ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.22.21.1
sp. zn. Pl. ÚS 22/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala (soudce zpravodaje), Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, zastoupené Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem, sídlem Hládkov 701/4, Praha 6 - Střešovice, na zrušení bodů I/1 a I/7 usnesení vlády ze dne 18. března 2021 č. 298, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 133/2021 Sb., a bodu I/13 usnesení vlády ze dne 26. března 2021 č. 315, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 147/2021 Sb., za účasti vlády, jako účastnice řízení, takto:
Řízení se zastavuje.
Odůvodnění:
1. Ústavnímu soudu byl dne 2. 4. 2021 doručen návrh skupiny 57 senátorů (dále jen "navrhovatelka") na zrušení bodů I/1 a I/7 usnesení vlády ze dne 18. 3. 2021 č. 298, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 133/2021 Sb. [dále jen "napadené usnesení 1)"], a bodu I/13 usnesení vlády ze dne 26. 3. 2021 č. 315, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 147/2021 Sb. [dále jen "napadené usnesení 2)"].
1. Dne 18. 3. 2021 přijala vláda v návaznosti na nouzový stav vyhlášený dne 26. 2. 2021 z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2) podle §5 písm. a) až e) a §6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "krizový zákon"), napadené usnesení 1). V jeho bodu I/1 s účinností ode dne 22. 3. 2021 do 28. 3. 2021 zakázala maloobchodní prodej, prodej a poskytování služeb v provozovnách s několika výjimkami, v bodu I/7 zakázala prodej na tržištích, v tržnicích a v mobilních provozovnách a pochůzkový a podomní prodej s tím, že zákaz se nevztahuje na pojízdné prodejny zajišťující prodej potravin a drogistického zboží v obcích, kde není možno toto zboží zakoupit v jiné provozovně. Dne 27. 3. 2021 přijala vláda podle §5 písm. a) až e) a §6 krizového zákona napadené usnesení 2), kterým prodloužila platnost napadeného usnesení 1) do dne 11. 4. 2021. Téhož dne skončil nouzový stav.
2. Navrhovatelka nejprve upozorňuje, že dotčené části napadeného usnesení 1) jsou z materiálního hlediska pokračováním usnesení vlády ze dne 28. 1. 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 31/2021 Sb., jež Ústavní soud zrušil nálezem ze dne 9. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 106/20 (č. 123/2021 Sb.). Důvody, jež Ústavní soud vedly k přijetí uvedeného nálezu, se proto uplatní i v nyní posuzované věci. Vláda musí zvážit nejen konkrétní odborné podklady, ale také zohlednit celkový kontext a dopady svých opatření i do dalších oblastí společenského života z krátkodobého i dlouhodobého hlediska. Je proto nezbytné, aby každé takové rozhodnutí byla vláda schopna racionálně odůvodnit.
3. Navrhovatelka tvrdí, že napadená ustanovení v záhlaví uvedených usnesení nerespektují limity omezování základních lidských práv podle čl. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a nepřiměřeně omezují ústavně zaručené právo podnikat (čl. 26 Listiny) v takové intenzitě, že zasahují do ústavně zaručeného práva na ochranu a pokojné užívání majetku (čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod), to vše diskriminačním způsobem. Napadené usnesení 1) v napadené části neobstojí v testu proporcionality ve smyslu judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, ani testu racionality ve smyslu judikatury Ústavního soudu. Totožné se uplatní u napadeného usnesení 2), neboť prodlužuje platnost a účinnost napadeného usnesení 1).
4. Navrhovatelka tvrdí, že zastavení řízení podle §67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), by bylo v rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy (jejím tzv. materiálním jádrem), neboť "došlo k pokusu a ve svém důsledku i ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu".
5. Soudce zpravodaj zaslal podle §69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu návrh vládě jako účastnici řízení. Návrh rovněž zaslal Veřejnému ochránci práv jako státnímu orgánu, který je podle §69 odst. 3 téhož zákona oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.
6. Vláda ve vyjádření nejprve uvedla, že napadené akty jsou již neúčinné, skončil rovněž vyhlášený nouzový stav. Ústavní soud přitom v obdobných situacích řízení zastavil (srov. usnesení ze dne 16. 6. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 20/20, ze dne 8. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 102/20 a ze dne 16. 3. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 12/21 či nález sp. zn. Pl. ÚS 106/20; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Vláda proto tvrdí, že předpoklady zastavení řízení podle §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou naplněny. Nadto odkazuje na bod 12 usnesení sp. zn. IV. ÚS 102/20, z nějž se podává, že meritorní rozhodnutí o návrhu by za takové situace bylo v rozporu s cíli řízení o zrušení zákonů či jiných právních předpisů, neboť výsledku, jehož se navrhovatelka dovolává, již bylo dosaženo. Navrhovatelce přitom mělo být známo, že Ústavní soud nebude mít možnost její návrh projednat věcně. Totožnou argumentaci, jíž se navrhovatelka snaží domoci meritorního přezkumu návrhu, přitom Ústavní soud neakceptoval již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20. Argumentace navrhovatelky o dotčení tzv. materiálního jádra Ústavy v nyní posuzované věci je účelová a vágní. Dále vláda reaguje na argumenty navrhovatelky o věci samé. Navrhuje však, aby Ústavní soud řízení zastavil.
7. Veřejný ochránce práv sdělil, že svého práva vstoupit do řízení nevyužije.
8. Soudce zpravodaj zaslal doručené vyjádření navrhovatelce na vědomí a k případné replice. Navrhovatelka využila svého práva a v replice uvedla, že procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem jsou dány, přestože skončil nouzový stav. Navrhovatelka zdůrazňuje, že napadené akty trpí obdobnými deficity jako ve věci sp. zn. Pl. ÚS 106/20. Vláda proto zneužívá procesních postupů a lhůt k tomu, aby přes již jednou deklarovanou neústavnost jejího postupu znovu zasahovala do ústavně zaručených práv jednotlivců. Předchozí rozhodovací praxe Ústavního soudu proto nemá skutečný účinek. Vláda vědomě nerespektuje soudní moc; jiné racionální vysvětlení neexistuje. Navrhovatelka k tomu odkazuje na bod 67 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2021 č. j. 6 Ao 22/2021-44, podle něhož "je fakt, že způsob vydávání mimořádných opatření v týdenních intervalech eliminuje účinnost soudního přezkumu."
9. Zastaví-li proto Ústavní soud řízení, znamená to, že soudní moc nemůže plnit svoji roli a vláda je ve svém důsledku neomezená při vydávání právních předpisů za nouzového stavu v době blízké jeho konci; po danou dobu se stává neomezeným diktátorem. Zastavením řízení by Ústavní soud negoval svou roli "negativního zákonodárce" a doktrínu tzv. brzd a rovnováh; šlo by o odklon od základních hodnot a principů, jež ovládají ústavní pořádek České republiky. Navrhovatelka zdůrazňuje, že epidemiologická situace související s nouzovým stavem je "bezprecedentní", stejně jako míra zásahů do ústavně zaručených práv jednotlivců vládou, přičemž odkazuje na svoji argumentaci v návrhu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 106/20. Navrhovatelka dále v replice reaguje na tvrzení vlády ve věci samé. Konečně navrhuje, aby Ústavní soud napadená ustanovení obou aktů zrušil a alternativně, dospěje-li Ústavní soud k závěru, že procesní předpoklady řízení naplněny nejsou, navrhovatelka žádá, aby "vzhledem k významu dané problematiky Ústavní soud k věci zaujal své stanovisko a toto blíže rozvedl alespoň v rámci odůvodnění svého procesního rozhodnutí ve věci".
10. Ústavní soud zkoumal, zda jsou dány předpoklady řízení o návrhu na zrušení zákonů a jiných právních předpisů. Ústavní soud se již opakovaně zabýval otázkou, zda usnesení vlády o přijetí krizových opatření představuje akt způsobilý být předmětem řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu podle §64 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud ustáleně vychází z předpokladu, že rozhodnutí vlády o krizovém opatření, kterými je zasahováno do základních práv a svobod přímo nebo která pro takovýto zásah prostřednictvím individuálního správního aktu vytvářejí právní základ, mohou mít různou podobu a obsah. Nelze je souhrnně podřadit pod jedinou kategorii právních aktů. Z hlediska řízení před Ústavním soudem mohou být v závislosti na svém obsahu přezkoumatelná buď jako právní předpis, nebo jako rozhodnutí či jiný zásah orgánu veřejné moci. Ústavní soud musí tuto povahu krizového opatření posoudit v každé jednotlivé věci podle jeho obsahu (srov. bod 18 usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 12 usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/20 či bod 33 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20).
11. Napadené akty představují v napadených ustanoveních obecnou regulaci upravující svůj předmět a subjekty definičními znaky a vztahující se na celé území České republiky a neomezený počet subjektů. Jde tedy o právní předpisy, které lze napadnout v řízení o abstraktní kontrole norem. Uvedené ostatně nerozporuje ani vláda.
12. Meritornímu přezkumu napadených ustanovení však brání, že pozbyla platnosti, resp. účinnosti. Podle §67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů zastaví, pozbyde-li zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem. Za dané situace proto procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem dány nejsou. K obdobnému závěru přitom Ústavní soud dospěl v minulosti ve srovnatelných situacích (srov. rozhodnutí uvedená sub 7 a dále usnesení ze dne 16. 3. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 11/21 či ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 8/21), a to i u tzv. termínovaných právních norem, u nichž je konec účinnosti stanoven již od počátku (srov. bod 40 usnesení ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 39/04, bod 11 usnesení sp. zn. Pl. ÚS 102/20, bod 40 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 či bod 32 usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/21). Ústavní soud proto v podrobnostech na odůvodnění uvedených rozhodnutí odkazuje.
14. Jde-li o tvrzení navrhovatelky, že "zastavení řízení by bylo v rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy", Ústavní soud vychází ustáleně z předpokladu, že čl. 9 odst. 2 Ústavy představuje imperativ nezměnitelnosti podstatných náležitostí demokratického právního státu a staví konstitutivní principy demokratické společnosti nad zákonodárnou kompetenci a tím "ultra vires" Parlamentu. S těmito principy stojí a padá ústavní stát. Odstraněním některého z těchto principů, provedené jakýmkoli, byť i většinovým anebo zcela jednomyslným rozhodnutím Parlamentu by nemohlo být interpretováno jinak, než jako odstranění tohoto ústavního státu jako takového [srov. nález ze dne 21. 12. 1993 sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (N 1/1 SbNU 1; č. 14/1994 Sb.), ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (N 199/54 SbNU 445; č. 318/2009 Sb.) a ze dne 2. 8. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 16/11 (N 135/62 SbNU 99; č. 267/2011 Sb.)]. Jde o omezení, jehož platnost se (stejně jako platnost Ústavy samotné) odvíjí přímo od rozhodnutí suveréna neboli originárního ústavodárce a působí ve vztahu ke všem osobám, především však ve vztahu k výkonu veškeré veřejné moci, přičemž z něj vyplývá ústavní pokyn zavazující všechny orgány veřejné moci k zachovávání podstatných náležitostí demokratického právního státu (srov. Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 96). Tvrzení navrhovatelky se však fakticky netýkají změny či odstranění některého z těchto základních principů, nýbrž "toliko" porušení ústavních garancí.
15. Přesto však argumentaci navrhovatelky jen tímto obecným přístupem nelze odmítnout. Lze ji totiž chápat jako snahu o zdůraznění intenzity tvrzených porušení práv a svobod. Ta může být zásadně zkoumána až po splnění procesních předpokladů řízení, které však ve věci splněny nejsou. Navrhovatelka tak po Ústavním soudu vlastně žádá to, co u vlády kritizuje; aby vyšel "vědomě" ze zákonných mantinelů procesního rámce. Principy právního státu, jichž se navrhovatelka dovolává, však spočívají právě i v respektování předem daných procesních pravidel. Postupoval-li by Ústavní soud opačně, zatížil by své rozhodnutí libovůlí spočívající v nerespektování kogentní procesní normy a jeho rozhodnutí by se ocitlo mimo cíle řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů. K obdobnému závěru přitom Ústavní soud dospěl v bodu 12 usnesení sp. zn. Pl. ÚS 102/20, v němž zdůraznil, že zrušená krizová opatření vlády se nestávají vůči ústavnímu přezkumu imunní a stejně tak se imunními nestávají ani individuální zásahy do základních práv na jejich základě učiněné, jakož i v dalších rozhodnutích odkazovaných sub 13.
16. Závěrem a k navazující žádosti navrhovatelky (sub 10) Ústavní soud odkazuje na body 69 a násl. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 106/20, v němž Ústavní soud zdůraznil povinnost vlády opřít zvolené normativní řešení o racionální a sehnatelné důvody, tj. řádně a přesvědčivě odůvodnit 1. z jakých důvodů bylo nezbytné přikročit k úplnému zákazu maloobchodního prodeje a prodeje a poskytování služeb v provozovnách (tzn. zejména, proč nebylo možno srovnatelného výsledku dosáhnout méně invazivními prostředky, tedy např. omezením počtu přítomných zákazníků a dalšími opatřeními), a 2. v čem spočívá racionalita stanovených výjimek. Na závěrech tam uvedených, které se týkají i prodeje na tržištích, v tržnicích a v mobilních provozovnách a pochůzkového a podomního prodeje, Ústavní soud trvá. Za současného procesního rámce je však Ústavní soud oprávněn takový odkaz učinit toliko jako obiter dictum.
17. Vzhledem k výše uvedeným důvodům Ústavní soud řízení o návrhu na zrušení napadených ustanovení v záhlaví uvedených usnesení vlády o přijetí a změně krizových opatření zastavil.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. června 2021
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu