ECLI:CZ:US:2020:2.US.1697.20.1
sp. zn. II. ÚS 1697/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Ludvíka Davida a o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) Společenství vlastníků X, 2) Ing. Františka Bílka, 3) Ing. Martina Minaříka, společně zastoupených Mgr. Ing. Daliborem Jandurou, advokátem se sídlem v Hradci Králové, Dlouhá 103, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. dubna 2020, č. j. 2 As 150/2019-37, a usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne 26. dubna 2019, č. j. 52 A 53/2019-34, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a ústavní stížnost
1. Stěžovatelé se podanou ústavní stížností domáhají zrušení v záhlaví specifikovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, neboť se domnívají, že tím, že správní soudy nepřipustily přezkum napadeného aktu ve správním soudnictví, porušily jejich ústavně zaručené právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. V územním řízení ve věci stavby "I/2 Pardubice, jihovýchodní obchvat", které bylo v rozhodné době vedeno Magistrátem města Pardubice, byli stěžovatelé účastníky řízení jakožto dotčená veřejnost. V tomto územním řízení bylo vydáno vyjádření orgánů státní správy Odboru životního prostředí a zemědělství Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 28. 6. 2018, č. j. KrÚ 47363/2018, sp. zn. SpKrÚ 42654/2018 OŽPZ OIP (dále jen "vyjádření") k aktualizované projektové dokumentaci.
3. Stěžovatelé proti tomuto vyjádření, které považovali za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., brojili před správními soudy společnou žalobu. Domnívali se, že je napadený akt nezákonným pro nepřezkoumatelnost, dále v něm spatřují nesprávné právní posouzení aplikace zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění k okamžiku vydání napadeného vyjádření (dále jen "zákon EIA") a taktéž pro hmotněprávní pochybení v průběhu zjišťovacího řízení.
4. Krajský soud však napadeným usnesením odmítl žaloby stěžovatelů, neboť napadené vyjádření neshledal rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.; dle §70 písm. a) s. ř. s. jsou přitom ze soudního přezkoumání vyloučeny ty úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Zdůraznil, že napadeným vyjádřením se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva a povinnosti stěžovatelů, navíc se ani přímo nedotýká jejich právní sféry. I kdybychom mohli považovat rozhodnutí za jakési "závazné stanovisko", podle ustálené judikatury správních soudů by bylo (jako podklad) přezkoumatelné až v souvislosti s navazujícím rozhodnutím, přezkoumatelným dle §65 s. ř. s.
5. V rámci podané kasační stížnosti se posléze Nejvyšší správní soud v intencích §103 odst. 1 písm. e) zabýval již toliko tím, zda bylo odmítnutí prvostupňovým soudem zákonné. Všechny další žalobní a částečně též kasační námitky byly za daného procesního stavu nerelevantní. S odkazem na stávající judikaturu přitom posouzení krajského soudu napadeným rozsudkem přisvědčil (pozn. všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz, Ústavní soud na ně proto jen ve stručnosti odkazuje).
6. V ústavní stížnosti stěžovatelé rekapitulovali skutkový stav a opětovně rozsáhle shrnuli, proč se domnívají, že jsou napadené akty nezákonné. Podle §7 zákona EIA bylo v dané věci provedeno zjišťovací řízení, jehož cílem bylo zjištění, zda záměr bude posuzován podle zákona EIA - výsledkem však bylo, že posuzován nebude. Změna předmětného stavebního záměru se tak nebude posuzovat podle zákona EIA, ačkoliv toto vyjádření bylo vydáno až za účinnosti zákona EIA ve znění jeho novely provedené zákonem č. 39/2015 Sb., pročež se na danou situaci již vztahoval §7 odst. 6 tohoto zákona. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že správní orgány vydáním napadeného vyjádření obešly smysl a účel aktuálně účinné úpravy zákona EIA tak, jak je vymezen v důvodové zprávě, a ani závěry Nejvyššího správního soudu v této souvislosti neobstojí. Podle stěžovatelů se nepochybně jedná o správní rozhodnutí, s koncepcí "nerozhodnutí" ústavní pořádek nepočítá. Dopady správního řízení jsou markantní a nežádoucí. Jedná se o rozsáhlý stavební záměr, včetně několika přemostění a napojené inženýrské sítě. Odmítnutím žaloby byl meritorní přezkum nezákonně odmítnut. Koncepci eventuálního přezkumu s navazujícím rozhodnutím je třeba odmítnout. Směrnice EIA stanoví široký přístup k soudní ochraně, nelze přitom dovodit zákonné vyloučení takové ochrany.
II. Posouzení Ústavním soudem
7. K projednání ústavní stížnosti stěžovatelů je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný, neboť směřuje proti rozhodnutím Nejvyššího správního soudu a krajského soudu. Včas podaná ústavní stížnost je procesně bezvadná a byla podána oprávněnými osobami, které jsou řádně zastoupeny.
8. Podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") senát návrh usnesením odmítne mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný.
9. Podle §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
10. Předně Ústavní soud zdůrazňuje, že je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti, není tedy součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení nebo v rozhodnutí jej završujícím nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
11. Jinak řečeno, napadená rozhodnutí Ústavní soud posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody. Není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řád správního. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002 (N 127/28 SbNU 95), nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 129/31 SbNU 159) a další].
12. V průběhu řízení před správními soudy se tak stala klíčovou otázka, zda napadené vyjádření má povahu rozhodnutí (a je tedy přezkoumatelné v soudním řízení správním), či nikoliv. Ústavní soud se seznámil s napadenými rozhodnutími a zjistil, že se správní soudy nezákonné interpretace a odepření přístupu k soudu nedopustily.
13. Obsah ústavní stížnosti představuje toliko polemiku se závěry správních soudů a opakování námitek již uplatněných v předchozím řízení. Ústavní soud napadená rozhodnutí nemůže opětovně podrobit běžnému "instančnímu" přezkumu. V kontextu výše vyložených kritérií ústavněprávního přezkumu namístě připomenout, že tato role Ústavnímu soudu nepřísluší [viz např. nález ze dne 26. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 2482/13 (N 105/73 SbNU 683), nález ze dne 25. 9. 2014 sp. zn. I. ÚS 3216/13 (N 176/74 SbNU 529) nebo usnesení ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. I. ÚS 247/16]. Odpovědi na přednesené otázky přitom byly stěžovatelům (k podané kasační stížnosti) spolehlivě osvětleny Nejvyšším správním soudem.
14. Nejvyšší správní soud předně odkázal na judikaturu, podle níž úkony podle části čtvrté správního řádu se za rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s. nepovažují (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2018, č. j. 7 As 92/2017 - 43, ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 166/2016 - 56, ze dne 22. 6. 2016, č. j. 1 As 154/2015 - 50, ze dne 9. 6. 2016, č. j. 2 As 170/2015 - 58, ze dne 11. 1. 2016, č. j. 5 As 5/2014 - 24, ze dne 7. 5. 2015, č. j. 7 As 16/2015 - 76, a ze dne 21. 1. 2015, č. j. 3 As 58/2014 - 75).
15. Ústavní soud ve shodě s kasačním soudem konstatuje, že v nyní projednávané věci napadený akt představuje vyjádření názoru orgánů státní správy Odboru životního prostředí a zemědělství Krajského úřadu Pardubického kraje, zda oznamovatelem předložená změna záměru dle §4 odst. 1 písm. c) zákona EIA naplňuje zákonné podmínky tohoto ustanovení pro její posouzení ve zjišťovacím řízení. Jelikož tento úkon není přímo upraven zákonem EIA jakožto speciálním právním předpisem, jedná se zjevně o vyjádření dle části čtvrté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád").
16. Ústavní soud neshledal pochybení ani na argumentaci správních soudů a maiori ad minus, že není-li ani závazné stanovisko vydané podle §149 správního řádu rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu či §65 s. ř. s., pak nelze dospět ani k závěru o samostatné soudní přezkoumatelnosti napadeného vyjádření, jež je pouze úkonem dle části čtvrté správního řádu. Podle ustálené judikatury, na níž konstantně setrvává i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, č. 2434/2011 Sb. NSS), závazné stanovisko samo o sobě přímo nezakládá, nemění, neruší nebo závazně neurčuje práva nebo povinnosti, přičemž soudní přezkum jeho obsahu je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s.
17. Jakkoliv se stěžovatelé s touto argumentací neztotožňují, v kontextu nyní projednávané ústavní stížnosti je pro jejich soudní ochranu podstatné, že se jako účastníci příslušného územního řízení mohou proti rozhodnutí o umístění předmětné stavby odvolat, případně napadnout též rozhodnutí nadřízeného správního orgánu u správního soudu žalobou. Právě v ní mohou uplatnit rovněž námitky, že příslušná změna stavebního záměru měla podléhat zjišťovacímu řízení dle §7 zákona EIA. Tak stěžovatelé dosáhnou řádného (meritorního) soudního přezkumu, aniž by byli zkráceni ve svém právu na přístup k soudu.
18. Z výše uvedených závěrů Ústavního soudu je zřejmé, že stěžovatelé zvolili (prozatím) nevhodnou procesní cestu, jak kýženého přezkumu dosáhnout. Skutečnost, že se stěžovatelé s nynějším právním hodnocením soudu neztotožňují, ještě nečiní ústavní stížnost opodstatněnou. Neúspěch v soudním sporu nelze sám o sobě považovat za porušení ústavně zaručených práv a svobod [již usnesení sp. zn. III. ÚS 44/94 ze dne 27. 10. 1994 (U 18/2 SbNU 241)].
19. S ohledem na shora uvedené tak Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížností napadenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, ani krajského soudu nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelů garantovaných čl. 36 Listiny.
20. Ústavní soud odmítl ústavní stížnost směřující proti napadeným rozhodnutím podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. září 2020
Kateřina Šimáčková v. r.
předsedkyně senátu