ECLI:CZ:US:2021:3.US.831.21.1
sp. zn. III. ÚS 831/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti obchodní společnosti PRETOL s. r. o., sídlem Radimova 2342/36, Praha 6, zastoupené advokátem JUDr. Janem Nemanským, sídlem Těšnov 1/1059, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. února 2021 č. j. 5 As 291/2019-50 a rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. července 2019 č. j. 29 A 254/2018-136, a o návrhu s ní spojeném na zrušení §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, ve slově "přímo" za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení, a Krajského ředitelství policie kraje Vysočina jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí, neboť má za to, že jimi bylo porušeno její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Spolu s ústavní stížností stěžovatelka podle §74 zákona o Ústavním soudu navrhla, aby Ústavní soud zrušil ustanovení §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), ve slově "přímo".
2. Z ústavní stížnosti, obsahu soudního spisu vedeného Krajským soudem v Brně (dále jen "krajský soud") sp. zn. 29 A 254/2018 a spisu vedeného Nejvyšším správním soudem sp. zn. 5 As 291/2019, které si Ústavní soud za účelem posouzení ústavní stížnosti vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatelka se žalobou podle §82 a násl. s. ř. s., podanou u krajského soudu, domáhala určení nezákonnosti zásahu spočívajícího v tom, že vedlejší účastník na místě dopravní nehody nákladního vozidla, která se udála dne 29. 10. 2018 v 9:35 hod. na křížení komunikací II/602 a II/35 v katastru obce Řehořov, nejprve nerozhodl o odstranění nákladního vozidla jako překážky provozu na pozemních komunikacích, a následně rozhodl o odstranění této překážky provozu na pozemních komunikacích jinou osobou, než stěžovatelkou, která měla být v rozhodné době osobou zmocněnou k odstranění této překážky vlastníkem příslušné pozemní komunikace, jakož i pojišťovnou vlastníka havarovaného nákladního vozidla (I. bod petitu žaloby). Dále se stěžovatelka domáhala toho, aby krajský soud zakázal vedlejšímu účastníkovi pokračovat v porušování jejích práv tím, že podle §45 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, bude rozhodovat o odstraňování překážek provozu na pozemních komunikacích ve vlastnictví Kraje Vysočina, postupem podle Memoranda o spolupráci ze dne 9. 9. 2009 (dále jen "Memorandum"), uzavřeného mezi Policejním prezidiem České republiky a Českou kanceláří pojistitelů (II. bod petitu žaloby).
3. Podstatou zásahové žaloby stěžovatelky bylo tvrzení, že v důsledku nesprávného postupu vedlejšího účastníka jí bylo znemožněno realizovat plnění podle "Dohody o spolupráci při odstraňování překážek a likvidaci pojistných událostí" (dále jen "Dohoda"), uzavřené dne 5. 9. 2013 mezi ní a Krajskou správou a údržbou silnic Vysočiny, příspěvkovou organizací (dále jen "KSÚSV"), v níž se stěžovatelka zavázala poskytovat činnosti spočívající v odstraňování překážek provozu na silnicích II. a III. tříd a účelových komunikacích ve vlastnictví Kraje Vysočina, které byly svěřeny do správy KSÚSV. Stěžovatelka shledává nesprávnost postupu vedlejšího účastníka v tom, že bylo jeho povinností (resp. povinností příslušníka zasahujícího na místě předmětné nehody) rozhodnout o odstranění nákladního vozidla z místa předmětné nehody, neboť šlo o překážku provozu na pozemní komunikaci podle §45 odst. 4 zákona o silničním provozu.
4. Krajský soud shledal ve vztahu k první části žaloby, kterou se stěžovatelka domáhala určení nezákonnosti zásahu, podmínky řízení za splněné. Zásahová žaloba však podle něj byla nedůvodná, pročež ji zamítl. Upozornil především na to, že definice překážky provozu na pozemních komunikacích je značně obecnou. Na základě podaného výkladu této definice však přisvědčil stěžovatelce v tom, že vedlejší účastník "pochybil, pokud předmětná havarovaná vozidla neposoudil jako vozidla představující překážku provozu na pozemních komunikacích ve smyslu §45 odst. 4 zákona o silničním provozu, neboť se dle krajského soudu o takovou překážku jednalo. Jak vyplývá ze skutkových zjištění ... předmětná havarovaná vozidla se sice fakticky nacházela mimo těleso pozemní komunikace, a to na samotné hranici její asfaltové části, byť odlomené kusy z havarovaných vozidel a část nákladu se nacházely i na samotném tělesu pozemní komunikace, nicméně, jak již bylo zdůrazněno výše, pro posouzení otázky, zda se jedná o vozidla představující překážku provozu na pozemních komunikacích ve smyslu §45 odst. 4 zákona o silničním provozu je stěžejní ona schopnost ohrozit bezpečnost nebo plynulost provozu na pozemních komunikacích" (bod 31 odůvodnění). I přes toto pochybení vedlejšího účastníka (zasahujícího příslušníka Policie České republiky) však podle krajského soudu nedošlo k nezákonnému zásahu do právní sféry stěžovatelky. Ze zákona o silničním provozu totiž vyplývá, že "je to tedy zasahující policista, kdo rozhoduje o tom, která osoba překážku v podobě vozidla ve smyslu §45 odst. 4 zákona o silničním provozu odstraní. Povinnost policisty oslovit primárně osoby předvídané žalobcem, tj. vlastník havarovaného vozidla, resp. vlastník komunikace (KSÚSV), přitom z dikce §45 odst. 4 zákona o silničním provozu nevyplývá, pokud se tedy vozidlo představující překážku provozu na pozemních komunikacích nenachází na dálnici. Ostatně této skutečnosti si je vědom i žalobce, když v žalobě argumentuje, že by měla být tato povinnost dovozena i pro ostatní silnice, nikoliv jen pro dálnice. Byť se takový výklad jeví i krajskému soudu jako racionální, zákonodárce nicméně zvolil jiné řešení, přijaté na základě novelizace zákona o silničním provozu provedené zákonem č. 48/2016 Sb., a proto s ohledem na ústavní příkaz, obsažený v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR..." (bod 37 odůvodnění). K námitce stěžovatelky, že byl k odtahu zmocněn přímo vlastníkem havarovaného vozidla, resp. jeho pojišťovnou, krajský soud uvedl, že ze skutkových zjištění jednoznačně vyplývá, že v době, kdy byla stěžovatelka poprvé oslovena zasahujícím příslušníkem Policie ČR, souhlas k této činnosti neměla a dostala jej až na základě telefonického hovoru uskutečněného poté, co zasahující příslušník Policie ČR kontaktoval Nehodové centrum pojišťoven za účelem vyžádání odtahu havarovaného vozidla.
5. Návrh stěžovatelky, kterým se domáhala toho, aby krajský soud vedlejšímu účastníkovi zakázal pokračovat v porušování jejích práv tím, že podle §45 odst. 4 zákona o silničním provozu bude rozhodovat o odstraňování překážek provozu na pozemních komunikacích ve vlastnictví Kraje Vysočina, postupem podle Memoranda (II. bod petitu žaloby), však odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V samotném přijetí Memoranda nelze podle krajského soudu spatřovat zásah podle §82 s. ř. s. Krajský soud zdůraznil, že po něm stěžovatelka požaduje, aby zakázal vedlejšímu účastníkovi "popsaný postup pro futuro, čímž logicky nelze mít za splněnou onu podmínku existence bezprostředního vztahu mezi napadeným zásahem a přímým zkrácením na právech žalobce".
6. Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Ten napadeným rozhodnutím zrušil rozsudek krajského soudu (I. výrok) a současně žalobu stěžovatelky odmítl podle §110 odst. 2 s. ř. s. (II. výrok). Své rozhodnutí odůvodnil tak, že v posuzované věci vůbec nebyly splněny podmínky řízení, pročež měl krajský soud žalobu jako celek odmítnout. Uvedl, že podmínkou pro poskytnutí ochrany podle §82 a násl. s. ř. s. je přímost zásahu proti žalobci, přičemž proti stěžovatelce bylo zasaženo toliko zprostředkovaně. Nejvyšší správní soud nezpochybnil, že má stěžovatelka zájem na výsledku řízení, avšak tento se "primárně nachází v režimu vzájemných soukromoprávních vztahů plynoucích ze smluvních ujednání". Zdůraznil, že stěžovatelka spatřuje zákonný zásah fakticky v tom, že jí v důsledku postupu vedlejšího účastníka nebylo umožněno provést odtah havarovaného vozidla a generovat zisk z toho plynoucí. Veřejné subjektivní právo na provedení odtahu vozidla však podle Nejvyššího správního soudu neexistuje. Stěžovatelka se "prostřednictvím zásahové žaloby domáhá práv plynoucích ... ze soukromoprávních ujednání ... Domáhá se rovněž toho, aby jí do budoucna byl zaručen příjem plynoucí z odtahu vozidel ... zde se již vůbec nejedná o ochranu existujícího práva, které by jí svědčilo". Nejvyšší správní soud považuje za podstatné, že ochrana poskytovaná správními soudy podle §82 s. ř. s. "nesahá tak daleko, aby zahrnovala veškeré úkony směřující v neprospěch jednotlivce. Soudní kontrola včetně kontroly zákonnosti zásahu správního orgánu se pohybuje jen v hranicích veřejné správy, a proto lze napadnout jen takové zásahy orgánů, které patří do působnosti ve veřejné správě. Současně jsou chráněna jen veřejná subjektivní práva, nikoli tedy subjektivní práva vyvěrající z práva soukromého..." (bod 24 odůvodnění).
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka shrnuje průběh řízení před správními orgány a soudy a tvrdí, že jejich postupem došlo k porušení jejího práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), práva na účinné ochranné prostředky podle čl. 13 Úmluvy, práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny a práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
8. Podle názoru stěžovatelky měl vedlejší účastník rozhodnout o tom, že havarovaná vozidla tvoří překážku pozemní komunikace a bez zbytečného odkladu na místo dopravní nehody měl zadat provedení odtahu prostřednictvím stěžovatelky, nikoliv tedy prostřednictvím Nehodového centra pojišťoven, zřízeného na základě Memoranda. Postup vedlejšího účastníka považuje stěžovatelka za nezákonný, rozporný s obsahem Dohody ze dne 5. 9. 2019 a cítí se být přímo dotčena na svých právech. Napadenými rozhodnutími soudy narušily její legitimní očekávání, že vedlejší účastník nebude svým aktivním jednáním (nezákonným zásahem) stěžovatelce bránit, aby mohla provozovat podnikatelskou činnost spočívající v odtazích vozidel a mohl se tak legitimním způsobem zvětšit její majetek. V postupu Nejvyššího správního soudu spatřuje odepření přístupu k soudu, přičemž skutečnost, že v dané věci údajně nedošlo k naplnění definičních znaků nezákonného zásahu podle §82 s. ř. s., nemůže vést k závěru o nedostatku podmínek řízení. Soudní rozhodnutí jsou podle stěžovatelky projevem formalistického výkladu §82 s. ř. s., když nebylo přihlédnuto k jeho smyslu a účelu.
9. Spolu s ústavní stížností se stěžovatelka rovněž domáhá zrušení ustanovení §82 s. ř. s. ve slově "přímo". Uvádí přitom, že "nemá žádný jiný právní nástroj", jak se domoci ochrany svých práv před důsledky nezákonně uzavřeného Memoranda a postupu vedlejšího účastníka, který nerespektuje zákonný rámec pro odstraňování překážek z pozemních komunikací.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posuzoval splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti soudním rozhodnutím, není samo o sobě významné, je-li namítána jejich věcná nesprávnost. Uvedené je vyjádřením zásady sebeomezení a minimalizace zásahů Ústavního soudu, který do činnosti soudů zasahuje pouze v případech, kdy soudy v ochraně základních práv a svobod v řízení jako celku selžou [nález ze dne 21. 9. 1999 sp. zn. I. ÚS 168/99 (N 126/15 SbNU 203)]. Úkolem Ústavního soudu proto nemůže být celkový přezkum činnosti soudů [nález ze dne 4. 4. 2012 sp. zn. I. ÚS 2208/11 (N 74/65 SbNU 41)].
12. Ústavní soud přezkoumal, ve vazbě na obsah soudních spisů, které si vyžádal, napadená soudní rozhodnutí a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
13. Podle §2 s. ř. s. platí, že "ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon". Ve správním soudnictví se tedy "neposkytuje ochrana všem subjektivním právům, nýbrž toliko veřejným subjektivním právům... Veřejné subjektivní právo je zaručeno či stanoveno veřejnoprávními předpisy, kdežto soukromé subjektivní právo předpisy soukromoprávními" (POTĚŠIL, L. In POTĚŠIL, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 26-27). V ostatních případech se stěžovatelka může obrátit na civilní soudy, přičemž z pravomoci soudů nesmí být vyloučeno rozhodnutí týkající se základních práv a svobod (čl. 36 odst. 2 in fine Listiny). Uvedené není porušením práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, nýbrž důsledkem diferenciace mezi právem veřejným a soukromým. Není-li v právních předpisech veřejného práva zakotvena povinnost vedlejšího účastníka provést odtah vozidla právě prostřednictvím stěžovatelky, tj. neexistuje-li objektivní povinnost, nemůže být porušeno ani její veřejné subjektivní právo na provedení odtahu vozidla.
14. Jakkoliv lze se stěžovatelkou souhlasit v tom, že otázka, zda úkon vedlejšího účastníka je pojmově nezákonným zásahem, je otázkou důvodnosti žaloby (rozhodnutí ve věci samé) a nikoliv podmínkou řízení (shodně též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008 č. j. 8 Aps 6/2007-247), nelze přehlížet, že se stěžovatelka domáhala poskytnutí soudní ochrany vůči tvrzenému nároku odvozenému toliko od shora uvedené Dohody. Jak přitom soudy správně uvedly, neexistuje veřejné subjektivní právo konkrétního podnikatele na provedení odtahu vozidla. Stěžovatelka se tak domáhala toho, aby jí správní soud poskytl ochranu tvrzeného subjektivního soukromého práva. K tomu však správní soudy nejsou povolány (srov. §2 ve spojení s §46 odst. 2 s. ř. s.). Skutečnost, že daný úkon orgánu veřejné moci nepředstavoval podle názoru Nejvyššího správního soudu pojmově nezákonný zásah, kterým by byla stěžovatelka přímo dotčena, je za této situace již druhořadý.
15. Stěžovatelka se může domáhat ochrany svých práv prostřednictvím civilního řízení sporného, včetně nároku na zaplacení tvrzeného ušlého zisku vzniklého v důsledku postupu vedlejšího účastníka, který shledává v rozporu se Smlouvou. Nelze tak přisvědčit jejímu názoru, že nemá žádný právní nástroj, jak se domoci ochrany svých práv.
16. Ústavní soud v posuzované věci neshledal takové kvalifikované pochybení, jež by bylo způsobilé zapříčinit tvrzené porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky.
17. Na základě výše uvedeného proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. V případě odmítnutí ústavní stížnosti z důvodu zjevné neopodstatněnosti musí Ústavní soud současně s ústavní stížností odmítnout rovněž návrh na zrušení §82 s. ř. s. ve slově "přímo" [§43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Odmítnutím ústavní stížnosti totiž současně odpadá i základní podmínka projednání návrhu na zrušení právního předpisu, potažmo jeho části, neboť jde o návrh akcesorický (srov. usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 a ze dne 21. 4. 2020 sp. zn. III. ÚS 787/20).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. října 2021
Radovan Suchánek, v. r.
předseda senátu