ECLI:CZ:US:2020:3.US.1030.20.1
sp. zn. III. ÚS 1030/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) obce Čestlice, sídlem Pitkovická 290, Čestlice a 2) Zastupitelstva obce Čestlice, zastoupených JUDr. Emilem Flegelem, advokátem se sídlem k Chaloupkám 3170/2, Praha 10, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2020 č. j. 2 As 187/2017-327 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2017 č. j. 50 A 2/2017-147, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze jako účastníků řízení, a obce Dobřejovice, sídlem Na Návsi 26, Dobřejovice, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí pro porušení práva obce na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 až 102 Ústavy spolu s porušením práva na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí, jakož i z přiloženého usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc postoupena druhým senátem téhož soudu, zjistil Ústavní soud následující skutečnosti. Dne 27. 9. 2016 bylo stěžovatelem 2) vydáno opatření obecné povahy č. j. OOP-1/2016, označené jako "Změna č. 1 Územního plánu Čestlic", kterým byla vymezena nová zastavitelná plocha Z12c. Účelem této změny v dané ploše bylo umožnit navýšení rozlohy obchodní zóny.
3. Tato změna územního plánu byla před uplynutím prekluzivní lhůty k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy napadena vedlejší účastnicí, která se domáhala jejího zrušení pro nezákonnost. Obsah návrhových bodů byl poměrně široký a dotýkal se nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy, vad odůvodnění, souladu s úkoly a cíli územního plánování, nepřiměřenosti samotné regulace obsažené v opatření obecné povahy, nedostatečného posouzení změny územního plánu z hlediska vlivu na životní prostředí, jakož i porušení zásady ochrany zemědělského původního fondu spočívající v nezákonném odejmutí zemědělské půdy I. a II. třídy.
4. Poslední výše uvedený návrhový bod shledal krajský soud jako důvodný a napadené opatření obecné povahy zrušil. Krajský soud vyšel z jazykového a recentně-subjektivního výkladu příslušných ustanovení zákona České národní rady č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně zemědělského půdního fondu"). Jelikož z ustanovení §4 odst. 3 tohoto zákona vyplývá, že zemědělskou půdu I. a II. třídy lze odejmout pouze v případech existence veřejného zájmu výrazně převažujícího nad veřejným zájmem na ochraně zemědělského původního fondu, zabýval se soud tím, zda existuje veřejný zájem na odejmutí této zemědělské půdy. Výrazně převažující veřejný zájem na odnětí půdy ze zemědělského původního fondu krajský soud neshledal, "jelikož zamýšleným záměrem (pro který bylo napadené OOP přijato) je výstavba dalšího komerčního centra v oblasti, ve kterém se v současnosti již řada obdobných staveb nachází". Z toho následně dovodil, že napadené opatření obecné povahy týkající se plochy Z12c je nezákonné, neboť není v souladu s požadavky zákona na ochranu zemědělského půdního fondu. Krajský soud rovněž konstatoval, že v důsledku nezákonného vynětí plochy Z12c ze zemědělského původního fondu může změna územního plánu zasáhnout do práv vedlejší účastnice. Dalšími námitkovými body vedlejší účastnice se krajský soud zabýval pouze okrajově a shledal je jako nedůvodné. Dílčími námitkami vedlejší účastnice proti vyhodnocení vlivu na životní prostředí v otázce ochrany zemědělského půdního fondu se krajský soud již nezabýval, jelikož to s ohledem na svůj závěr o nezákonnosti odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu shledal jako nadbytečné.
5. Proti rozsudku krajského soudu, kterým došlo ke zrušení změny č. 1 územního plánu obce Čestlice, podala stěžovatelka 1) kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Při posuzování aktivní věcné legitimace v řízení o zrušení opatření obecného povahy však druhý senát Nejvyššího správního soudu narazil na rozpor v tom, jak jednotlivé senáty nahlížejí na splnění podmínky dotčení navrhovatele nezákonností napadeného opatření obecné povahy. Druhý senát Nejvyššího správního soudu považoval za nutné nejdříve vyjasnit, "zda je možné podmínku nezákonnosti napadeného aktu a podmínku dotčení na subjektivních právech navrhovatele splnit izolovaně (tj. že nezákonnost spočívá v parametru A, zatímco dotčení v parametru B), nebo zda je předpokladem úspěchu návrhu příčinná souvislost mezi těmito dvěma podmínkami". Z tohoto důvodu druhý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 19. 4. 2018 č. j. 2 As 187/2017-149 věc předložil rozšířenému senátu.
6. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 29. 5. 2018 č. j. 2 As 187/2017-264 rozhodl, že "aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je dána, pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů ... V případě, že úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy skutečně negativně zasahuje do právní sféry navrhovatele, může se navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a odst. 1 s. ř. s. úspěšně dovolat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu. Výjimkou jsou případy, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s právní sférou navrhovatele". V odůvodnění svého rozhodnutí pak rozšířený senát podrobněji rozvedl, že "pokud se tvrzení navrhovatelky o tom, že souhlasné stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu bylo vydáno v rozporu se zákonem, ukáže důvodným... pak nelze od navrhovatelky spravedlivě požadovat, aby snášela negativní imise spojené s výstavbou a provozem komerční zóny umístěné na jejích hranicích, které negativně ovlivňují její nemovitý majetek i majetek a životní prostředí jejích občanů. Jakkoli totiž navrhovatelka zřejmě sama zemědělsky nehospodaří a ukončení zemědělského využití sporných ploch samo o sobě její právní sféru negativně neovlivňuje, nelze odhlížet od účelu, pro nějž jsou posuzované plochy vymezovány a jehož realizace vyžaduje odnětí příslušných pozemků ze zemědělského půdního fondu" (bod 42 odůvodnění).
7. Druhý senát Nejvyššího správního soudu, vázán rozhodnutím rozšířeného senátu, kasační stížnost zamítl. V prvé řadě Nejvyšší správní soud připomněl, že obec má možnost navrhovat zrušení územního plánu sousední obce zejména tehdy, pokud se územní plán dotýká a zasahuje do věcných práv sousední obce. Podotkl, že "změna územního plánu, a zejména volba funkčního využití určitého území, může zásadním způsobem ovlivnit charakter dané lokality i kvalitu života v ní. Nalézá-li se posuzovaná plocha na samém okraji území pořizovatelky územního plánu, budou negativní vlivy této změny dopadat především na území sousední obce", přičemž tato obec je "v rámci výkonu svého práva na samosprávu povolána bránit charakter svého území a život obyvatel v obci před negativními vlivy ohrožujícími životní prostředí obce, dopravu či únosnou míru hluku a jiných imisí v obci" (bod 62).
8. S ohledem na usnesení rozšířeného senátu, z něhož vyplývá, že dotčení právní sféry navrhovatele (vedlejší účastnice) je třeba vykládat stejně jako v souvislosti s jeho procesní legitimací, posoudil druhý senát Nejvyššího správního soudu zákonnost souhlasného stanoviska orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Dospěl přitom k závěru, že stanovisko orgánu ochrany zemědělského původního fondu je nezákonné pro nepřezkoumatelnost, přičemž "takto významné selhání orgánu státní správy zatížilo nezákonností celý proces přijetí změny územního plánu" (bod 91 odůvodnění). Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožnil s hodnocením krajského soudu, když uvedl, že výstavba rozsáhlého komerčního centra nepředstavuje veřejný zájem.
II.
Argumentace stěžovatelů
9. Stěžovatelé mají za to, že obecné soudy zrušením části územního plánu porušily jejich právo na samosprávu a právo na soudní ochranu. Konkrétně namítají, že "zrušením změny č. 1 územního plánu došlo k narušení harmonického a logického vývoje předmětné lokality, neboť plocha Z12c je tou nejvhodnější k vybudování komerční zóny z hlediska jihovýchodní části Prahy a přilehlého Středočeského kraje...". Správní soudy v prvé řadě nepřihlédly k tomu, že stěžovatelka 1) ještě před přijetím změny územního plánu uzavřela s budoucím vlastníkem pozemků nacházejících se na ploše Z12c plánovací smlouvu, ve které byly upraveny rovněž podmínky zřízení vodohospodářských staveb zabraňující povodním či zřízení nového biokoridoru. Soudy podle stěžovatelů postupovaly rovněž v rozporu s veřejným zájmem na vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území ve smyslu §18 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"). Stěžovatelé zejména zdůrazňují, že převažujícím veřejným zájmem může být rovněž "veřejný zájem sociálního a ekonomického charakteru".
10. Rozhodnutí jsou dále vadná, protože soudy "komplexně nerozhodovaly o všech argumentačních bodech stěžovatelky..., ale dokonce založily svá tvrzení na základě zcela odlišného posouzení věcné argumentace jednotlivých stran", přičemž zejména postup Nejvyššího správního soudu stěžovatelé shledávají v rozporu se zásadou zákazu překvapivých rozhodnutí. Za porušení práva je shledáno to, že zatímco krajský soud se nezákonností stanoviska Krajského úřadu Středočeského kraje nezabýval, tak Nejvyšší správní soud na tomto zjištění založil své rozhodnutí ve věci. Soudy tak "prokazatelně zasáhly do práva stěžovatelky na soudní a jinou ochranu..., když svým postupem fakticky znemožnily stěžovatelce uplatnit opravný prostředek ve věci...". Stěžovatelka 1) přitom "požaduje jediné, a to aby se krajský soud začal komplexně zabývat její celou věcnou argumentací v meritu věci".
11. Návrhu vedlejší účastnice na zrušení opatření obecné povahy nemělo být podle přesvědčení stěžovatelů vyhověno už z toho důvodu, že návrh představuje actio popularis. Soudy v důsledku toho "porušily ústavně zaručená práva stěžovatelky na samosprávu tím, že svá rozhodnutí založily na aspektu územního plánu, který nemá žádný vliv na veřejná subjektivní práva sousední obce". Důsledkem přístupu Nejvyššího správního soudu je pak to, že si jednotlivé obce mohou "bezbřehým způsobem vzájemně napadat své územní plány", což je v rozporu s §101a soudního řádu správního.
12. Stěžovatelé dále uvádějí, že rozhodnutí soudů jsou v rozporu s §101d odst. 1 soudního řádu správního, neboť jsou postavena na důvodech, které vedlejší účastnice v návrhu na zrušení opatření obecné povahy neuváděla. Stejně tak jsou rozhodnutí soudů v rozporu se zásadou zdrženlivosti a přiměřenosti. Při posuzování předmětného opatření obecné povahy soudy totiž vůbec nezvážily jeho obsah z hlediska proporcionality. Stěžovatelé současně uvádějí, že "v I. třídě ochrany se v rámci Změny č. 1 nachází jen 5 % půdy", která navíc nebude zastavěna. Ve vztahu k půdě II. třídy pak zdůrazňují, že ve skutečnosti o žádnou kvalitní zemědělskou půdu nejde, když tato byla v minulosti půdou III. třídy, která byla do třídy II. přeřazena "jen administrativně vyhláškou č. 48/2011 Sb. v souvislosti se zvýšením daňového výnosu z odvodu".
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
13. Ústavní soud v prvé řadě zkoumal splnění procesních předpokladů řízení. Podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy rozhoduje Ústavní soud o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Ustanovení §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu přiznává právo podat tzv. komunální ústavní stížnost zastupitelstvu obce, pokud tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno právo územního samosprávného celku na samosprávu. Ústavní stížnost přitom byla podána jak zastupitelstvem obce, tak i obcí samotnou. Přestože obec není Ústavou (čl. 88 odst. 1) ani zákonem o Ústavním soudu [§72 odst. 1 písm. b)] výslovně zmocněna k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy, nelze opomenout, že je to právě obec coby subjekt veřejné správy, která je nositelkou ústavně zaručeného práva na samosprávu. V souladu s dřívější judikaturou Ústavního soudu je potřeba v řízení o tzv. komunální ústavní stížnosti přiznat aktivní legitimaci k podání návrhu nejen zastupitelstvu obce, ale i obci samotné [viz nález Ústavního soudu ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 nebo nález ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. III. ÚS 709/19].
14. Ústavní stížnost byla podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Ústavní stížnost je přípustná, neboť obec Čestlice vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svého práva, včetně kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu, a zastupitelstvo obce Čestlice žádný takový prostředek k dispozici nemělo (srov. nález sp. zn. III. ÚS 709/19). Stěžovatelé jsou rovněž v souladu s §29 až §31 zákona o Ústavním soudu zastoupeni advokátem.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
15. Řízení o tzv. komunální ústavní stížnosti podle §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu se od ústavní stížnosti podané podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, resp. §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu odlišuje v rozsahu přezkumu prováděného Ústavním soudem. V případě tzv. komunální ústavní stížnosti totiž Ústavní soud posuzuje nejen porušení ústavně zaručených práv, ale rovněž zákonnost zásahu do práva na samosprávu, čímž se přezkumný "práh" z hranice ústavnosti snižuje na hranici prosté zákonnosti (nález ze dne 4. 10. 2000 sp. zn. I. ÚS 471/2000, nález ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15, nález ze dne 9. 11. 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17-2). Již sama nezákonnost zásahu do práva na samosprávu (čl. 101 odst. 4 Ústavy) je proto důvodem pro vyhovění tzv. komunální ústavní stížnosti, popř. její části (nález sp. zn. III. ÚS 709/19).
16. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy vyplývá, že pod právem na územní samosprávu, kterou chrání komunální ústavní stížnost, patří kompetence územních samosprávných celků rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně i veřejném zájmu, a to samostatně v rámci prostoru vymezeném ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech a záležitostech svých občanů v rámci svého území (Filip, J., In Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde 2010, s. 1106).
17. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy platí, že "stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem". Z této ústavní kautely pak Ústavní soud vyvozuje, že "zásah do samosprávy obce musí být činěn pouze a jen v těch případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon chrání" (nález sp. zn. III. ÚS 3817/17). Současně platí, že "při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů" (nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11).
18. Ve světle výše uvedeného je úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda došlo ze strany státu k zásahu do práva obce na samosprávu a pokud ano, tak zda šlo o zásah nezákonný (nález sp. zn. III. ÚS 709/19).
19. Ústavní soud však v této věci neshledal, že by ze strany státu došlo k nezákonnému, natož k neústavnímu zásahu do některého z namítaných práv stěžovatelů a ústavní stížnost proto posoudil dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
20. Zásadní právní otázkou, kterou bylo třeba v řízení před správními soudy vyřešit, je, zda k naplnění aktivní věcné legitimace v řízení o zrušení územního plánu obce coby opatření obecné povahy postačuje skutečný a přímý vztah mezi právní sférou vedlejší účastnice (navrhovatelky) a územím regulovaným tímto územním plánem, nebo zda je rovněž třeba posoudit, zda je konkrétní namítaná nezákonnost způsobilá zasáhnout vedlejší účastnici do jejích veřejných subjektivních práv ve smyslu §2 soudního řádu správního. Jinými slovy je otázkou, zda nezákonnost může spočívat v parametru X, zatímco dotčení v parametru Y.
21. Ústavní soud hodnotí jako správné, že druhý senát Nejvyššího správního soudu věc předložil rozšířenému senátu, neboť v případě odchýlení se od již vyjádřeného právního názoru Nejvyššího správního soudu jde o imperativ stanovený §17 odst. 1 soudního řádu správního. To podle právní doktríny platí i v případě, kdy judikatura Nejvyššího správního soudu již rozporná je - v takovém případě je každý senát, který se předmětnou právní otázkou zabývá, povinen věc postoupit rozšířenému senátu. Z podstaty věci totiž vyplývá, že následování jedné judikaturní linie má za následek vymezení se vůči linii jiné (Rigel, F. In Potešil, L., Brus, M., Hlouch, L., Rigel, F., Šimíček, V. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 121). V tomto tedy nelze spatřovat zásah do práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
22. Stejně tak Ústavní soud neshledal, že by soudy tímto či jakýmkoliv jiným postupem stěžovatelce č. 1 "fakticky znemožnily uplatnit opravný prostředek ve věci". Věc byla řešena jednak krajským soudem, tak i v rámci řízení o kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem, když ve věci rozhodoval druhý senát, který byl vázán právním názorem rozšířeného senátu. Porušení zákona nelze shledat podle názoru Ústavního soudu ani v tom, že Nejvyšší správní soud některé, nadto spíše okrajové právní úvahy krajského soudu do určité míry korigoval (např. v otázce přiznání práv obci podle čl. 9 Aarhuské úmluvy), popř. že se nad rámec rozhodnutí krajského soudu zabýval i některými dalšími otázkami (bližším obsahem závazného stanoviska Krajského úřadu Středočeského kraje). Odkaz stěžovatelek na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009 č. j. 8 Afs 15/2007-75 na tom z pohledu Ústavního soudu nic nemění. V daném rozhodnutí Nejvyšší správní soud konstatoval totiž nejen to, že "zruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení", ale současně i "že obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými". Důvod krajského soudu pro zrušení změny územního plánu obce Čestlice se ve své podstatě nelišil od důvodu zjištěného Nejvyšším správním soudem. Argumentace krajského soudu v řízení o kasační stížnosti ve své podstatné části obstála.
23. Pouze na okraj Ústavní soud podotýká, že ke zrušení změny územního plánu krajským soudem došlo z důvodu nezákonného vynětí půdy I. a II. třídy ze zemědělského půdního fondu, na čemž byl postaven jeden z mnoha námitkových bodů vedlejší účastnice v návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Je proto zcela lichý argument stěžovatelů, že by soudy zrušily územní plán z důvodu, který vedlejší účastnice vůbec neuváděla.
24. Jde-li o samotný obsah rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (kterým byl následně jeho druhý senát vázán), ani zde neshledal Ústavní soud nezákonný zásah do některého z ústavně zaručených práv stěžovatelek. Rozšířený senát dle názoru Ústavního soudu ze systematického výkladu §101a odst. 1 a §101d odst. 2 soudního řádu správního správně dovodil, že aktivní věcná legitimace navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je dána tehdy, dospěje-li soud ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadeném územním plánu a právní sféry vedlejší účastnice (navrhovatelky). Současně je však potřeba, aby byl dovozen závěr o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy. Jelikož se plocha Z12c nachází na samém okraji obce Čestlice v bezprostřední blízkosti území vedlejší účastnice a negativní změny na této ploše se reálně mohou projevovat zejména na území sousední obce, je možné, aby se vedlejší účastnice v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dovolávala i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu - v tomto případě tedy ochrany zemědělského půdního fondu. Současně byl Nejvyšším správním soudem stanoven korektiv, podle něhož výjimku musí představovat ty případy, kdy je na první pohled zřejmé, že vedlejší účastnicí namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s jeho právní sférou.
25. Ústavní soud připomíná, že ochranu ústavnosti (a v případě tzv. komunální ústavní stížnosti i ochranu zákonnosti) je "nutno spojovat s minimalizací zásahů do pravomoci obecných soudů, jakož i jiných orgánů státu" (nález ze dne 4. 1. 2012 sp. zn. I. ÚS 309/11). Byť si je Ústavní soud velmi dobře vědom rozdílů mezi aktivní procesní legitimací k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy a aktivní věcnou legitimací, neshledal výklad rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (kterým byl vázán jeho druhý senát rozhodující o kasační stížnosti) jako nezákonný, natož protiústavní. Naopak výklad předestřený stěžovatelkou by byl přespříliš restriktivní a neumožňující v řadě případů nápravu ani zjevně nezákonných opatření obecné povahy. Obavu stěžovatelek, že právní závěr Nejvyššího správního soudu povede k bezbřehému napadání územních plánů sousedících obcí, Ústavní soud nesdílí. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku sám rozvedl, že pouze "v případě velkých záměrů na samé hranici území obce pořizovatelky může dojít k dotčení práva na samosprávu sousední obce, toto dotčení musí nicméně být významné a jasně konkretizované" (bod 71 odůvodnění).
26. Pokud jde o posouzení nezákonnosti záboru zemědělského půdního fondu, odkazuje Ústavní soud ve shodě s krajským soudem na §4 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, který jasně stanovuje, že "zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu". Tento výrazně převažující veřejný zájem přitom nebyl v řízení před soudy shledán. Soudy přitom tento závěr zřetelně zdůvodnily. Ne každý kolektivní zájem (v tomto případě na umožnění výstavby dalšího obchodního centra) lze totiž označit za zájem veřejný, nadto výrazně převažující nad jinými právem chráněnými statky (srov. nález ze dne 28. 3. 1996 sp. zn. I. ÚS 198/95,).
27. Skutečnost, že zemědělská půda I. třídy je na ploše Z12c zastoupena jen v malé míře a nebude fakticky zastavěna, nemění nic na tom, že může být ze zemědělského půdního fondu odejmuta pouze v případě výrazně převažujícího veřejného zájmu. Taktéž je z hlediska použití výše citovaného ustanovení zákona zcela nepodstatné, z jakého důvodu byla zemědělská půda přeřazena ze III. třídy do třídy II.
28. Správní soudy se rovněž podrobně zabývaly námitkou stěžovatelky 1), že zrušením změny územního plánu dojde ke snížení ochrany území před povodněmi, a to v důsledku neprovedení staveb zabraňujícím povodním, k nimž se plánovací smlouvou stěžovatelce 1) zavázal budoucí stavebník. Tento argument byl vyhodnocen jako účelový, neboť posuzované území není postihováno povodněmi, což bylo prokázáno jednak výsledkem pedologického průzkumu, dále pak územním plánem stěžovatelky 1) z roku 2010 (výslovně uvádějícím, že se nejedná o záplavové území), jakož i stanoviskem SEA. Navíc lze očekávat, že se v důsledku plánované stavby obchodního centra retenční schopnost na dané ploše v konečném důsledku spíše zhorší. Nelze proto přisvědčit stěžovatelům, že se soudy touto námitkou dostatečně nezabývaly.
29. K posuzování obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality Ústavní soud uvádí následující. K přezkumu opatření obecné povahy dochází na základě relativně ustáleného postupu, skládajícího se z celkem pěti kroků (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005-98, Hejč, D., Bahýľová, L., Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 114an.). Kritérium přiměřenosti právní regulace obsažené v opatření obecné povahy, se přitom zkoumá až v kroku posledním. Napadená změna územního plánu však byla krajským soudem zrušena již na základě předchozího kritéria, spočívajícího v posouzení souladnosti opatření obecné povahy s hmotným právem. Z tohoto důvodu k posuzování napadeného opatření prostřednictvím hlediska jeho proporcionality nedošlo. Tuto skutečnost ozřejmil ve svém napadeném rozhodnutí rovněž Nejvyšší správní soud (bod 94 jeho odůvodnění).
30. Rozhodnutí o pořízení územního plánu, schválení jeho zadání, jakož i jeho samotné vydání ve formě opatření obecné povahy, je v samostatné působnosti zastupitelstva obce [§6 odst. 5 písm. a) a c) stavebního zákona]. Je-li takto vydaný územní plán následně zrušen správním soudem, dochází nepochybně k jistému zásahu pro práva obce na samosprávu. Ústavní soud však neshledal, že by takový zásah byl nezákonný, neboť byl činěn za situace, kdy bylo jednání obce (resp. jí vydaná změna územního plánu) v příkrém rozporu se zájmy chráněnými zákonem o ochraně zemědělského půdního fondu (k přípustnosti takového zásahu srov. nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17-3). Ochrana zákona zde přitom zásah státu nepochybně vyžadovala (viz nález ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02).
31. Ke zrušení napadené změny územního plánu rovněž došlo zákonným postupem. Současně Ústavní soud konstatuje, že samotný zásah v podobě zrušení změny č. 1 územního plánu byl přiměřený, když opatření obecné povahy bylo zrušeno po příkrý rozpor se zákonem při zvážení všech argumentů předestřených stěžovatelkou 1). Ústavní soud nadto zdůrazňuje, že byla zrušena pouze jedna ze změn územního plánu přijatá za účelem možnosti realizace konkrétního stavebního záměru v podobě obchodního centra. Nedošlo tedy ke zrušení územního plánu obce jako celku.
32. S ohledem na to, že ve věci stěžovatelů nebyl shledán nezákonný zásah do žádného z jejich práv, byla jejich ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítnuta jako zjevně neopodstatněná podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. června 2020
Jiří Zemánek v.r.
předseda senátu