ECLI:CZ:US:2022:2.US.2769.22.1
sp. zn. II. ÚS 2769/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Davida Uhlíře (soudce zpravodaje a soudců Tomáše Lichovníka a Jaromíra Jirsy o ústavní stížnosti stěžovatelek 1) Jany Frühaufové, 2) OBČANSKÉHO SDRUŽENÍ X, společně zastoupených Mgr. Liou Bánoci, advokátkou se sídlem U Císařských lázní 368/7, Teplice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. srpna 2022, č. j. 9 As 114/2022-32, a usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 20. června 2022, č. j. 140 A 2/2022-7, spojené s návrhem na zrušení §114 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. V ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky stěžovatelky napadají shora označená rozhodnutí správních soudů, jimiž podle nich došlo k zásahu do práva stěžovatelek na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 1, 6 odst. 1 a 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu 1 k Úmluvě. Současně s podáním stížnosti stěžovatelky spojily dle §74 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení na zrušení §114 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), jelikož toto ustanovení považují v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. V nyní projednávané věci se stěžovatelky (a další navrhovatel) před správními soudy společně domáhali obnovy řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Již v roce 2018 se však navrhovatelé před Krajským soudem v Ústí nad Labem domáhali zrušení části opatření obecné povahy - Změny č. 2 územního plánu města K. ze dne 29. 11. 2017, č. j. 73/HSO/2017. Opatření obecné povahy podle nich nebylo provedeno podle skutečného stavu využívaného území a nebylo ani v souladu se stavebním zákonem. Konkrétně namítali jeho rozpor s §18 a §19 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon") a §12 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, jelikož nechrání zejména prostředí života obyvatel, jejich kvalitní bydlení, neuspokojuje soulad veřejných a soukromých zájmů. Argumentovali, že jsou napadeným opatřením zkráceni na svých vlastnických právech, diskriminováni, šikanováni hlukem, týráni emisemi, světlem a zvýšenou dopravou. Toto řízení bylo pravomocně skončeno rozsudkem krajského soudu ze dne 8. 8. 2018, č. j. 40 A 2/2018-77, kterým byl návrh na zrušení části daného opatření obecné povahy zamítnut. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2019, č. j. 5 As 290/2018-37, a ústavní stížnost proti tomuto rozhodnutí byla odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost usnesením sp. zn. III. ÚS 2833/19 ze dne 14. 1. 2020.
3. Stěžovatelky tedy podaly dne 30. 5. 2022 návrh na obnovu tohoto řízení podle §111 s. ř. s., který krajský soud napadeným usnesením dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. Shledal, že s ohledem na znění §114 odst. 1 s. ř. s. není návrh na obnovu řízení ve věcech přezkumu opatření obecné povahy přípustný.
4. Proti usnesení krajského soudu brojily stěžovatelky kasační stížností, kterou v případě stěžovatelky 1) Nejvyšší správní soud zamítl, v případě stěžovatelky 2) odmítl. Ve vztahu ke stěžovatelce 1) konstatoval, že krajský soud její návrh správně odmítl v souladu s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Návrh byl nepřípustný, neb obnova řízení je dle §114 s. ř. s. možná toliko v zákonem vymezených případech ochrany před zásahem správního orgánu a ve věcech politických stran a hnutí, avšak nikoliv ve věci přezkumu opatření obecné povahy. Odkázal přitom na relevantní judikaturu. Kasační stížnost proto zamítl podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. Ve vztahu ke stěžovatelce 2) Nejvyšší správní soud konstatoval, že po doručení kasační stížnosti soud stěžovatelku 2) vyzval usnesením ze dne 8. 7. 2022, č. j. 9 As 114/2022-12, aby doložila plnou moc udělenou advokátovi k zastupování v řízení o kasační stížnosti nebo prokázala, že osoba za něj jednající má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Stanovil jí k tomu lhůtu 15 dnů a poučil ji, že pokud výzvě nevyhoví, její kasační stížnost odmítne. Dle doručenky bylo usnesení stěžovatelce 2) doručeno 13. 7. 2022, nijak na něj ovšem nereagovala a výzvě ve stanovené lhůtě nevyhověla. Její kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §120 téhož předpisu.
5. Stěžovatelky ve své ústavní stížnosti namítají, že již od roku 2017 podávají žádosti k soudům na přezkum části platného Územního plánu č. 2 K., část K., a to z důvodu jeho vad a chybného a nedůsledného vypracování, přičemž dosud soudy účastníkům neposkytly ochranu jejich vlastnictví a práva na příznivé životní prostředí a v této souvislosti proto stěžovatelky rozsáhle rekapitulovaly své výtky proti opatření obecné povahy.
II. Ústavní stížnost a návrh s ní spojený
6. Krajský soud v Ústí nad Labem ani Nejvyšší správní soud se v rozporu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu [nález sp. zn. I. ÚS 218/09 ze dne 15. 10. 2009 (N 216/55 SbNU 33) a nález sp. zn. IV. ÚS 1891/18 ze dne 9. 10. 2018 (N 169/91 SbNU 121)] nevypořádaly s argumentací stěžovatelek, že stěžovatelky ve svém návrhu ze dne 30. 5. 2022 žádaly o přezkum části platného územního plánu, tedy opatření obecné povahy, a nikoliv pouze o obnovu řízení. Stěžovatelky dále podrobně odkázaly na judikaturu týkající se ochrany vlastnického práva a veřejného zájmu v územním plánování. Správní soudy však jejich argumenty zcela ignorovaly, a proto je právo na spravedlivý proces porušeno i tím, že z rozhodnutí soudů nelze rozpoznat, zda se k nim pouze opomněly vyjádřit, nebo zda je považovaly za irelevantní nebo neopodstatněné. Popsaným postupem obecné soudy porušily práva stěžovatelek garantovaná v čl. 36 odst. 1 a odst. 2, čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy a způsobily, že je jejich rozhodnutí nepřezkoumatelné.
7. Stěžovatelka 2) dodává, že kasační stížnost byla ve vztahu k ní odmítnuta nikoliv na základě jejího vlastního pochybení, ale z důvodu, že právní zástupkyně do řízení nedodala plnou moc, kterou jí stěžovatelka 2) prokazatelně odeslala dne 21. 7. 2022, aby ji právní zástupkyně předala Nejvyššímu správnímu soudu.
8. Stěžovatelky navrhují zrušení ustanovení §114 odst. 1 s. ř. s. z důvodu, že je v rozporu s ústavním pořádkem. Trvají na tom, že zájem na životech a zdraví 150 občanů musí v tomto případě převážit a obnova řízení má být povolena. Předmětná územní dokumentace, část K., vykazuje i nadále značné vady, a dokonce občané stále skutečně žijí v průmyslové zóně, plocha smíšená výrobní, kde nebyla provedena plocha rozdílného způsobu využití a stav rozhodně není v souladu se stavebním zákonem. Soudy proto pochybily, když návrhy stěžovatelek na obnovu řízení zamítly (resp. odmítly), protože zde jsou dány mimořádné důvody pro znovuotevření případu.
9. Stěžovatelkám je známo, že není povinností státu, aby byly mimořádné opravné prostředky součástí právního řádu, nicméně Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. IV. ÚS 128/05 ze dne 10. 5. 2005 (N 100/37 SbNU 355) konstatoval, že existují-li v zákoně omezení práva na přístup k soudu v rámci řízení o mimořádném opravném prostředku, je třeba sledovat, zda tato omezení jsou proporcionální ochraně základního práva. Vyloučení obnovy řízení ve věcech soudního přezkumu územního plánu ve smyslu §114 odst. 1 s. ř. s. není v daném případě proporcionální ochraně práva na přístup k soudu zejména s ohledem na skutečnost, že je zde sledován soukromý i veřejný zájem větší skupiny občanů žijících v dané lokalitě na ochranu života a zdraví, nerušený a bezpečný pobyt (soukromý a rodinný život) a příznivé životní prostředí. Územní plán je stejně jako záležitost voleb, u nichž je obnova řízení zákonem připuštěna, též věcí veřejnou. Měl by být proto podroben úplnému soudnímu přezkumu.
III. Posouzení Ústavním soudem
10. Ústavní stížnost byla jako celek podána včas. K projednání ústavní stížnosti je Ústavní soud příslušný a ve vztahu ke stěžovatelce 1) jde zároveň o návrh přípustný, neboť směřuje proti rozhodnutí krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, proti nimž není přípustný opravný prostředek. Podaná ústavní stížnost je jako celek procesně bezvadná a byla podána oprávněnými osobami, které jsou řádně zastoupeny.
11. Nejprve se Ústavní soud zabýval přípustností ústavní stížnosti stěžovatelky 2), která dle odůvodnění napadeného rozhodnutí před Nejvyšším správním soudem nedoložila (na výzvu) plnou moc k zastupování v řízení o kasační stížnosti, a její stížnost tak byla (z procesních důvodů) odmítnuta. Ústavní soud v této souvislosti shledal, že se ve vztahu ke stěžovatelce 2) může dále zabývat toliko správností odmítnutí kasační stížnosti, neboť jen v rozsahu rozsudku Nejvyššího správního soudu je stížnost stěžovatelky 2) přípustná. Z obsahu stěžovatelčiných tvrzení v kasační stížnosti, rekapitulovaných v bodě 7 narativní části tohoto usnesení, vskutku vyplývá, že stěžovatelka 2), prostřednictvím své advokátky, nedodala plnou moc včas, resp. ve výzvě k tomu určené. Závěr Nejvyššího správního soudu o odmítnutí tak byl věcně správný. Její ústavní stížnost směřující proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je tak zjevně neopodstatněná.
12. Podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") senát návrh usnesením odmítne mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků, jde-li o návrh zjevně neopodstatněný. Podle §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu musí být usnesení o odmítnutí návrhu písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
13. Ústavní stížnost stěžovatelky 2) směřující proti usnesení krajského soudu je podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustná, neb stěžovatelka nevyčerpala všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně jejího práva poskytuje.
14. Dále se Ústavní soud zabýval ústavní stížností stěžovatelky 1), která splnila všechny formální podmínky projednání, a návrhem s ní spojeným.
15. Ústavní soud zdůrazňuje, že je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že na základě čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně na přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za řádně vedené. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
16. V projednávaném případě brojí stěžovatelka zaprvé proti rozhodnutí obecných soudů v části, v níž se fakticky odmítly zabývat jejím návrhem na obnovu z procesních důvodů (protože to zákonná úprava neumožňuje), čímž mělo být narušeno zejména právo stěžovatelky na přístup k soudu. Podle stěžovatelky mělo být na její argumenty odpovězeno pomocí přesvědčivého odůvodnění, a především jejímu návrhu na obnovu soudního řízení mělo být vyhověno. Stěžovatelka současně se stížností spojila návrh na zrušení §114 odst. 1 s. ř. s., který obnově brání.
17. Předně Ústavní soud zdůrazňuje, že k závěru o nemožnosti meritorně se zabývat návrhem na obnovu řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, dospěly správní soudy plně přezkoumatelným způsobem. Z odůvodnění soudních rozhodnutí je zřejmé, v jakém rozsahu se správní soudy zabývaly námitkami nedostatku rozhodnutí správního orgánu, jak je posoudily a jak na ně právně nahlížely. Způsob, jakým tak učinily, Ústavní soud považoval za přiměřený, dostatečně podrobný, srozumitelný a logický. Ústavní soud je nucen konstatovat, že ústavní stížnost je v tomto směru vesměs opakováním argumentů, s nimiž se zejména Nejvyšší správní soud adekvátně vypořádal. Pojmu adekvátně je třeba z pohledu mezí nezávislého soudního rozhodování (čl. 82 odst. 1 Ústavy) rozumět tak, že po obecném soudu je požadována přiměřeně dostatečná míra odůvodnění, přičemž rozsah této povinnosti se může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého případu s tím, že závazek odůvodnit rozhodnutí nemůže být chápán tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument, lze akceptovat odpovědi implicitní. Přesně tak je tomu i v nyní projednávané věci. Jestliže soudy nemohly obnovu nařídit, postačí uvést, z jakých procesních důvodů tak nemohly učinit. V tomto smyslu Ústavní soud hodnotil napadená rozhodnutí správních soudů jako výsledek soudního rozhodování, jenž je z ústavně právního pohledu zcela akceptovatelný a ani Ústavní soud se argumenty stěžovatelek nemůže blíže zabývat.
18. Co se týče návrhu stěžovatelek, Ústavní soud připomíná, že podle §114 odst. 1 s. ř. s. je obnova řízení přípustná jen proti rozsudku vydanému v řízení a) o ochraně před zásahem správního orgánu, b) ve věcech politických stran a politických hnutí (tj. pouze v řízeních podle §82 a násl. a §94 a násl. s. ř. s.). Jedná se o výčet taxativní - v ostatních případech tedy a contrario obnova řízení přípustná není (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2005, č. j. Na 50/2005-25, č. 1316/2007 Sb. NSS, nebo rozsudky ze dne 13. 11. 2014, č. j. 7 As 179/2014-59, ze dne 31. 5. 2016, č. j. 4 Ads 81/2016-44, nebo ze dne 13. 9. 2017, č. j. 9 Ads 262/2017-19).
19. V obecné rovině pak lze konstatovat, že právo na přístup k soudu není absolutní, nýbrž může podléhat určitým omezením vyplývajícím z čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje právo domáhat se svého práva u soudu stanoveným způsobem, přičemž podmínky a podrobnosti upravuje zákon (čl. 36 odst. 4 Listiny). Tento způsob je obvykle stanoven v procesních předpisech a je v zásadě na zákonodárci, jaká konkrétní pravidla (lhůty, obsahové a formální náležitosti podání a další) pro přístup k soudům stanoví. Z hlediska ochrany základních práv a svobod je nezbytné, aby jednotlivé podmínky, za nichž je možné se soudní ochrany domáhat, sledovaly legitimní cíl a byly vůči tomuto cíli přiměřené [viz bod 27 odůvodnění stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 28. 11. 2017 sp. zn. Pl.ÚS-st. 45/16 (ST 45/87 SbNU 905; č. 460/2017 Sb.)]. Stěžovatelka ve svém návrhu de facto určila podstatou stížnosti přezkum právní úpravy, aniž by nabídla přesvědčivé nosné argumenty ve smyslu výše uvedených mantinelů přezkumu otázky nákladů Ústavním soudem. Pravomoc pléna však není dána k řešení hypotetických otázek, které nedosahují významu ústavnosti. I podle Ústavního soudu je omezení plynoucí z předmětného ustanovení racionální a přiměřené.
20. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížností napadenými rozhodnutími nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky 1). Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu nebylo zasaženo do práv stěžovatelky 2).
21. Ústavní soud proto odmítl ústavní stížnost stěžovatelky 1) a stížnost stěžovatelky 2) - toliko v části směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu - podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. Ústavní stížnost stěžovatelky 2) - směřující proti rozhodnutí krajského soudu - odmítl jako nepřípustnou podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Spolu s ústavní stížností stěžovatelky 1) odmítl i návrh s ní spojený, a to pro jeho akcesorický charakter.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. října 2022
David Uhlíř v. r.
předseda senátu