ECLI:CZ:US:2020:4.US.2682.19.2
sp. zn. IV. ÚS 2682/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Jaromíra Jirsy a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. obce Malhostovice, sídlem Malhostovice 75, 2. obce Moravany, sídlem Vnitřní 49/18, Moravany, 3. obce Nebovidy, sídlem Nebovidy 78, 4. obce Ostopovice, sídlem U Kaple 260/5, Ostopovice, 5. obce Skalička, sídlem Skalička 10, 6. obce Troubsko, sídlem Zámecká 8, Troubsko, 7. obce Jinačovice, sídlem Jinačovice 83, 8. Ing. Josefa Komárka, 9. Mgr. Zuzany Candiglioty, 10. Petra Prossera, DiS., 11. Ing. et Mgr. Pavla Kolmačky, 12. Jana Fily, 13. Mgr. Barbory Tobolové, Ph.D., 14. Hany Přibylové, 15. Hany Chylíkové, 16. Jitky Kafkové, 17. PhDr. Michaela Straky, 18. doc. RNDr. Petra Firbase, CSc., 19. Mgr. Zdeňka Kupsy, 20. Františky Kurtinové, 21. JUDr. Zdeňka Jobánka, 22. Ing. Oldřicha Pokorného, 23. spolku PĚKNÝ JIH z. s., sídlem Moravanská 159/86, Brno, a 24. spolku Spokojené Díly z. s., sídlem Foglarova 1817/57, Kuřim, všech zastoupených Mgr. Pavlem Černým, advokátem, sídlem Údolní 33, Brno, a 25. JUDr. Zuzany Hortové, zastoupené JUDr. Milanem Švejdou, Ph.D., advokátem, sídlem Marie Steyskalové 686/38, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. května 2019 č. j. 2 As 122/2018-512 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. prosince 2017 č. j. 65 A 3/2017-931, spojené s návrhem na zrušení §36 odst. 1 věty páté zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a §55 odst. 3 věty třetí téhož zákona v rozsahu slov "Vyhodnocení vlivů změny územního plánu na udržitelný rozvoj území se při uvedení územního plánu do souladu s územně plánovací dokumentací kraje nezpracovává", za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, a Jihomoravského kraje, sídlem Žerotínovo náměstí 3, Brno, zastoupeného JUDr. Petrem Fialou, advokátem, sídlem Helfertova 2040/13, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnosti a návrhy s nimi spojené se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavními stížnostmi se podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelé domáhají zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí, když tvrdí, že jimi byla porušena jejich práva podle čl. 11, čl. 35 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a dále práva 1. až 7. stěžovatele na samosprávu.
2. Ústavní stížnost 1. až 24. stěžovatele byla vedena u Ústavního soudu pod sp. zn. IV. ÚS 2682/19 a ústavní stížnost 25. stěžovatelky byla vedena u Ústavního soudu pod sp. zn. III. ÚS 2691/19. Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2019 č. j. IV. ÚS 2682/19-70 bylo rozhodnuto, že ústavní stížnosti se spojují ke společnému řízení a nadále budou vedeny pod sp. zn. IV. ÚS 2682/19.
3. Stěžovatelé (1. až 24.) svou ústavní stížnost spojili podle §74 zákona o Ústavním soudu s návrhem na zrušení ustanovení §36 odst. 1 věty páté zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), 25. stěžovatelka pak svou ústavní stížnost spojila s návrhem na zrušení ustanovení §55 odst. 3 věty třetí téhož zákona v rozsahu slov "Vyhodnocení vlivů změny územního plánu na udržitelný rozvoj území se při uvedení územního plánu do souladu s územně plánovací dokumentací kraje nezpracovává.".
4. Z ústavních stížností, jakož i z napadených rozhodnutí a vyžádaných soudních spisů Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") sp. zn. 65 A 3/2017 a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 122/2018 se podává, že usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016 č. j. 2891/16/Z 29 bylo vydáno opatření obecné povahy - Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, jež nabylo účinnosti
dne 3. 11. 2016 (dále též "ZÚR JMK").
5. Krajský soud obsáhlým rozsudkem (164 stran) ze dne 20. 12. 2017
č. j. 65 A 3/2017-931 návrhy na zrušení ZÚR JMK zamítl (výrok I), jen návrh Petera Friedricha Nosisky (který není účastníkem řízení v nyní projednávané věci u Ústavního soudu) odmítl (výrok II). Výroky III až VII rozhodl o nákladech řízení a soudních poplatcích. Krajský soud předně zkoumal podmínky řízení včetně aktivní legitimace navrhovatelů, a poté posoudil důkazní návrhy. Předmět řízení vymezil z hlediska námitek uplatněných v návrhu na zrušení ZÚR JMK, které shrnul do dvanácti hlavních bodů, blíže je konkretizoval a rozpracoval v kapitolách obsahujících jejich vypořádání. Před posouzením důvodnosti návrhových námitek ozřejmil důvody, pro které o návrhu rozhodl bez jednání a proč neprovedl navržené důkazy. V bodech III.C. až III.N. rozsudku pak vypořádal návrhové body v pořadí jejich souslednosti a významu v procesu přijímání ZÚR JMK. V žádném z návrhových bodů nedospěl k závěru, že je důvodný.
6. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 5. 2019 č. j. 2 As 122/2018-512 zamítl kasační stížnosti vůči výše rubrikovanému rozsudku krajského soudu (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výroky II až IV). Nejvyšší správní soud dospěl k souhrnnému závěru, že nebyl naplněn žádný z uplatněných kasačních důvodů, neboť zjistil, že rozsudek krajského soudu podrobně a přezkoumatelně posoudil návrh na zrušení ZÚR JMK v mezích návrhových bodů, přičemž vycházel z dostatečných podkladů shromážděných v procesu jejich přijímání. Nepojednal-li krajský soud o některých dílčích návrhových námitkách či podnámitkách, pak s ohledem na rozsah věci a celkové posouzení procesu přijímání zásad a jejich obsahu to nepovažoval Nejvyšší správní soud za pochybení, které by bylo důvodem ke zrušení napadeného rozsudku pro jeho nepřezkoumatelnost. Nejvyšší správní soud neshledal pochybení krajského soudu ani ve věcném posouzení procesu přijímání ZÚR JMK a jejich obsahu.
7. Vycházel-li krajský soud z doktríny, podle níž jsou zásahy soudu do územně plánovací dokumentace opodstatněné pouze v případě závažných pochybení v procesu jejich schvalování, která by se mohla promítnout do sfér subjektivních práv fyzických a právnických osob, přičemž soudy nejsou oprávněny zasahovat do určení funkčního a prostorového uspořádání, lze mu v tom přisvědčit. Poukázal zde na relevantní judikaturu. Například na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 k územnímu plánu města Rokytnice nad Jizerou (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), podle kterého rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011 č. j. 7 Ao 7/2010-133 pak plyne, že "složitost procesu předcházejícího vydání zásad územního rozvoje nemůže sama o sobě legitimizovat případnou nezákonnost ve vztahu k veřejným subjektivním právům dotčených osob. ZÚR představují v množině opatření obecné povahy, vydávaných podle stavebního zákona, akt relativně abstraktního charakteru. Míra možného dotčení práv je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost ale nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jejich práv až na následná řízení v procesu územního plánování. ZÚR jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování.". Konečně v rozsudku ze dne 21. 11. 2018 č. j. 2 As 81/2016-157 Nejvyšší správní soud vyslovil, že při přijímání zásad územního rozvoje se uplatňují postupy právní a odborné, přičemž konečnou fázi lze označit za politickou, neboť jsou schvalovány zastupitelstvem kraje, které svým projevem vůle předurčuje podobu kraje jako územně samosprávného celku (odst. 52, obdobně odst. 240). Posouzení zákonnosti procesu přijímání zásad a posouzení jejich obsahu tak musí respektovat všechny tyto přístupy a nalézt vyvážený závěr.
8. Nejvyšší správní soud uzavřel přezkum rozsudku krajského soudu s tím, že respektování práva na samosprávu jistě neznamená, že soud akceptuje nezákonné zásady, na druhé straně tato nezákonnost musí být významná. Nezdůvodňují-li tedy ZÚR JMK vždy dostatečně přijaté řešení, které ovšem není nezákonné, nelze to považovat za důvod pro jejich zrušení. Proto přisvědčil posouzení krajského soudu, který označil podklady ZÚR JMK za dostačující a samotné zásady za zákonné. Za kritickou námitku Nejvyšší správní soud považoval rozsah územních rezerv, nicméně dospěl k závěru, že nevylučují účinnost zásad jako celku a umožňují doplnění podkladů pro vytýčení některých částí dopravních koridorů v nejzatíženějších územích včetně posouzení nezbytných kompenzačních opatření. I v tom proto závěr krajského soudu akceptoval.
II.
Argumentace stěžovatelů
9. Stěžovatelé 1. až 24. člení důvody své obsáhlé ústavní stížnosti na čtyři stěžejní části.
a) Nejprve namítají, že krajský soud a Nejvyšší správní soud porušily jejich výše (sub 1) uvedená základní práva tím, že se odmítly věcně zabývat návrhovým bodem a argumentací namítající nezákonnost politiky územního rozvoje, ačkoliv současně vycházely z právního názoru, podle nějž je politika územního rozvoje pro obsah ZÚR JMK závazná. Tím došlo k odepření spravedlnosti a k porušení práva na spravedlivý proces (sc. - práva na soudní ochranu) podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
b) Ve druhé části namítají, že vedlejší účastník v ZÚR JMK zneužil institut územních rezerv, čímž došlo k porušení práva stěžovatelů 1. až 7. na samosprávu ve smyslu čl. 8 a hlavy sedmé Ústavy a v případě dalších stěžovatelů (8. až 24.) jejich základních práv na ochranu vlastnictví a na příznivé životní prostředí. Vymezením rozsáhlých územních rezerv v ZÚR JMK byla stěžovatelům 1. až 7. odňata možnost rozhodovat o budoucí koncepci svého území (a tím i možnost chránit své území), což je jedním ze základních aspektů práva na samosprávu. Krajský soud a Nejvyšší správní soud neposkytly stěžovatelům ochranu proti těmto zásahům.
c) Ve třetí části uvádějí důvody nepřezkoumatelnosti rozsudků krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, které zapříčinily jejich protiústavnost v tom směru, že se soudy uplatněnými návrhovými a kasačními námitkami dostatečně nezabývaly a porušily tak právo stěžovatelů na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
d) Konečně namítají, že krajský soud a Nejvyšší správní soud bez zákonného důvodu neprovedly stěžovateli navržené důkazy. Tento nesprávný postup krajského soudu i Nejvyššího správního soudu přispěl k nepřezkoumatelnosti jejich rozsudků. I tím krajský soud a Nejvyšší správní soud porušily právo stěžovatelů na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny i jejich práva na ochranu vlastnictví, na příznivé životní prostředí, a v případě stěžovatelů 1. až 7. rovněž jejich právo na samosprávu.
10. Stěžovatelka 25. v obsáhlé ústavní stížnosti namítá, že obecné soudy pravděpodobně vnímaly její podání jen z hlediska jakési mnohosti účastníků, byť opakovaně vyzdvihovala specifičnost jejího postavení co do dotčení jejích oprávněných zájmů ve vazbě na bydliště v neuralgickém bodě dopravního záměru dálnice D43. K věci samé stěžovatelka namítá, že vedlejší účastník nezákonným vymezením institutu územních rezerv v místech přiléhajících k její nemovitosti zasáhl do jejího vlastnického práva, přičemž Nejvyšší správní soud předmětnou námitku opomenul posoudit. Stěžovatelka též namítá nepřezkoumatelnost rozsudků krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, které zapříčinily jejich protiústavnost v tom směru, že soudy se uplatněnými návrhovými a kasačními námitkami dostatečně nezabývaly a porušily tak právo stěžovatelky na spravedlivý proces (sc. - právo na soudní ochranu) podle čl. 36 odst. 1 Listiny a tím i její právo na ochranu vlastnictví podle č. 11 Listiny a na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně jejich práva.
12. Je též nutno uvést, že ústavní stížnost stěžovatelů 1. až 7. (tedy obcí jako základních územních samosprávných celků) je tzv. komunální ústavní stížností, která se v několika směrech zásadním způsobem odlišuje od úpravy "obecné" ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, a to - mimo jiné - i v tom směru, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti je příslušnost Ústavního soudu dána toliko v případě porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod nositele základních práv a svobod, v případě tzv. ústavní stížnosti komunální je referenčním kritériem pro Ústavní soud i zákonnost zásahu státu [viz nález ze dne 4. 10. 2000 sp. zn. I. ÚS 471/2000 (N 140/20 SbNU 9); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
13. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 3 Listiny je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů jim vymezených ústavním pořádkem a zákony o svých záležitostech v rámci svého území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost (viz blíže Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky. Komentář. Linde Praha 2010, s. 1106 a n., 1387 a n.). Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem, tj. zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat, aniž by nešlo o projev svévole či libovůle státu ve vztahu k územní samosprávě.
14. Podle §14 odst. 1 a 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, do samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, nejde-li o jeho přenesenou působnost. Do samostatné působnosti kraje patří zejména záležitosti uvedené v §11, 35, 36 a 59 krajského zřízení, s výjimkou vydávání nařízení kraje, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon.
15. Podle §7 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon"), zastupitelstvo kraje vydává v samostatné působnosti zásady územního rozvoje, přičemž tyto zásady územního rozvoje se podle §36 odst. 4 téhož zákona pořizují pro celé území kraje a vydávají se formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
16. Z výše uvedeného vyplývá, že do samostatné působnosti kraje na základě zvláštních zákonů patří tedy právě mj. schvalování územně plánovací dokumentace, v tom i zásad územního rozvoje, které se vydávají formou opatření obecné povahy. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 99 definuje jako "územní" společenství občanů [srov. přiměřeně též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291)]. Zásady územního rozvoje jsou tak společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí.
17. Vydání opatření obecné povahy sice výkonem veřejné moci je (jde o jednostranný správní akt autoritativně, tzn. jednostranně určující práva a povinnosti dotčených osob), současně však jde (alespoň u některých opatření obecné povahy) o výkon samostatné působnosti, tedy ústavně zaručeného práva na samosprávu. Představuje tedy určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však plnění úkolů veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů [srov. nález ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409)]. Územní samospráva tak zahrnuje i rozhodování o rozvoji území příslušného územního samosprávného celku, které bylo státem decentralizováno, svěřeno do jeho samostatné působnosti v rozsahu vymezeném zákonem, přičemž stát do tohoto rozhodování může zasahovat jen v případě porušení takového zákona a způsobem a postupy, které určuje opět jen zákon. Územní samospráva je proto v takovém rozsahu v otázce přijímání zásad územního rozvoje ve formě opatření obecné povahy také ústavně zaručeným právem krajů.
18. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu a nezastupitelnou složkou demokracie [srov. nález ze dne 19. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.)]. Ústavní definice tohoto pojmu proto nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu.
19. V nálezu ze dne 30. 9. 2002 sp. zn. IV. ÚS 331/02 (N 113/27 SbNU 245) a též v nálezu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291) pak Ústavní soud vyslovil, že zásah státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, když to ochrana zákona vyžaduje. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně, a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit.
20. Je třeba též opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Úkolem Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, nevybočil-li jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích extrémně z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli byly při jejich rozhodování zachovány ústavní kautely řádně vedeného soudního řízení. Na základě takto vymezených obecných východisek přistoupil Ústavní soud k posouzení jednotlivých stěžovateli uplatněných námitek a takovéto pochybení v nyní přezkoumávané věci neshledal.
21. Stěžovatelé se od Ústavního soudu domáhají přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejich právního názoru a v ústavní stížnosti přitom uvádí tytéž argumenty, se kterými se obecné soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu však nepřísluší. Po přezkumu napadených rozhodnutí Ústavní soud shledává, že obecné soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily veškeré okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry, přičemž v dané věci zejména krajský soud tak učinil s potřebnou důkladností s nebývalým rozsahem řádného odůvodnění svého rozsudku.
22. V konkrétnostech lze uvést, že k námitce tvrzené nezákonnosti politiky územního rozvoje [viz sub 9 a), 10] se přezkoumatelně, dostatečně a ústavně konformně vyjádřil krajský soud v bodech 95 až 116 svého rozsudku a Nejvyšší správní soud v bodech 60 až 65 svého rozsudku. Stejně tak otázka tvrzeného nezákonného vymezení institutu územních rezerv [sub 9 b), 10] byla krajským soudem posouzena z hlediska obsahu důkladně, přesvědčivě a ústavně konformně v bodech 338 až 426 napadeného rozsudku krajského soudu a Nejvyšším správním soudem v bodech 78 až 86 napadeného rozsudku. Na závěrech obecných soudů neshledal Ústavní soud extrémní vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, naopak jde o posouzení řádně odůvodněné, jasné, rozumné a logické.
23. K tvrzené nepřezkoumatelnosti napadených rozsudků [viz sub 9 c), 10] Ústavní soud konstatuje, že právo na soudní ochranu nezaručuje nárok na rozhodnutí, které je pro stěžovatele příznivé, nýbrž že budou mít přístup k soudu, který jejich věc posoudí podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny. Procesní ústavní kautely tak zaručují řádný postup soudu, nikoli příznivý výsledek řízení pro stěžovatele. Z tohoto hlediska je třeba konstatovat, že Nejvyšší správní soud (a předtím zejména krajský soud) se řádně vypořádal se všemi v tomto směru (v průběhu řízení) vznesenými námitkami stěžovatelů. Nelze přehlédnout tu skutečnost, že zejména návrh stěžovatelů učiněný před krajským soudem měl charakter repetitivního návrhu, kdy některé argumenty stěžovatelů se opakovaly, cyklily se a vzájemně se podmiňovaly. Zvláště za této situace pak platí, že správní soudy nemusí nutně vypořádávat každý dílčí argument uvedený v žalobě či kasační stížnosti, nýbrž obsah a smysl žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014 č. j. 7 As 126/2013-19). Tato praxe byla aprobována i Ústavním soudem, který uvedl že, "není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná" [nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247)]. Tato podmínka byla v napadených rozhodnutích beze zbytku naplněna, přičemž zejména rozsudek krajského soudu je příkladem úsilí o důkladnost budované právní argumentace a snahy po nestranném posouzení předkládané věci, jejíž závažnosti si je plně vědom. To má zásadní význam při posouzení dokumentu, jakým jsou zásady územního rozvoje kraje, neboť z povahy věci samé je u něj dáno, že nelze vyhovět zájmu všech, jelikož právě v těchto koncepčních dokumentech platí, že "každý chce jezdit po dálnicích, ale nikdo ji nechce mít za svým domovem". Podle názoru Ústavního soudu však vedlejší účastník (a následně krajský soud a Nejvyšší správní soud v napadených rozsudcích) nalezly ústavně konformně přijatelné řešení dané situace v Jihomoravském kraji.
24. K posledně uplatněné námitce [viz sub 9 d)], týkající se tvrzení, že obecné soudy neprovedly stěžovateli navržené důkazy, Ústavní soud shledává, že z obsahu předloženého spisu krajského soudu vyplývá, že jak stěžovatelé (tj. navrhovatelé v řízení u krajského soudu), tak i vedlejší účastník, výslovně souhlasili s rozhodnutím věci bez nařízení jednání (§51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů). Zároveň však obě strany předložily krajskému soudu obsáhlý seznam důkazních návrhů, které na výzvu krajského soudu jasně formulovaly. Jak uvedl Nejvyšší správní soud, samotná skutečnost, že navrhovatelé požadovali provést v řízení důkazy, důvodem k nařízení jednání není, což plyne z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2016 č. j. 7 As 93/2014-48 (publ. pod č. 3380/2016 Sb. NSS). Lze tak učinit závěr, že vyjádření navrhovatelů k rozhodnutí věci bez nařízení jednání ani návrh na provedení důkazů nebylo překážkou v rozhodnutí soudu bez jednání.
25. K samotnému neprovedení důkazů Ústavní soud přisvědčil obecným soudům, že není třeba provádět důkazy, které jsou účastníkům známé a jejichž obsah soud rovněž zná z podkladů shromážděných v průběhu procesu přijímání opatření obecné povahy. Stejně tak lze přisvědčit závěru, že není třeba provádět další důkazy k tvrzením již uplatněným a doloženým současně předloženými studiemi či jinými podklady. Ústavní soud musí přisvědčit argumentaci Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelé spíše svými návrhy chtěli docílit přehodnocení významu předmětných listin a po seznámení se s předloženými soudními spisy konstatuje, že navržené důkazy byly většinou součástí podkladů opatřených a vypořádaných již v rámci procesu přijímání ZÚR JMK, nově navržené pak byly podporou jimi již dříve uplatněné argumentace. Obecné soudy při svém rozhodování vycházely ze znalosti podkladů opatřených jak vedlejším účastníkem, tak předložených některými stěžovateli v procesu přijímání ZÚR JMK, což projevily v rámci posouzení konkrétních námitek. Vypořádání důkazních návrhů krajským soudem a Nejvyšším správním soudem proto považuje Ústavní soud za ústavně konformní a v souladu s rozhodovací praxí Ústavního soudu. Jak již Ústavní soud vyložil v řadě svých nálezů [nálezy ze dne 16. 2. 1995 sp. zn. III. ÚS 61/94 (N 10/3 SbNU 51), ze dne 12. 6. 1997 sp. zn. III. ÚS 95/97 (N 76/8 SbNU 231), ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), ze dne 24. 2. 2004 sp. zn. I. ÚS 733/01 (N 26/32 SbNU 239) a další], důvodem pro neprovedení důkazu je mj. též nadbytečnost důkazu, tj. argument, dle něhož určité tvrzení, k jehož ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, bylo již v dosavadním řízení bez důvodných pochybností (s praktickou jistotou) ověřeno nebo vyvráceno.
26. Ústavní soud po přezkumu napadených rozsudků krajského soudu a Nejvyššího správního soudu uzavírá, že správní soudy přezkoumatelně zdůvodnily své závěry, v meritu předmětné věci rozhodovaly v souladu s ustanoveními hlavy páté Listiny, jejich rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolná či projev libovůle, nýbrž jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti.
27. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnosti mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrhy zjevně neopodstatněné podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
28. Společně s ústavní stížností podali stěžovatelé návrhy na zrušení výše uvedených ustanovení stavebního zákona (sub 3). Z §74 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že návrh na zrušení zákona či jiného právního předpisu má akcesorickou povahu, protože jej lze podat pouze spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí orgánu veřejné moci vydanému na základě aplikace napadeného právního předpisu či jeho části a tento návrh "sdílí osud" ústavní stížnosti. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu vzneseného podle §74 zákona o Ústavním soudu. Je-li totiž samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání návrhu na zrušení zákona [srov. usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 (U 22/4 SbNU 351)].
29. Návrhy na zrušení výše uvedených zákonných ustanovení Ústavní soud tedy odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. dubna 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu