ECLI:CZ:US:2021:1.US.1503.20.1
sp. zn. I. ÚS 1503/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Lichovníka, soudců JUDr. Jaromíra Jirsy a JUDr. Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti Oviedo, s.r.o., Sochorova 3178/23, Brno, zastoupené Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2020 č. j. 9 As 351/2019-142 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2019 č. j. 63 A 3/2019-118, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení a 1) Magistrátu města Brna, 2) Mgr. Jany Zehnulové a 3) Vladimíry Soukoppové jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Ze spisového materiálu se podává, že vedlejší účastnice 2) se žalobou domáhala zrušení rozhodnutí vedlejšího účastníka 1) ze dne 29. 3. 2019 č. j. MMB/0115481/2019, sp. zn. OUSR/MMB/0136112/2018, kterým bylo zčásti změněno a ve zbytku potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části Brno-Židenice ze dne 4. 1. 2018, jímž stavební úřad rozhodl o umístění stavby "Bytové domy Došlíkova-JULIANA II". Vedlejší účastnice 2) podanou žalobu spojila v souladu s §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. s návrhem na zrušení opatření obecné povahy - úprava směrné části Územního plánu města Brna (ÚPmB) - ul. Došlíkova S 34/12 ze dne 10. 10. 2012 č. j. MMB/0325043/2012, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0325043/2012, a úprava směrné části Územního plánu Města Brna (ÚPmB) - navýšení IPP při ulici Došlíkova, k. ú. Židenice S 21/11 ze dne 10. 10. 2011 č. j. MMB/0207532/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0207532/2011 (dále jen "opatření obecné povahy").
Krajský soud v Brně (dále jen "krajský soud") usnesením ze dne 17. 6. 2019 č. j. 29 A 94/2019-40 vyloučil návrh na zrušení opatření obecné povahy k samostatnému projednání, následně v záhlaví citovaným rozsudkem vyhověl návrhu vedlejší účastnice 2) a zrušil ke dni 3. 1. 2018 opatření obecné povahy (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výroky II a III). Nejvyšší správní soud (dále též "kasační soud") v záhlaví citovaným rozsudkem zamítl kasační stížnost stěžovatelky a vedlejší účastnice 1) (výrok II), odmítl kasační stížnost vedlejší účastnice 3) (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výroky III až V). Ústavní stížnost proti tomuto rozsudku Nejvyššího správního soudu podaná vedlejší účastnicí 3) byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1523/20.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjadřuje své přesvědčení, že k porušení výše citovaných základních práv mělo dojít v důsledku nesprávného postupu správních soudů, které v rozporu s ustanovením §101a odst. 1 s. ř. s. posoudily návrh vedlejší účastnice 2) jako včasný a toto své odchýlení od zákonné normy nijak neodůvodnily, když bez dalšího odkázaly na předchozí judikaturu kasačního soudu a nezabývaly se účelem dovětku druhé věty §101b s. ř. s. Správní soudy tím popřely princip legality a právní jistoty, který je jedním ze základních atributů právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. V té souvislosti stěžovatelka odkazuje na několik rozhodnutí Ústavního soudu k povaze lhůt pro uplatňování práv a principu právní jistoty (např. nálezy sp. zn. IV. ÚS 215/94, Pl. ÚS 33/97 nebo II. ÚS 216/18) a dodává, že vedlejší účastnice 2) by stihla podat návrh na zrušení opatření obecné povahy do uplynutí zákonné jednoroční lhůty, a nelze proto hovořit o odepírání práva na přístup k soudu či odepření spravedlnosti. Stěžovatelka současně tvrdí, že její právo vlastnit majetek bylo porušeno tím, že v důsledku zrušení opatření obecné povahy lze očekávat i zrušení příslušného územního rozhodnutí, čímž stěžovatelce nebude umožněno provést svůj stavební záměr a zhodnotit mj. i své pozemky.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření zejména uvedl, že v bodě 22 nyní napadeného rozsudku na svůj dříve vyslovený právní názor obsažený v rozsudku ze dne 15. 10. 2019 č. j. 8 As 63/2019-40, č. 3950/2020 Sb. NSS, pouze neodkázal, jak stěžovatelka uvádí, nýbrž jej pro srozumitelnost i ocitoval. Tento svůj postup pokládá kasační soud i pohledem kritiky obsažené v ústavní stížnosti za správný. Rozsudek č. j. 8 As 63/2019-40 podle něj jasně vyložil právě spornou otázku včasnosti incidenčních návrhů na přezkum opatření obecné povahy podle novelizovaného znění §101b odst. 1 s. ř. s., která byla rozhodná i v nyní posuzovaném případě. Za situace, kdy byla tato sporná právní otázka v citovaném rozsudku jasně zodpovězena, a navíc jde o rozsudek publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS jako hlavním nástroji sjednocování judikatury správních soudů, a zde vyjádřený právní názor byl navíc následován i dalšími rozsudky kasačního soudu a správně převzat i krajským soudem v nyní posuzovaném řízení, nebylo podle Nejvyššího správního soudu namístě, aby znovu odůvodňoval právní názor již jednou podrobně odůvodněný v tomto "sbírkovém" rozsudku. Nejvyšší správní soud dále připomenul, že důvody pro judikaturní odklon neshledaly ani jeho další senáty, které názor vyslovený v rozsudku č. j. 8 As 63/2019-40 také následovaly. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tak tento právní názor publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS již během krátké doby založil konstantní judikaturu napříč dalšími senáty Nejvyššího správního soudu, a pokud s ní stěžovatelka polemizuje, volá fakticky po tom, aby byla tato již ustálená judikatura překvapivě přehodnocena. Přehodnocení této již ustálené judikatury se tak dožaduje teprve v řízení před Ústavním soudem. Názor vyjádřený v rozsudku č. j. 8 As 63/2019-40 tedy možnost odhlédnutí od roční lhůty pro napadení opatření obecné povahy v případě incidenčního přezkumu, však podle Nejvyššího správního soudu znamená výrazně širší naplnění práva na přístup k soudu jako jedné ze součástí práva na spravedlivý proces. Požadavek stěžovatelky pokládá Nejvyšší správní soud za překvapivý, neboť Ústavní soud je orgánem ochrany ústavních práv, nikoli nástrojem jejich omezování. Nejvyšší správní soud závěrem navrhl, aby byla ústavní stížnost odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost nebo zamítnuta.
Krajský soud ve svém vyjádření uvedl, že svými právními závěry a na jeho základě vystavěným rozsudkem neporušil základní práva stěžovatelky. Má i nadále naopak za to, že akceptací výkladu §101b odst. 1 s. ř. s. předestřeného stěžovatelkou v ústavní stížnosti by byly možnosti navrhovatelů domoci se včasné a efektivní procesní ochrany proti jimi tvrzeným zásahům do práv v rámci incidenčního přezkumu opatření obecné povahy ve smyslu §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. do značné míry omezeny, resp. s ohledem na praxi, kdy jsou rozhodnutí správních orgánů vydaných na základě opatření obecné povahy vydávána s mnohem delším než jednoročním časovým odstupem, v podstatě eliminovány. Správnost uvedeného názoru (a tedy i procesního postupu) krajského soudu ostatně potvrzuje i následná judikatura Nejvyššího správního soudu. Krajský soud závěrem navrhl, aby byla ústavní stížnost odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný.
Vedlejší účastník 1) se ve svém vyjádření ztotožnil s návrhem stěžovatelky a připojil se k její ústavní stížnosti v plném rozsahu. Vedlejší účastnice 2) a 3) se k ústavní stížnosti stěžovatelky nevyjádřily.
Ústavní soud nepovažoval za nutné zasílat obdržená vyjádření stěžovatelce k replice, neboť neobsahovala žádné závažné skutečnosti, jež by nebyly patrné ze soudního spisu, nebo argumentaci, která by měla vliv na posouzení věci.
Ústavní soud posoudil argumentaci stěžovatelky, vyjádření vedlejší účastnice 1), obsah vyžádaného spisu krajského soudu sp. zn. 63 A 3/2019, jakož i obsah napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto jej odmítl.
Podle ustanovení §43 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), musí být usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
Ústavní soud předesílá, že výklad předpisů z oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s., přísluší právě Nejvyššímu správnímu soudu, jenž vydal napadený rozsudek. Ústavní soud tak není primárně povolán k interpretaci těchto právních předpisů, nýbrž ex constitutione k ochraně ústavně zaručených práv a svobod. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, být oprávněn výklad tzv. podústavního práva posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny. Ústavnímu soudu nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti ve stejném rozsahu, jako to činí správní soudy a fungoval jako další "superrevizní" instituce.
Podstatu nyní projednávané věci tvoří polemika stěžovatelky s interpretací ustanovení §101b odst. 1 s. ř. s. (ve znění zákona č. 225/2017 Sb.) správními soudy. Zatímco soudy při posuzování včasnosti žaloby v rámci "incidenčního" přezkumu opatření obecné povahy konstantně zastávají názor, že lhůta jeden rok, která omezuje "abstraktní" přezkum opatření obecné povahy, se pro přezkum "incidenční" neužije, stěžovatelka je názoru opačného, přičemž odkazuje na doslovné znění §101b odst. 1 s. ř. s.
Ústavní soud konstatuje, že jak krajský soud, tak i Nejvyšší správní soud se v napadených rozhodnutích dostatečně podrobně zabývaly otázkou, zda se v případě návrhu vedlejší účastnice 2) jednalo o návrh včasný. V jejich postupu nelze spatřovat žádné prvky svévole. Oba soudy se s námitkami stěžovatelky řádně a úplně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s relevantními ustanoveními soudního řádu správního a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), které upravují průběh řízení a do nichž se promítají principy obsažené v hlavě páté Listiny.
Ústavní soud ověřil, že správní soudy svůj postup řádně, srozumitelně a dostatečně odůvodnily, když vyšly z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu dopadající na uvedenou otázku a citovaly rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 63/2019-40, v němž kasační soud mj. dovodil, že "ani změna právní úpravy zákonem č. 225/2017 Sb., nevyloučila možnost "incidenčního" přezkumu v návaznosti na podanou žalobu proti rozhodnutí, nezákonnému zásahu nebo nečinnosti, ve kterých bylo opatření obecné povahy užito. I po novele soudního řádu správního tak zůstává zachována možnost "incidenčního" přezkumu ve lhůtě pro podání žaloby podle §101a odst. 1 věta druhá. Lhůta jeden rok, která omezuje "abstraktní" přezkum opatření obecné povahy, se pro přezkum "incidenční" neužije. (...) Návrh na zrušení opatření obecné povahy spojený se žalobou je totiž nutné podat ve lhůtě pro podání právě této žaloby, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v §101b odst. 1 s. ř. s."
Ústavní soud současně ověřil, že správní soudy při svém rozhodování vzaly v úvahu rovněž novelu soudního řádu správního (provedenou zákonem č. 225/2017 Sb.), která v §101b odst. 1 nově zakotvila nejen zkrácenou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, ale nově také stanovila, že zmeškání lhůty nelze prominout ani ve vazbě na navazující správní rozhodnutí, opatření nebo jiný úkon nahrazující rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 8 As 63/2019-40 nepřijal výklad, že by zákonodárce tímto dovětkem zamýšlel omezit možnost "incidenčního" přezkumu v "prodloužené" lhůtě, která by překročila roční stanovenou lhůtu. Tento svůj závěr odůvodnil tím, že "[i]nstitut prominutí lhůty chrání účastníky řízení v případě zmeškání lhůty pro uplatnění určitého podání (návrhu) z omluvitelných důvodů a představuje specifický institut procesního práva, jehož smysl je zcela odlišný od samotného určení lhůty k podání návrhu. V případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. současně se žalobou ve věci, v níž bylo opatření obecné povahy užito, se nejedná o prominutí lhůty."
Pokud stěžovatelka namítá, že kasační soud měl uvedený právní názor v odůvodnění napadeného rozhodnutí opětovně odůvodnit, Ústavní soud považuje tento požadavek za nadbytečný a odporující roli Nejvyššího správního soudu jako sjednocovatele rozhodovací činnosti správních soudů ve smyslu §12 s. ř. s. Ústavní soud současně připomíná, že právní názor uvedený v citovaném rozsudku č. j. 8 As 63/2019-40 byl následován nejen v nyní napadených rozsudcích obou správních soudů, ale i v dalších rozsudcích Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudky č. j. 2 As 428/2018-34 nebo č. j. 5 As 46/2019-27). Ústavní soud navíc upozorňuje, že přehodnocení právního názoru zastávaného oběma soudy předložením věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle §17 odst. 1 s. ř. s. stěžovatelka v řízení před kasačním soudem nepožadovala.
Ústavní soud ve své rozhodovací praxi zdůrazňuje povinnost soudů prosazovat spravedlivé řešení i za cenu odchýlení se od znění konkrétní normy (např. nálezy sp. zn. IV. ÚS 1241/12 nebo II. ÚS 216/18) a vychází z požadavku ústavně konformní interpretace právních předpisů. V situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, je úkolem soudů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95). Naopak za nepřiléhavý považuje Ústavní soud odkaz stěžovatelky na judikaturu týkající se povahy lhůt pro uplatňování práv a princip právní jistoty. V nyní posuzovaném případě je podle názoru Ústavního soudu třeba trvat na ústavně konformním výkladu ustanovení §101b odst. 1 s. ř. s. zastávaným správními soudy, který šetří ústavně garantované právo na přístup k soudu.
Ústavní soud závěrem uvádí, že správní soudy při posuzování včasnosti návrhu vedlejší účastnice 2) nepochybily. Jejich rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolná, jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti. Ústavní soud neshledal, že by v činnosti správních soudů došlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelky. Na aplikovatelnosti jejich úvah nemohlo nic změnit ani vyloučení přezkumu opatření obecné povahy k samostatnému projednání usnesením krajského soudu č. j. 29 A 94/2019-40. Ústavní soud přitom zdůrazňuje, že nelze akceptovat, aby v důsledku takového procesního (a nenapadnutelného) rozhodnutí byly možnosti účastníků řízení domoci se včasné a efektivní ochrany proti jím tvrzeným zásahům do jejich práv v rámci incidenčního přezkumu eliminovány, a aby tak bylo omezeno jejich právo na přístup k soudu jako jedné ze součástí práva na spravedlivý (řádný) proces.
Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2021
JUDr. Tomáš Lichovník, v. r.
předseda senátu