. Nejvyšší správní soud v rámci svého posouzení vyšel z právních závěrů obsažených v nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), v němž Ústavní soud posuzoval soulad právní úpravy darovací daně z povolenek s ústavním pořádkem, a v rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 26. 2. 2015 ve věci C-43/14 ŠKO-ENERGO, s.r.o. v. Odvolací finanční ředitelství (dále jen "rozsudek ŠKO-ENERGO"), v němž byl posuzován soulad této právní úpravy s čl. 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES. Výklad výše uvedených zákonných ustanovení v souladu se závěry rozsudku ŠKO-ENERGO provedl Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 9. 7. 2015 č. j. 1 Afs 6/2013-184 (č. 3293/2015 Sb. NSS). Odvolací finanční ředitelství podle jeho názoru respektovalo judikatorní východiska obsažená ve výše uvedených rozhodnutích, což vedlo k významnému snížení správcem daně původně vyměřené, resp. doměřené daně.
8. V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůraznil, že zákonná úprava předmětné daně nebyla v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 shledána neústavní. Podle Ústavního soudu bylo nařízení vlády č. 80/2008 Sb., o Národním alokačním plánu pro obchodovací období roků 2008-2012, pouhým příslibem nabytí povolenek provozovatelům zařízení vypouštějících skleníkové plyny, a to za předpokladu splnění zákonem stanovených podmínek. Samotné nabytí povolenek do majetku provozovatelů nastává každoročně okamžikem připsání konkrétního počtu povolenek na jejich účty, což znamená, že od 1. 1. 2011 jsou zdaňovány jen povolenky nabývané po tomto datu. Nešlo o právní úpravu ani jen nepravě retroaktivní. K otázce legitimního očekávání dotčených subjektů Ústavní soud odkázal na závěry, které vyslovil k problematice odvodu za elektřinu ze slunečního záření. Princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, neboť ta podléhá mimo jiné sociálně ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu.
9. Dále Nejvyšší správní soud v souladu se závěry rozsudku č. j. 1 Afs 6/2013-184 uvedl, že požadavek čl. 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, aby bylo 90 % povolenek přiděleno zcela zdarma, může být naplněn jedině takovou aplikací právní úpravy zdanění nabytí povolenek, podle níž v období 2008 - 2012 bude dani podléhat pouze 10 % přidělených povolenek z hlediska subjektů v každém dotčeném odvětví. V tomto případě šlo o odvětví energetiky. Nejprve je třeba postavit najisto, kolik povolenek bylo celkově za toto pětileté období podnikům se zařízeními spadajícími do oblasti energetiky rozděleno a jaký počet z nich podléhal v letech 2011 a 2012 zdanění darovací daní. Teprve poté bude možné učinit závěr, zda byla v odvětví energetiky dodržena předmětná procentuální hranice.
10. Pro případ zjištění, že v předmětném období bylo v odvětví energetiky zdaněno nabytí více než 10 % povolenek, Nejvyšší správní soud rozvinul v uvedeném rozsudku úvahy o tom, jakým způsobem by měl být použit zákon o trojdani tak, aby byl požadavek čl. 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES dodržen. Vyloučil přitom možnost, aby pochybení zákonodárce spočívající v nedodržení požadavku směrnice dopadlo na jednotlivé subjekty podrobené dani nerovnoměrně. Při respektu k zásadě rovnosti je nutné posuzovat dodržení hranice 10 % pro úplatné rozdělení povolenek individuálně, tedy samostatně u každého dotčeného subjektu. Orgány finanční správy musí vždy zjistit počet jednotlivému subjektu celkově přidělených povolenek v období 2008 - 2012 a vypočíst, zda počet jemu zdaněných povolenek nepřesáhl 10 %. Počet povolenek přesahujících tuto hranici by byl podroben dani v rozporu s cílem čl. 10 směrnice. O tento případně zjištěný rozdíl na uhrazené dani by tak Odvolací finanční ředitelství bylo povinno vyměřenou darovací daň snížit.
11. Podle Nejvyššího správního soudu postupovalo Odvolací finanční ředitelství při výpočtu daně správně. Od Ministerstva životního prostředí zjistilo, že počet povolenek podrobených darovací dani v dotčeném odvětví v období 2008 - 2012 převýšil 10 %, pročež se následně zabývalo počtem povolenek nabytých stěžovatelkou. Podle zjištění Odvolacího finančního ředitelství v tomto období stěžovatelka nabyla 4 257 128 ks povolenek a v letech 2011 i 2012 jí bylo zdaněno vždy 517 574,03 ks povolenek. Celkový počet povolenek, které jí byly původně zdaněny, tak přesáhl 10 %. Při dodržení této hranice podléhalo darovací dani celkem jen 425 712,8 ks povolenek. Na roky 2011 a 2012 proto připadalo ke zdanění shodně vždy 212 856,4 ks povolenek. Výslednou daň poté Odvolací finanční ředitelství stanovilo v sazbě 32 % ze základu daně získaného vynásobením počtu zdaňovaných povolenek průměrnou cenou povolenky, která činila 349,84 Kč v roce 2011 a 201,79 Kč v roce 2012.
12. Podrobně se Nejvyšší správní soud zabýval i námitkou stěžovatelky, podle níž je zákonná úprava předmětné daně v rozporu s ústavním pořádkem. Podle stěžovatelky je odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 nedostatečně kvalitní a není v něm vypořádána námitka porušení legitimního očekávání příjemců povolenek. Nejvyšší správní soud připustil, že ačkoli Ústavní soud zamítl návrh na zrušení §6 odst. 8, §7a, §14a, §20 odst. 1 písm. a) v části "s výjimkou bezúplatně nabytých povolenek", §20 odst. 15 a §21 odst. 9 zákona o trojdani, není tím vyloučeno, aby stěžovatelka v řízení před Ústavním soudem namítala rozpor těchto ustanovení s ústavním pořádkem, pokud by při jejich použití na její případ vyšel najevo v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 nezvažovaný ústavní aspekt. Tak tomu však v dané věci být nemělo.
13. Námitkou, že zdanění povolenek nepřiměřeně zasáhlo do práva jejich příjemců vlastnit majetek, se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, podle nichž národní alokační plán nezaložil stěžovatelkou tvrzené legitimní očekávání neměnnosti příslibu bezúplatného přidělení všech povolenek. Nelze říct, že by Ústavní soud posoudil otázku legitimního očekávání příjemců povolenek nedostatečně a nepřezkoumatelně. V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkázal na rozsudek č. j. 1 Afs 6/2013-184, jakož i na rozsudek ze dne 4. 10. 2019 č. j. 9 Afs 71/2018-36. Závěry obsažené v těchto rozhodnutích měl aprobovat také Ústavní soud v usnesení ze dne 10. 9. 2019 sp. zn. III. ÚS 3241/17. V mezidobí pak ani nenastala taková podstatná změna okolností, která by umožňovala nový ústavněprávní přezkum předmětných ustanovení. Nejvyšší správní soud tak neshledal důvod pro postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
14. Nejvyšší správní soud se nakonec vyjádřil k námitce retroaktivního postupu Okresního finančního ředitelství při výpočtu 10% hranice zdanitelných povolenek a s ní spojeným návrhem variantního řešení zmírnění zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatelky. Výpočet zahrnující do této hranice všechny povolenky přidělené stěžovatelce v období 2008 - 2012 nepůsobí retroaktivně ve vztahu k určení předmětu daně, tudíž není důvod jej z hlediska ústavního pořádku nebo práva Evropské unie revidovat. Přisvědčit nebylo možno ani navrhované metodě výpočtu, spočívající v určení maximálního počtu zdanitelných povolenek podle jejich nejnižší hodnoty, což by vedlo ke zdanění povolenek převážně v roce 2012, oproti rovnoměrnému rozdělení zdanitelných povolenek mezi roky 2011 a 2012, jak to učinil žalovaný. Předmět daně vznikl podle §6 odst. 8 zákona o trojdani samostatně v letech 2011 a 2012, stejně tak byl základ daně samostatně určen pro povolenky nabyté v každém kalendářním roce. Nebylo proto možné od zdanění v některém z těchto roků upustit s odůvodněním, že v jiném roce bylo zdanění pro daňový subjekt výhodnější. Takový výklad by byl v rozporu s požadavkem na zdanění v obou zdaňovacích obdobích.
III.
Argumentace stěžovatelky
15. Stěžovatelka má za to, že napadenými rozhodnutími, respektive povinností odvést darovací daň ve výši 32 % hodnoty přidělených povolenek, bylo zasaženo do jejího legitimního očekávání, chráněného čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, že jí bude v souladu s nařízením vlády č. 80/2008 Sb. a národním alokačním plánem pro období 2008 - 2012 zdarma přiděleno 773 324 ks povolenek. Toto legitimní očekávání se mělo opírat i o další skutečnosti. Účelem směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES bylo vytvořit jasný a předvídatelný rámec umožňující hospodářským subjektům plánovat snížení emisí za podmínek maximální jistoty. Národní alokační plán byl povinně schvalován Evropskou komisí, přičemž právní řád neobsahoval postup, jímž by bylo možno jednou schválený národní alokační plán měnit. Ustálená praxe České republiky od zavedení Evropského systému emisního obchodování v roce 2005 až do roku 2010 pravidla obsažená v národním alokačním plánu pro příslušné období vždy respektovala.
16. Ačkoli se Ústavní soud k ústavnosti zákonné úpravy předmětné darovací daně již vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, podle stěžovatelky tak učinil pouhým konstatováním, že k porušení legitimního očekávání nedošlo, a to bez bližšího vysvětlení svého odkazu na argumentaci týkající se odvodu za elektřinu ze slunečního záření. Stěžovatelka proto požaduje, aby se Ústavní soud k dané otázce vyjádřil uceleným způsobem a za použití kritérií pro posuzování zásahu do legitimního očekávání vyplývajících z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. To znamená nutnost zkoumat, zda k zásahu do práva na pokojné užívání majetku došlo za podmínek, které stanoví zákon, zda tento zásah sledoval legitimní cíl a zda byl realizován způsobem, který je přiměřený sledovanému cíli. Podle stěžovatelky takovýto legitimní cíl zásahu dán není.
17. Jak Soudní dvůr Evropské unie, tak Nejvyšší správní soud dospěly k závěru, že předmětná darovací daň není ničím jiným než skrytým zpoplatněním povolenek, které tak byly přidělovány proti zaplacení téměř jedné třetiny jejich tržní hodnoty. Účelem tohoto zpoplatnění bylo zajistit státu hospodářský prospěch, respektive krýt ztrátu vzniklou v důsledku nastavení podpory obnovitelných zdrojů energie. Hospodářské potíže, které byly impulsem k přijetí příslušné právní úpravy, ovšem neměly objektivní příčinu (např. hospodářskou krizi, přírodní katastrofu), nýbrž celý proces stanovení výše podpory pro obnovitelné zdroje energie byl od počátku pod kontrolou státu. Stát své pochybení při nastavování výše podpory poskytované provozovatelům fotovoltaických elektráren řešil tím, že porušil příslib daný příjemcům povolenek a tím i čl. 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES. Své vlastní selhání kompenzoval zásahem do legitimního očekávání výrobců elektřiny, kteří s nastavením podpory obnovitelných zdrojů neměli nic společného a naopak se vůči těmto obnovitelným zdrojům nacházejí v konkurenčním vztahu. Další subjekty, které rovněž spotřebovávají povolenky, předmětné opatření nijak nepostihlo. Potřebné finanční prostředky přitom mohl stát snadno získat mnoha jinými legitimními způsoby.
18. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 Ústavní soud nepopřel existenci legitimního očekávání provozovatelů fotovoltaických elektráren, uznal však, že toto legitimní očekávání musí ustoupit veřejnému zájmu na odvrácení nepříznivých ekonomických důsledků dřívějšího rozhodnutí. Nová právní úprava v podstatě znamenala dodatečné přenastavení chybně určené výše podpory, aniž by byla zpochybněna podstata závazku státu spočívající v garanci patnáctileté návratnosti investice. Obdobný rozumný a "spravedlivý" důvod pro zásah do legitimního očekávání u příjemců povolenek chybí. Zatímco zavedením odvodu za elektřinu ze slunečního záření jsou postiženi ti, kteří by jinak na chybě státu vydělali, a výsledkem je tedy "narovnání" vztahů, zdanění povolenek dopadá na subjekty, které s nesprávně nastavenou podporou fotovoltaických elektráren nemají nic společného a které z ní nijak neprofitovaly. U těchto subjektů je výsledkem podstatné snížení poskytnutého plnění, které není kompenzováno žádnou dříve čerpanou neoprávněnou výhodou. Pokud tedy Ústavní soud konstatoval, že ve věci legitimního očekávání příjemců povolenek "nelze než odkázat" na to, co již bylo řečeno ke zmíněnému odvodu, vede takový odkaz paradoxně k závěru, že zdanění povolenek bylo neústavní, neboť bylo odůvodněno výlučně majetkovými zájmy státu, které ale nepředstavují přiměřený důvod.
19. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 8. 2017 č. j. 1 Afs 346/2016-54 provedl vlastní interpretaci nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, podle níž zdanění povolenek nepůsobí zpětně, což je podstatná odlišnost oproti odvodu za elektřinu ze slunečního záření, u kterého Ústavní soud shledal účinky nepravé retroaktivity. Stěžovatelka v této souvislosti nicméně zdůrazňuje, že do legitimního očekávání nemusí být zasaženo jen retroaktivní právní úpravou. Legitimní očekávání může směřovat i do budoucna, jestliže se veřejná moc zaváže postupovat v budoucnu určitým způsobem. Jako příklad může sloužit nález ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), v němž Ústavní soud z blokačního ustanovení zákona o půdě dovozuje legitimní očekávání církví, že bude v budoucnu přijat restituční předpis. Zdaleka nešlo o tak pregnantně formulovaný závazek, jako je tomu nyní v případě závazku bezplatného přidělování povolenek po konkrétně vymezené pětileté období. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 se Ústavní soud nikterak nezabýval tím, zda mohlo nerespektováním národního alokačního plánu dojít k porušení legitimního očekávání příjemců povolenek, ale pouze a výlučně tím, zda došlo či nedošlo k retroaktivnímu zdanění, což není zdaleka totéž. Skutečnost, že šlo o pouhý příslib, neznamená, že předmětná právní úprava nemohla založit legitimní očekávání. Ústavní soud se navíc hlediskem porušení závazku přijatého v národním alokačním plánu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ani zabývat nemohl. Otázka, zda zdanění povolenek znamenalo, že tyto nejsou přiděleny zdarma ve smyslu směrnice, potažmo národního alokačního plánu, byla zodpovězena až několik let po jeho rozhodnutí, konkrétně v roce 2015 v rozsudku ŠKO-ENERGO. Problematika možného porušení legitimního očekávání tak dříve Ústavním soudem nemohla být komplexně vypořádána.
20. Argumenty, že národní alokační plán je vyhlašován na relativně krátké období a je schvalován orgány Evropské unie, nepovažoval Nejvyšší správní soud za natolik silné, aby s ohledem na ostatní okolnosti byly způsobilé založit legitimní očekávání neměnnosti příslibu bezplatného přidělení všech povolenek. Podle jeho názoru mohla stěžovatelka legitimně očekávat, že zdarma bude nejméně 90 % povolenek v období 2008 - 2012, což bylo napadenými rozhodnutími respektováno. Stěžovatelka však s tímto názorem nesouhlasí. V právním státě je nepřípustné, aby jednoznačně deklarovaná a veřejně vyjádřená vůle státu byla z hlediska očekávání dotčených subjektů prohlášena za zcela irelevantní. Závěr, že legitimní očekávání lze vyvozovat pouze z textu směrnice, a nikoli z dalších právních aktů, které na ni organicky navazují, není logický. Ani národní alokační zákon nelze jednostranně měnit. Rovněž nelze souhlasit se závěrem Ústavního soudu vysloveným v usnesení sp. zn. III. ÚS 3241/17, podle něhož nařízení vlády č. 80/2008 Sb. nemohlo založit legitimní očekávání stěžovatelky, že veškeré povolenky jí budou v období 2008 - 2012 převedeny bezúplatně. Jeho rozhodnutí je založeno na nesprávně premise, že takovýto závazek nebyl nikde vyjádřen. V skutečnosti je však v bodě 3 shrnutí národního alokačního plánu.
21. Pro případ, že by Ústavní soud neshledal porušení legitimního očekávání, namítá stěžovatelka porušení ústavně zaručených základních práv i z dalších důvodů. Odvolací finanční ředitelství v rámci výpočtu hranice 10 % "zdanitelných" povolenek postupovalo tak, že sečetlo veškeré povolenky z období 2008 - 2012, tedy i z let 2008 až 2010, v nichž povolenky nepodléhaly darovací dani, ani takovéto zdanění nebylo možné předvídat. Takový postup je ale podle stěžovatelky retroaktivní. Při stanovení daňové povinnosti se totiž vychází z událostí minulých let, které tím zpětně získávají právní relevanci. Z hlediska účastníků právních vztahů šlo o náhlou a neočekávanou změnu, odporující účelu čl. 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES. Podle názoru stěžovatelky lze do výpočtu hranice 10 % povoleného zdanění pouze ty povolenky, u nichž to mohl jejich příjemce v okamžiku jejich přidělení rozumně očekávat, tedy jen povolenky přidělené v letech 2011 a 2012. Zdanění je tak třeba vázat na období, kdy již mohli příjemci povolenek takový postup předvídat, tedy zdanit 10 % povolenek přidělených v součtu v letech 2011 a 2012, a nikoli 10 % povolenek přidělených v celém období 2008 - 2012.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
22. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná [stěžovatelka neměla k dispozici další zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
V.
Vlastní posouzení
23. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatelky a napadenými rozhodnutími, zhodnotil, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
24. V řízení o ústavních stížnostech (čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, §72 a násl. zákona o Ústavním soudu) Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod.
25. Stěžovatelka předně namítá rozpor darovací daně, jejímž předmětem je bezúplatné nabytí povolenek na emise skleníkových plynů v letech 2011 a 2012 pro výrobu elektřiny v některých zařízeních, s ústavní ochranou jejího legitimního očekávání podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. V tomto ohledu v podstatě zpochybňuje ústavnost zákonné úpravy obsažené zejména v §6 odst. 8, §7a a §14a zákona o trojdani, jež byla účinná do 31. 12. 2013. Další námitka stěžovatelky pak směřuje k samotnému použití této zákonné úpravy při respektování závazku vyplývajícího z čl. 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES. Podle stěžovatelky by počet povolenek, které podléhají zdanění (zpoplatnění) s ohledem na zákaz retroaktivity neměl přesahovat 10 % z povolenek přidělených v letech 2011 a 2012, a nikoli 10 % ze všech povolenek přidělených v období 2008 - 2012.
26. Ústavní soud ve vztahu k první uplatněné námitce konstatuje, že úprava darovací daně z bezúplatného nabytí povolenek podle zákona o trojdani byla v minulosti předmětem posouzení její ústavnosti, přičemž návrh na její zrušení byl nálezem sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (body 78-81) zamítnut. Tímto nálezem byla výslovně vypořádána i námitka nepřípustné nepravé retroaktivity napadených ustanovení, jakož i nepřípustného zásahu do legitimního očekávání dotčených subjektů.
27. Jak vyplývá z ústavní stížnosti, existence tohoto nálezu si je vědoma i stěžovatelka, která ovšem vypořádání předmětných námitek nepovažuje za dostatečné či přesvědčivé. Z tohoto důvodu nepřímo žádá Ústavní soud, aby předmětná ustanovení znovu přezkoumal a podrobně se s jednotlivými námitkami vypořádal. Je přitom zjevné, že vyhovění ústavní stížnosti, pokud jde o námitku porušení legitimního očekávání stěžovatelky, by vyžadovalo, aby Ústavní soud vyslovil neústavnost rozporované zákonné úpravy. Jinak řečeno, vyžadovalo by to, aby Ústavní soud - patrně na základě návrhu jeho senátu podle §64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu - přezkoumal předmětnou zákonnou úpravu v řízení o kontrole norem.
28. Takovémuto přezkumu by ale bránila překážka věci rozhodnuté podle §35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle něhož návrh na zahájení řízení je nepřípustný, týká-li se věci, o které Ústavní soud již nálezem rozhodl. Ústavní soud v minulosti opakovaně připustil, že tato překážka je dána vždy, kdy bylo nálezem věcně rozhodnuto o souladu právního předpisu nebo jeho ustanovení s ústavním pořádkem, avšak pouze ve vztahu k těm hlediskům ústavněprávního přezkumu, jimiž se Ústavní soud zabýval v odůvodnění tohoto nálezu [srov. nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 23/09 (N 101/65 SbNU 345; 245/2012 Sb.), body 34-36; nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), 321 a 327; nález ze dne 25. 3. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.), bod 48; nález ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.), bod 122]. V opačném případě by totiž mohl nález založit překážku věci rozhodnuté i v případech, kdy mu určitá ústavněprávní otázka nebyla vůbec předestřena, ačkoli se právě od jejího zodpovězení odvíjí posouzení, zda došlo k porušení základních práv a svobod. Typicky tak překážku věci rozhodnuté nezakládá zamítnutí návrhu na zrušení zákona, v jehož rámci se Ústavní soud zabýval pouze procedurou jeho přijetí. Takovýto zákon nebo jeho ustanovení mohou být znovu předmětem řízení před Ústavním soudem, jestliže vůči němu bude namítán rozpor s ústavním pořádkem z jiného důvodu než toho, jenž byl předmětem ústavněprávního přezkumu v dřívějším zamítavém nálezu.
29. Stěžovatelka uplatňuje ve vztahu k zákonné úpravě, na jejímž základě byla povinna uhradit předmětnou darovací daň, námitky, které již ale byly vypořádány v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Na tomto závěru nic nemění ani její tvrzení o tom, že odůvodnění uvedeného nálezu mělo být v části, ve které se zabývá ústavností tehdy napadených ustanovení zákona o trojdani, nedostatečné. Ústavní soud proto není oprávněn znovu učinit předmětem svého rozhodování uvedená zákonná ustanovení. Stejně tak nemůže přehodnocovat či korigovat stěžovatelkou rozporované závěry, jimiž bylo v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 odůvodněno zamítnutí návrhu na zrušení těchto ustanovení. V souladu s čl. 89 odst. 2 Ústavy je tímto svým rozhodnutím naopak vázán.
30. Postačí tak shrnout, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 Ústavní soud neshledal, že by zdanění nabytí povolenek v letech 2011 a 2012 zakládalo nepravou retroaktivitu, když k samotnému tomuto nabytí jednotlivými provozovateli docházelo každoročně až okamžikem připsání konkrétního počtu povolenek na jejich účty. Zákon o trojdani ani nařízení vlády č. 80/2008 Sb. nezaložily dotčeným provozovatelům ani legitimní očekávání, které by bránilo uvedenému zdanění (srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 3241/17). Zákonodárce obecně je oprávněn měnit podmínky pro podnikání v určité oblasti, zahrnující také související zásahy do vlastnického práva dotčených subjektů. V případě posuzovaného zdanění přitom Ústavní soud nezjistil takový dopad do právní sféry těchto subjektů, který by činil předmětnou změnu neúnosnou z hlediska jejich oprávněných zájmů. Existence rozsudku ŠKO-ENERGO tyto závěry nezpochybňuje, podává se z něj však posouzení souladu zákonné úpravy zdanění nabytí povolenek s právem Evropské unie. Podle tohoto rozsudku by zdanění všech povolenek, které stěžovatelka nabyla v letech 2011 a 2012, odporovalo požadavku podle čl. 10 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES. Vztáhnout jej lze nanejvýš na 10 % takto nabytých povolenek, což Odvolací finanční ředitelství zohlednilo ve svých rozhodnutích. Tím spíše pak předmětné zdanění v takto omezeném rozsahu nemohlo odůvodnit jiné posouzení tvrzeného porušení legitimního očekávání stěžovatelky. Posouzení námitek neústavnosti předmětné zákonné úpravy ze strany správních soudů odpovídalo právním závěrům obsaženým v uvedeném nálezu.
31. Ústavní soud se tak zabýval druhou uplatněnou námitkou stěžovatelky, jež se týkala toho, zda zákonná úprava zdanění nabytí povolenek podle zákona o trojdani byla použita způsobem, který neodporuje zákazu retroaktivity. V souladu se závěry rozsudku ŠKO-ENERGO napadená rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství reflektovala, že zdanění všech povolenek, které stěžovatelka nabyla v letech 2011 a 2012, by odporovalo uvedenému požadavku, neboť v důsledku tohoto zdanění by již nešlo o přidělení povolenek zdarma. Z uvedeného ustanovení nicméně neplyne, že se má hranice 10 % povolenek, jejichž nabytí může podléhat tomuto zdanění, vztahovat samostatně ke každému roku období 2008 - 2012. Podstatné je, že je dodržena k celému pětiletému období.
32. V samotném zohlednění počtu povolenek přidělených v letech 2008 až 2010 při určení počtu povolenek, jejichž nabytí v letech 2011 a 2012 má být zdaněno, pak nelze spatřovat retroaktivitu, jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž retrospektivu, tedy že právní úprava sice zohledňuje určitou minulou skutečnost, avšak následek s ní spojený nastává až do budoucna a ve vztahu k jiným skutečnostem [srov. nález ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.), body 180-183]. Takovýto retrospektivní účinek je zásadně přípustný a není v rozporu s požadavky právní jistoty a předvídatelnosti práva. Nešlo o zdanění nabytí povolenek, k němuž došlo před účinností příslušných ustanovení zákona o trojdani.
33. Lze tak uzavřít, že napadenými rozhodnutími nedošlo k nepřípustnému zásahu do vlastnického práva stěžovatelky, jež je ústavně zaručeno v čl. 11 odst. 1 Listiny, ani k porušení jejího základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny výkladem či použitím právních předpisů, které by byly v rozporu s požadavky právní jistoty a předvídatelnosti práva vyplývajícími z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Nebyla ani odepřena ochrana legitimnímu očekávání nabytí majetku, které je zaručeno čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
34. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. července 2020
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu