ECLI:CZ:US:2022:1.US.2027.22.1
sp. zn. I. ÚS 2027/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Vladimíra Sládečka a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatele A. M., zastoupeného Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. května 2022 č. j. 3 Azs 246/2020-39, rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 23. června 2020 č. j. 57 A 82/2018-86, rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. května 2020 č. j. 3 Azs 298/2019-36, rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech cizinců ze dne 17. května 2018 č. j. MV-39894-6/SO-2018 a rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 1. března 2018 č. j. OAM-12483-123/TP-2011, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Plzni, Ministerstva vnitra, Odbor azylové a migrační politiky, Oddělení pobytového správního řízení Plzeňský kraj, Plzeň a Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4 - Nusle, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva podle čl. 10 odst. 2, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 3 odst. 1 a čl. 23 Úmluvy o právech dítěte.
2. Z ústavní stížnosti, jejích příloh a vyžádané spisové dokumentace se podává, že stěžovatel je státní příslušník Ruské federace a dne 21. 10. 2011 požádal o vydání povolení k trvalému pobytu. Ministerstvo vnitra (dále jen "Ministerstvo") návrh zamítlo napadeným rozhodnutím, protože je důvodné nebezpečí, že by stěžovatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek [§75 odst. 2 písm. e) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů]. Z utajovaných informací vedených pod č. j. V211-5/2016-OAM, V211-6/2016-OAM, V-211-7/2018-OAM a V5/2018-OAM je podle Ministerstva patrné, že stěžovatel představuje pro veřejný pořádek riziko. Utajované informace pochází z operativní činnosti Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu, resp. Národní centrály proti organizovanému zločinu, vychází z osobní činnosti, jednání a chování stěžovatele a vztahuje se k delšímu časovému období. Důsledky rozhodnutí do sféry soukromého a rodinného života stěžovatele jsou přiměřené. Neudělení trvalého pobytu stěžovateli nemá vliv na pobytová oprávnění jeho tří nezletilých dětí, protože ta se odvíjí od pobytového oprávnění jejich matky a manželky stěžovatele. Dále je zřejmé, že stěžovatel opakovaně cestuje do svého domovského státu, a nemohlo proto dojít k zpřetrhání vazeb s ním. Sama manželka stěžovatele je schopná rodinu finančně zabezpečit.
3. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen "Komise") napadeným rozhodnutím zamítla odvolání stěžovatele proti napadenému rozhodnutí Ministerstva a potvrdila je. Podle Komise utajované informace byly dostatečně konkrétní; obsahují údaje o konkrétních osobách, časové a místní údaje, údaje o způsobu činnosti a informační zdroje. Ministerstvo se podle Komise dostatečně věnovalo zájmu nezletilých dětí stěžovatele a dopadu neudělení povolení k jeho trvalému pobytu. Sám stěžovatel žádné konkrétní důvody opodstatňující převahu zájmu na ochraně jeho soukromého a rodinného života oproti zájmu na neudělení jeho pobytového oprávnění neuvedl.
4. K následné žalobě stěžovatele Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud) rozsudkem ze dne 23. 7. 2019 č. j. 57 A 82/2018-46 zrušil uvedené rozhodnutí Komise a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu obsah utajovaných informací nebyl natolik konkrétní, aby opodstatnil neudělení povolení stěžovateli k trvalému pobytu. Podklady pro takové rozhodnutí musí obsahovat konkrétní nezprostředkované "uchopitelné" výsledky operativně pátrací činnosti (např. konkrétní záznamy telekomunikačního provozu, obrazový a zvukový záznam sledování či výpověď osoby jej provádějící apod.).
5. Nejvyšší správní soud nato ke kasační stížnosti Komise zrušil napadeným rozsudkem ze dne 18. 5. 2020 uvedený rozsudek krajského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Stěžovatel se v řízení před Nejvyšším správním soudem k doručené kasační stížnosti Komise nevyjádřil. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že podle jeho ustálené rozhodovací praxe musí utajované informace jako podklad pro rozhodnutí ve věcech pobytu cizinců být věrohodné, přesvědčivé a musí umožňovat svoji verifikaci. Utajované informace v nyní posuzované věci splňují uvedené požadavky; jsou "vlastně metainformacemi" o obsahu konkrétních důkazů z trestních řízení. Nejde toliko o "názory" původce informací, nýbrž reprodukci obsahu důkazů. Dostupné informace vytváří plastický, dlouhodobý a ucelený obraz o činnostech a kontaktech stěžovatele s kriminálním prostředím. Nejde přitom o jednorázové aktivity stěžovatele. Požadavky krajského soudu na doložení konkrétních autentických důkazů z trestního řízení jsou v nyní posuzované věci nepřiměřené. Takový požadavek by byl namístě pouze tehdy, dovozoval-li by správní orgán existenci důvodné nebezpečí narušení veřejného pořádku v izolovaném chování. V nyní posuzované věci však jde o obecné a dlouhodobé charakteristiky způsobu života stěžovatele.
6. Krajský soud následně napadeným rozsudkem žalobu stěžovatele zamítl a Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ze dne 24. 5. 2022 zamítl i následnou kasační stížnost stěžovatele. Podle Nejvyššího správního soudu správní orgány své povinnosti vážit přiměřenost dopadů zamítnutí žádosti stěžovatele do sféry jeho rodinného a soukromého života dostály. Platí, že břemeno tvrzení tíží primárně žadatele (stěžovatele), protože on jediný je subjektem, který nejlépe vylíčí specifika svého života; jde o informace z jeho soukromé sféry. Povinností správního orgánu není aktivně vyhledávat a domýšlet tvrzení namísto žadatele, stejně jako vyzývat jej k doplnění konkrétnějších sdělení, zjistily-li bezpečně správní orgány osobní a rodinnou situaci cizince a ten ničeho dále nenamítal (srov. rozsudek ze dne 14. 3. 2019 č. j. 1 Azs 367/2018-34). Stěžovatel sám v řízení neupřesnil nic konkrétního o svém rodinném a rodičovském zázemí. Zájem dítěte je sice hlediskem předním, nikoli však absolutním. Totéž platí v typově obdobných řízeních (kdy se dopady rozhodování dotýkají dítěte zprostředkovaně) podle nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 4. 2020 sp. zn. IV. ÚS 950/19 (N 70/99 SbNU 362). Správní orgány pak dostupné informace zvážily dostatečně. Nešlo o specifické okolnosti, kdy je např. dítě závislé na péči stěžovatele; jeho děti i manželka mají platná pobytová oprávnění a rodina nezůstane bez příjmů. Je sice zřejmé a zjevné, že v nejlepším zájmu dětí je život s oběma rodiči, avšak správní orgány dostatečně ozřejmily, proč převáží zájem státu na ukončení trvalého pobytu stěžovatele.
II.
Argumentace stěžovatele
7. Stěžovatel zaprvé brojí proti posouzení dopadů zamítnutí své žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu do svého soukromého a rodinného života. Tvrdí, že orgány veřejné moci nedostatečně zohlednily nejlepší zájem jeho nezletilých dětí, které si v České republice vytvořily sociální vazby a zázemí. Dále uvádí, že i přes výslovné návrhy stěžovatele jeho děti nebyly slyšeny. Stěžovatel sám neví, jaké relevantní okolnosti jsou rozhodné, a proto navrhoval výslech svých dětí, popřípadě svůj výslech s otázkami na své děti. Orgány veřejné moci posoudily dopady svých rozhodnutí povrchně. Nejlepší zájem dítěte však má zásadní význam. Povinnost správních orgánů a správních soudů zjišťovat všechny okolnosti, na základě nichž lze zjistit nejlepší zájem dítěte, vyplývá přímo z čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte. Závěry Nejvyššího správního soudu, že procesní aktivita je především na stěžovateli, proto odporuje mezinárodním závazkům České republiky. K tomu stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2019 sp. zn. IV. ÚS 1002/19 (N 174/96 SbNU 211) a §46 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 8. 11. 2016 ve věci El Ghatet proti Švýcarsku č. 56971/10.
8. Zadruhé, stěžovatel brojí proti posouzení důvodu, pro který Ministerstvo jeho žádost zamítlo. Stěžovatel upozorňuje na současný judikaturní vývoj s tím, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2021 č. j. 10 Azs 270/2021-54 je zakázáno žadateli nesdělit žádné důvody, vycházely-li správní orgány z utajovaných informací. Naopak, správní orgán je povinen cizince "informovat alespoň o podstatě vznesených obvinění". Obdobně podle rozsudku ze dne 10. 3. 2022 č. j. 10 Azs 521/2021-43 platí, že podle §169m odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb. Ministerstvo není oprávněno nesdělovat žádné důvody při zamítnutí žádosti o udělení pobytového oprávnění. Aby bylo možné akceptovat omezení přístupu žadatele k utajovaným informacím, je třeba, aby ohrožení chráněných hodnot dosáhlo srovnatelné úrovně. V nyní posuzované věci přitom správní orgány a správní soudy podstatu důvodů zamítnutí žádosti, resp. informace indikující vysoký stupeň ohrožení bezpečnosti státu stěžovateli nesdělily. Konstatování o rozvíjení kontaktů a činností ve vztahu ke kriminálnímu prostředí považuje stěžovatel za neurčité.
9. K tomu dále stěžovatel odkazuje na rozsudek ESLP ze dne 15. 10. 2020 ve věci Muhammad a Muhammad proti Rumunsku, č. stížnosti 80982/12 (dále jen "rozsudek Muhammad a Muhammad"), ve kterém šlo o přístup k utajovaným informacím a právo cizince uplatnit námitky proti svému vyhoštění. Postup vnitrostátních orgánů při sdělování obsahu utajovaných informací nesmí negovat samotné jádro procesních práv cizince; je třeba vyloučit libovůli. Je proto třeba příslušná rozhodnutí řádně odůvodnit a případná omezení adekvátně vyvážit. Obdobné se podává z rozsudku Soudního dvora ze dne 4. 6. 2013 ve věci C-300/11 ZZ. Správní orgány stěžovateli nesdělily žádné skutečné důvody. Přístup k utajované části spisu stěžovatel nemá v důsledku §169m odst. 1 a §172 odst. 9 zákona č. 326/1999 Sb. Je zřejmé, že správní soudy se s utajovanou částí spisu seznámily, přesto však setrvaly na obecném konstatování o "plastickém, dlouhodobém a poměrně uceleném obrazu toho, jaké kontakty a činnosti [stěžovatel] udržuje a rozvíjí vůči kriminálnímu prostředí."
III.
Vyjádření účastníků řízení
10. Soudce zpravodaj podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zaslal návrh k vyjádření účastníkům řízení o ústavní stížnosti.
11. Nejvyšší správní soud ve vyjádření zaprvé zdůraznil, že problematika přístupu stěžovatele k utajovaným skutečnostem nebyla v předcházejících fázích řízení nastolena. Stěžovatel nepožadoval přístup k utajovaným skutečnostem v soudním řízení a v řízení o kasační stížnosti Komise se nevyjádřil k údajnému zkrácení jeho práv (ani k zaslané kasační stížnosti Komise), ač právě tehdy takovou příležitost měl. Obdobné námitky stěžovatel neuplatnil ani ve své následné kasační stížnosti proti napadenému rozsudku krajského soudu; byly by přitom přípustné. Jde-li zadruhé o zásah do soukromého a rodinného života stěžovatele, považuje Nejvyšší správní soud odůvodnění napadených rozhodnutí za vyčerpávající. Ohledně účasti dětí stěžovatele na řízení a jejich výslechu, obdobné námitky stěžovatel v žalobě neuplatnil; nenavrhoval důkaz výslechem svých dětí a ani netvrdil, že je ho třeba. Obdobné námitky neuplatnil ani později, byť takovou příležitost měl.
12. Krajský soud v doručeném přípisu odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku.
13. Komise ve vyjádření uvedla, že utajované informace obsahovaly dostatečný podklad pro zamítnutí žádosti stěžovatele. Stěžovatel sice s utajovanými informacemi nebyl plně obeznámen, avšak z legitimních důvodů. Tato skutečnost je nadto vyvážena instančním přezkumem Komise, soudním přezkumem (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2021 sp. zn. I. ÚS 3116/21), a tím, že stěžovatel byl v předcházejících fázích řízení zastoupen advokátem. Jde-li o stěžovatelem odkazované rozsudky sp. zn. 10 Azs 270/2021 a sp. zn. 10 Azs 521/2021, Nejvyšší správní soud v nich správním orgánům vytknul, že samotná utajovaná informace byla příliš stručná, bez časových, místních a zdrojových údajů, a znemožnila vytvořit si jakýkoli úsudek. Konečně Komise uvedla, že přiměřenost dopadů napadeného rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele posoudila dostatečně; pobyt dětí i jejich matky je zachován, rodina má nadále zdroj obživy. Stěžovatel i jeho rodina musí vzájemné odloučení respektovat v zájmu národní bezpečnosti a ochrany veřejného pořádku.
14. Ministerstvo ve vyjádření zdůraznilo, že zamítlo žádost stěžovatele o vydání povolení k nejvyššímu pobytovému oprávnění pro cizince a jinému pobytovému oprávnění, než jehož byl dosud držitelem. Zásah takového rozhodnutí do soukromého a rodinného života představuje i v praxi soudů spíše výjimku. Orgány veřejné moci se v napadených rozhodnutích rodinné situaci stěžovatele věnovaly náležitě a obšírně. Sám stěžovatel byl v tomto směru procesně pasivní. Výslech dětí nebyl namístě, protože se jich řízení dotýkalo toliko nepřímo. Sám stěžovatel nadto měl možnost přednést jejich stanovisko jako jejich zákonný zástupce, což neučinil, stejně jako jejich matka.
15. K utajovaným informacím Ministerstvo uvedlo, že napadená rozhodnutí neodporují závěrům rozsudku Muhammad a Muhammad. Správní soudy i v jiných věcech stěžovatele osvětlily, že má vazby na kriminální aktivity a prostředí. Právní zástupce stěžovatele se nadto dříve seznámil s utajovanými informacemi č. j. V211-5/OAM-2016 a č. j. V211-6/OAM-2016 obsahující obecné údaje k jeho osobě. Požadavky na sdělení konkrétních jmen a konkrétních aktivit by odporoval smyslu utajování informací. Jde-li o kompenzační opatření vyvažující omezení v přístupu k utajovaným informacím, stěžovatel v předcházejících fázích řízení byl zastoupen advokátem, měl všechna procesní práva, kterých využil, a soudy měly k utajovaným informacím přístup.
16. Soudce zpravodaj zaslal vyjádření účastníků řízení stěžovateli na vědomí a k případné replice. Stěžovatel využil této možnosti a v replice zaprvé zopakoval, že orgány veřejné moci nemohou rezignovat na posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí o pobytovém oprávnění, přestože sám podrobně nevylíčil své osobní a rodinné poměry. Stěžovatel zdůrazňuje, že navrhoval vyslechnout členy své rodiny. Bylo naopak úkolem všech orgánů veřejné moci, aby nezletilé děti vyzvaly k vyjádření. Skutečnosti týkající se nezletilých dětí je třeba zjišťovat z moci úřední, protože povinnosti zohlednit zájem dítěte mají i procesní charakter; je třeba jej zohlednit i v procesu zjišťování skutkového stavu.
17. Zadruhé stěžovatel tvrdí, že námitky o sdělení podstaty utajovaných informací a přístupu k nim souvisí s vydáním rozsudku Muhammad a Muhammad, který byl vydán až po vydání napadeného rozsudku krajského soudu. Nelze proto stěžovateli klást k tíži, že obdobné námitky uplatnil až v ústavní stížnosti. Stěžovatel si je vědom tzv. vnitřní či materiální subsidiarity ústavní stížnosti, avšak jde o reakci na formující se judikaturu. Stěžovatel konečně zopakoval, že bylo porušeno jeho právo být seznámen s utajovanou informací či alespoň podstatou důvodů zamítnutí jeho žádosti o udělení pobytového oprávnění. Je třeba v co nejvyšší míře zachovat zásadu kontradiktornosti řízení. Argumentační prostor stěžovatele je iluzorní, protože jeho obranou může být ve svém důsledku toliko tvrzení, že se nedopustil žádného trestného činu a nebylo proti němu nikdy vedeno trestní řízení.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
18. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona o Ústavním soudu. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměl (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
19. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů. Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů. Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
20. Námitky stěžovatele zaprvé směřují proti zhodnocení dopadů zamítnutí jeho žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu do jeho soukromého a rodinného života, resp. nedostatečnému zohlednění zájmu jeho nezletilých dětí. Ústavní soud nepovažuje za odporující ústavně zaručeným principům a právům stěžovatele, vycházely-li správní orgány a správní soudy zejména z poznatků, které jim stěžovatel jako žadatel o vydání povolení k trvalému pobytu v předcházejících fázích řízení poskytl. Je především na něm, aby tvrdil a doložil, jak se v jeho sféře rodinného a soukromého života může případné zamítnutí žádosti negativně projevit (srov. obdobně bod 8 usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 11. 2020 sp. zn. I. ÚS 2554/20 či bod 12 usnesení ze dne 12. 4. 2022 sp. zn. I. ÚS 154/22; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Sám stěžovatel však v tomto směru žádné konkrétní tvrzení v předcházejících fázích řízení nepředložil a neučinil tak ani v ústavní stížnosti; věcnou argumentaci založenou na posouzení dostupných okolností konkrétní věci nereflektuje. Stěžovatel je přitom již od řízení o žádosti před Ministerstvem zastoupen advokátem.
21. K zohlednění nejlepšího zájmu dítěte dále platí, že rozdělení rodiny představuje závažný zásah do základních lidských práv, který se musí opírat o dostatečně pádné argumenty motivované zájmem dítěte [srov. např. nález ze dne 13. 7. 2011 sp. zn. III. ÚS 3363/10 (N 131/62 SbNU 59), bod 33 nálezu ze dne 12. 5. 2015 sp. zn. I. ÚS 2903/14 (N 94/77 SbNU 377) či rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 13. 7. 2000 ve věci Scozzari a Giunta proti Itálii č. 39221/98 a 41963/98]. Podle bodu 49 nálezu sp. zn. IV. ÚS 950/19 je povinností orgánů veřejné moci zohlednit nejlepší zájem dítěte ve všech řízeních, které se jej přímo či nepřímo dotýkají. To vyžaduje zabývat se nejlepším zájmem dítěte při rozhodování a přiložit mu značný význam, nikoli však vždy (absolutně) rozhodnout jen v souladu s nejlepším zájmem dítěte. Je přitom nutné činit rozdíl mezi tím, která rozhodnutí se týkají přímo práv a povinností dítěte (typicky rozhodnutí o péči či styku, osvojení atd.), a která mají na dítě dopad nepřímý. Ani ve druhé zmíněné kategorii nelze nejlepší zájem přehlížet. Čím menší a zprostředkovanější však dopad na dítě je, tím větší prostor pro upřednostnění jiného zájmu se vytváří (srov. dále bod 14 usnesení ze dne 18. 8. 2020 sp. zn. IV. ÚS 1653/20). Obdobně podle §72 rozsudku ESLP ze dne 2. 4. 2015 ve věci Sarközi a Mahran proti Rakousku č. 27945/10 platí, že převáží-li veřejný zájem na vyhoštění rodiče, je uložení trestu vyhoštění přípustné i přesto, že by v nejlepším zájmu dítěte jednoznačně bylo, aby jeho rodič vyhoštěn nebyl a dále s ním pobýval ve stejném městě.
22. Jak se z napadených rozhodnutí podává, správní orgány (i správní soudy) hodnotily dopad svých rozhodnutí na rodinu stěžovatele, včetně jeho nezletilých dětí; rozhodné pro ně bylo, že dětem stěžovatele i jeho manželce bude zachováno pobytové oprávnění a rodině nehrozí, že bez přítomnosti stěžovatele zůstanou bez finančních prostředků. Takové odůvodnění je srozumitelné, vychází z konkrétních okolností nyní posuzované věci a je přiměřené. Je rovněž zřejmé, že správní orgány nejlepší zájem dětí zohlednily.
23. Jde-li o zjišťování stanoviska nezletilých dětí, resp. neprovedení jejich výslechu, a tedy zachování jejích participačních práv zakotvených mimo jiné v Úmluvě o právech dítěte, rovněž zde platí, že povinnost zjišťovat názor nezletilého není absolutní, nýbrž jde o důležité vodítko při hledání nejlepšího zájmu dítěte. Zásadně mu musí být umožněno vyjádřit se k věci, byť se nejvhodnější způsoby zjišťování jeho názoru mohou v závislosti na individuálních podmínkách jednotlivých věcí lišit (srov. např. bod 18 a násl. nálezu sp. zn. IV. ÚS 1002/19 či bod 18 nálezu ze dne 19. 7. 2022 sp. zn. III. ÚS 2391/21). Platí proto, že i akceptovatelná míra participace dítěte v tom kterém řízení závisí jednak na typu řízení podle toho, jak na dítě dopadá (k tomu viz dále bod 52 nálezu sp. zn. IV. ÚS 950/19), a jednak na konkrétních okolnostech každé jednotlivé věci. Zjednodušeně řečeno, míra participačních práv dítěte musí reflektovat význam, který je třeba přiznat zájmu dítěte v konkrétní věci.
24. Jde-li proto o nyní posuzovanou věc, je zřejmé, že v zájmu nezletilých dětí je setrvání stěžovatele (jejich otce) na území České republiky, resp. celé rodiny pohromadě, a napadená rozhodnutí proto nejsou v souladu s jejich nejlepším zájmem. V nyní posuzované věci proto problém nespočívá v tom, že se nelze shodnout, co je v nejlepším zájmu nezletilých dětí stěžovatele. Jak se podává se shora uvedeného, participační práva dítěte nejsou samoúčelná; slouží jako vodítko ke zjištění jejich nejlepšího zájmu. O to však v nyní posuzované věci nešlo. Lze proto akceptovat, že v nyní posuzované věci nebyl zjištěn názor dítěte přímo jeho slyšením, a to jak s přihlédnutím k typu řízení (kdy jeho účelem není přímo zasáhnout do právního postavení dítěte, ale současně má na dítě zprostředkovaný právní dopad) a okolnostem konkrétní věci (kdy je zájem dítěte zřejmý). Stěžovateli rovněž nic nebránilo jako zákonnému zástupci reprodukovat názor svých dětí, stejně tak to mohla učinit jejich matka. Stěžovatel však zůstal v této rovině pasivní, a to i v řízení o ústavní stížnosti. Je zřejmé, že o žádné závažné či výjimečné okolnosti v nyní posuzované věci nejde.
25. Odkaz stěžovatele na nález sp. zn. IV. ÚS 1002/19 není přiléhavý, protože se věc týkala změny jména nezletilého; v nyní posuzované věci měl zájem dítěte jiný význam, a to jak jde-li o typ řízení, tak o to, že v odkazované věci (naopak) bylo klíčové, jaký je skutečný zájem dítěte. V odkazovaném rozsudku ESLP ve věci El Ghatet proti Švýcarsku šlo o sloučení rodiny a rovněž v něm lze stěží spatřovat skutkové paralely. Od jeho nosných obecných závěrů, a to, že rozpor s čl. 8 Úmluvy nastane při určení nejlepšího zájmu dítěte za situace, kdy odůvodnění vnitrostátních rozhodnutí jsou nedostatečná a neobsahují posouzení protichůdných zájmů, se napadená rozhodnutí neodchylují. Lze proto uzavřít, že orgány veřejné moci v napadených rozhodnutích náležitě zohlednily zájem dětí stěžovatele a řádně posoudily dopad svých rozhodnutí do sféry soukromého a rodinného života stěžovatele.
26. Jde-li zadruhé o námitky stěžovatele o nedostatečném sdělení důvodů rozhodnutí správních orgánů, protože vycházely z utajovaných informací, Ústavní soud úvodem nepovažuje námitky stěžovatele v tomto směru za tzv. materiálně nepřípustné [viz např. nález ze dne 10. 7. 1997 sp. zn. III. ÚS 359/96 (N 95/8 SbNU 367), body 16 a 17 nálezu ze dne 6. 9. 2016 sp. zn. II. ÚS 3383/14 (N 163/82 SbNU 565), bod 10 usnesení ze dne 25. 3. 2020 sp. zn. II. ÚS 316/20 či bod 37 usnesení ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. IV. ÚS 1721/20]. Je sice pravdou, že v řízení o kasační stížnosti Komise, v němž se Nejvyšší správní soud obdobnou problematikou zabýval, zůstal stěžovatel pasivní, protože nevyužil své příležitosti reagovat na návrh Komise a ovlivnit rozhodnutí ve věci. Stejně tak nepředložil obdobné námitky v navazujících fázích řízení. Není však jednoznačné, zda by Nejvyšší správní soud byl oprávněn se obdobnými námitkami zabývat přes jejich možnou nepřípustnost podle §104 odst. 3 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Pro Ústavní soud je rozhodné, že Nejvyšší správní soud se v předcházejících fázích řízení obdobnými námitkami zabýval; měl příležitost zhodnotit, zda správní orgány stěžovateli sdělily dostatečné důvody zamítnutí žádosti stěžovatele, vycházely-li z utajovaných informací. Jde o hraniční situaci. V pochybnostech je však třeba upřednostnit přístup stěžovatele k soudu a věcný přezkum jeho námitek.
27. Stěžovatel v tomto směru namítá, že správní orgány ani správní soudy mu nesdělily dostatečné důvody rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu, které se opírá o utajované informace, což odporuje zásadě kontradiktornosti řízení a právu stěžovatele účinně se proti takovému rozhodnutí bránit. V posuzované situaci se střetávají ústavně chráněné zájmy: právo na odůvodnění a zákaz svévole orgánů veřejné moci na straně jedné a bezpečnostní zájem České republiky jako svrchovaného státu [viz obdobně body 53 a násl. nálezu ze dne 11. 10. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 5/16 (N 186/83 SbNU 43; č. 393/2016 Sb.)]. Ústavní soud v minulosti dovodil, že procesní omezení účastníků řízení spojená s legitimním znepřístupněním utajovaných informací musejí být vyvážena tak, aby byla ve výsledku přiměřená sledovaným účelům, tj. ochraně bezpečnosti státu a dalším ústavně aprobovaným zájmům [viz nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (N 113/23 SbNU 105; č. 322/2001 Sb.) či nález ze dne 6. 9. 2007 sp. zn. II. ÚS 377/04 (N 136/46 SbNU 283)]. Toto vyvážení se zajišťuje prostřednictvím specifické role správního soudu při přezkumu správního rozhodnutí, jehož podkladem byla utajovaná informace (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 3116/21).
28. Obdobné se ostatně podává i ze stěžovatelem odkazovaného rozsudku Muhammad a Muhammad (u sdělení důvodů rozhodnutí o vyhoštění cizince v kontextu čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě). Podle ESLP není vyloučeno přijetí nezbytných a řádně odůvodněných omezení práva být informován o důvodech rozhodnutí; tato práva nejsou absolutní. Zájem ochrany bezpečnosti státu (obdobně jako v nyní posuzované věci) ESLP uznal jako legitimní omezení uvedeného práva. Stát však musí zajistit dostatečné záruky, aby byl cizinec chráněn před svévolí. Zkoumá se, zda má cizinec právo na nezávislý přezkum rozhodnutí a zda existují přiměřená kompenzační opatření. U nich se posuzuje, zaprvé, relevance cizinci sdělených informací ve vztahu k tvrzením, na nichž má být vyhoštění založeno, zadruhé, zda byl cizinec poučen o průběhu řízení a přijatých kompenzačních opatřeních, zatřetí, účinná možnost využít právního zastoupení, a začtvrté, povaha přezkumu případu (počet nezávislých orgánů, možnost zpochybnit, zda je cizinec hrozbou, rozsah pravomocí kontrolních orgánů, přijatelnost řešení). Obdobné závěry, byť nikoli u problematiky cizineckého práva, se k dostatečným zárukám k vyvážení omezení práva na odůvodnění v důsledku rozhodování na podkladě utajovaných informací podávají i z rozsudku ESLP ze dne 26. 11. 2015 ve věci Regner proti České republice č. 35289/11 (v kontextu čl. 6 odst. 1 Úmluvy). V něm ESLP vyzdvihl, že české správní soudnictví je založeno na tzv. plné jurisdikci, soudci mají ze zákona k utajovaným informacím přístup a soudy v přecházejících fázích řízení zkoumaly potřebu utajení informací i důvody rozhodnutí vydaného na podkladu utajených skutečností. ESLP shledal, že tyto záruky jsou dostatečné.
29. Z judikatury Ústavního soudu a ESLP tak lze dovodit, že není bezpodmínečnou povinností orgánů veřejné moci účastníkovi řízení zpřístupnit utajované informace či sdělit jejich obsah. Jde však o míru záruk, které právní řád účastníkovi při rozhodování na podkladě utajovaných informací poskytuje (obdobně srov. bod 35 nálezu ze dne 29. 9. 2020 sp. zn. III. ÚS 22/20).
30. Jde-li proto o nyní posuzovanou věc, z napadených rozhodnutí se podává, že důvodem pro zamítnutí žádosti stěžovatele o vydání povolení k trvalému pobytu jsou jeho dlouhodobé kontakty s kriminálním prostředím. Jde sice o konstatování obecné, avšak nejde o odůvodnění, které např. toliko cituje zákonný důvod či ryze v obecné rovině odkazuje na zájem bezpečnosti České republiky či jiný veřejný zájem. Je třeba současně respektovat, že vychází-li rozhodnutí z utajovaných informací, rozsah jeho odůvodnění musí tuto skutečnost nutně reflektovat, jinak by byl účel utajení informací zmařen. Jinými slovy, sdělily by správní orgány stěžovateli jako neoprávněné osobě obsah utajovaných informací, postrádala by jejich ochrana utajením smysl. V tomto duchu ostatně rozhodl Nejvyšší správní soud i v rozsudcích sp. zn. 10 Azs 270/2021 a sp. zn. 10 Azs 521/2021, jakož i Soudní dvůr v rozsudku ve věci ZZ. "Podstatu obvinění" Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci stěžovateli sdělil. Platí dále, že stěžovatel byl již od řízení před Ministerstvem zastoupen advokátem. Stěžovatel využil odvolání i následného soudního přezkumu, ve kterém "kontrolní" orgány měly k utajovaným informacím přístup; k námitkám stěžovatele se zabývaly správností neudělení pobytového oprávnění stěžovateli, resp. obsahem utajovaných informací. Možnost přístupu k utajovaným informacím má v řízení o ústavní stížnosti rovněž Ústavní soud (resp. jeho soudci). V nyní posuzované věci však Ústavní soud nepovažoval za nezbytné seznámit se s utajovanou částí spisu. Podstatou námitek je spíše nesouhlas s principy, na kterých rozhodování v obdobných věcech spočívá, spíše než okolnosti nyní posuzované věci.
31. Stěžovateli lze sice přisvědčit, že měl omezenou možnost zpochybnit, že představuje hrozbu, protože odůvodnění rozhodnutí v tomto směru obsahovalo minimum informací. Jak se však podává ze shora uvedeného, míra odůvodnění nutně odráží míru utajení podkladů, ze kterých správní orgány vycházely. Hodnocení důvodů rozhodnutí včetně utajovaných informací nadto probíhalo na dvou stupních soustavy správních orgánů, a poté u krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, tedy celkem u čtyř instancí, z toho dvou soudních. S ohledem na shora uvedená obecná východiska proto lze v nyní posuzované věci konstatovat, že stěžovatel měl k dispozici dostatečná kompenzační opatření vyvažující zúžený rozsah odůvodnění zamítnutí jeho žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu.
32. Ústavní soud proto k námitkám stěžovatele neshledal tzv. kvalifikované vady v napadených rozhodnutích. Rozhodnutí orgánů veřejné moci jsou řádně odůvodněna, nenesou znaky zakázané libovůle či svévole, jejich závěry nelze označit za exces či projev tzv. přepjatého formalismu, když nemají nepřiměřené důsledky ve sféře substantivních základních práv a svobod stěžovatele.
33. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), a protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatele (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. prosince 2022
Jaromír Jirsa
předseda senátu