ECLI:CZ:US:2022:4.US.2873.21.1
sp. zn. IV. ÚS 2873/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Pavla Šámala o ústavní stížnosti stěžovatele Achima Fritze Jähnke, zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu ze dne 20. srpna 2021 č. j. 2 As 306/2019-49 a ze dne 26. ledna 2012 č. j. 7 As 122/2011-194 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. září 2019 č. j. 8 A 40/2012-404, a s ní spojeným návrhem na zrušení části §84 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve slovech "nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout", za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Středočeského kraje, sídlem Zborovská 81/11, Praha 5 - Smíchov, a Mgr. Jany Jähnke, LL.M., jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení rozhodnutí označených v záhlaví s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). S ústavní stížností spojil akcesorický návrh na zrušení části §84 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
2. Z vyžádaného spisového materiálu, ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že Obecní úřad V. (dále jen "stavební úřad") vydal dne 16. 6. 2006 územní rozhodnutí č. j. Výst. 328/2-RD, BD-817/06-Km (dále jen "územní rozhodnutí pro V."), jímž povolil umístění rodinných a bytových domů v lokalitě V. v katastrálním území H. Stavební úřad nejednal se stěžovatelem a vedlejší účastnicí jako s účastníky územního řízení a nedoručil jim ani územní rozhodnutí pro V., o němž se stěžovatel a vedlejší účastnice dozvěděli až při jednání na stavebním úřadě, kde obdrželi dne 27. 6. 2007 jeho kopii. Následně proti němu dne 28. 6. 2007 k poštovní přepravě podali odvolání, které vedlejší účastník zamítl pro opožděnost rozhodnutím ze dne 22. 1. 2008 č. j. 11500/2008/KUSK. Podle vedlejšího účastníka stěžovatel a vedlejší účastnice byli osobami, které mohly být územním rozhodnutím pro V. přímo dotčeny na vlastnickém právu k nemovitostem, hleděl na ně proto jako na účastníky řízení, jimž však rozhodnutí nebylo oznámeno. Na takovou situaci dopadá §84 odst. 1 správního řádu, podle něhož osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, jímž ho správní orgán oznámil. Poslednímu účastníkovi, jemuž bylo územní rozhodnutí pro V. oznamováno, bylo doručeno dne 22. 6. 2006. Odvolání stěžovatele a vedlejší účastnice bylo k poštovní přepravě předáno dne 28. 6. 2007, tj. po uplynutí jednoroční lhůty podle §84 odst. 1 správního řádu, a bylo tudíž opožděné.
3. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 17. 5. 2011 č. j. 8 Ca 149/2008-152 (dále jen "první rozsudek městského soudu") rozhodnutí vedlejšího účastníka zrušil. Podle městského soudu není zřejmé, zda §84 odst. 1 správního řádu dopadá pouze na osobu, která byla nepochybně účastníkem správního řízení, ale pouze jí z nějakého důvodu (opomenutí, špatné doručení) nebylo rozhodnutí oznámeno, či také na osobu, kterou správní orgán za účastníka řízení nepovažoval, a proto jí rozhodnutí nedoručil. Dané ustanovení umožňuje dvojí výklad a městský soud shledal, že nelze přijmout ten, který jde k tíži účastníka, tj. výklad, že by §84 odst. 1 správního řádu dopadal i na osobu, kterou správní orgán za účastníka vůbec nepovažoval.
4. Nejvyšší správní soud zrušil první rozsudek městského soudu rozsudkem napadeným ústavní stížností (dále jen "první rozsudek Nejvyššího správního soudu"). Zopakoval závěry své judikatury, podle níž §84 odst. 1 správního řádu dopadá i na ty účastníky, kteří o správním řízení vůbec nevěděli, neparticipovali na něm a jimž rozhodnutí nebylo ani doručeno.
5. Městský soud následně vydal rozsudek ze dne 11. 12. 2014 č. j. 8 A 40/2012-216 (dále jen "druhý rozsudek městského soudu"), jímž rozhodnutí vedlejšího účastníka opět zrušil. Dospěl k závěru, že stěžovatel a vedlejší účastnice jsou vlastníky nemovitostí, které blízce sousedí s územním záměrem, byť nejsou mezujícími sousedy. Svědčilo jim tedy postavení účastníků územního řízení. Měl však pochyby o doručenkách, které měly doložit doručení účastníkům, jimž stavební úřad rozhodnutí oznamoval. Na doručence pro obec H. je uvedeno, že měla být doručována jiná písemnost než územní rozhodnutí pro V. Dalšímu účastníkovi (jeho zástupci) nebylo doručováno poštou, ale osobně, aniž by však na doručence byla uvedena jeho adresa, a aniž by z doručenky vyplývalo, že byla ověřena jeho totožnost. Ani v jednom případě nešlo podle městského soudu o spolehlivý doklad o doručení, a tudíž ani pro závěr o opožděnosti odvolání.
6. Nejvyšší správní soud zrušil i druhý rozsudek městského soudu rozsudkem ze dne 21. 7. 2015 č. j. 2 As 15/2015-56 (dále jen "druhý rozsudek Nejvyššího správního soudu"). Vyhodnotil, že při pochybnostech o doručenkách bylo třeba, aby městský soud provedl k okolnostem doručování dokazování.
7. Městský soud posléze vydal napadený rozsudek (dále jen "třetí rozsudek městského soudu"), jímž žalobu zamítl. Provedl dokazování k objasnění okolností doručování územního rozhodnutí pro VI. Slyšení svědci potvrdili pravost svých podpisů na doručenkách a vyloučili, že by došlo k manipulaci s obsahem doručovaných zásilek či ke ztrátě doručovaných listin. Znalec ve znaleckém posudku nevyloučil, že podpis na doručence je podpisem adresáta, byť šlo o závěr v rovině pravděpodobnosti pro malý počet vzorků podpisů. Svědkyně Hůlová objasnila, že po kolaudaci stavaři obvykle donesli doručované zásilky osobně, čímž vysvětlila, proč nebyly doručovány poštou. Podle městského soudu bylo prokázáno, že poslednímu účastníkovi, kterému bylo územní rozhodnutí pro V. oznámeno, bylo doručeno dne 22. 6. 2006 a odvolání bylo podáno po více než roce od tohoto data, tj. opožděně.
8. Nejvyšší správní soud dalším napadeným rozsudkem (dále jen "třetí rozsudek Nejvyššího správního soudu") kasační stížnost zamítl. Ztotožnil se skutkovým závěrem, že poslednímu účastníku územního řízení bylo rozhodnutí doručeno 22. 6. 2006 a odvolání bylo podáno po uplynutí roční lhůty stanovené v §84 odst. 1 správního řádu. Smyslem zmíněného ustanovení je ochrana právní jistoty. Nejvyšší správní soud neshledal důvod, aby Ústavnímu soudu předložil návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy na jeho zrušení, neboť má za to, že není v rozporu s ústavním pořádkem, k čemuž odkázal na řadu usnesení Ústavního soudu, jimiž byly pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuty ústavní stížnosti ve věcech, v nichž byla odvolání zamítnuta pro opožděnost pro zmeškání roční lhůty podle §84 odst. 1 správního řádu.
II.
Argumentace stěžovatele
9. Třetí rozsudek Nejvyššího správního soudu stěžovatel označuje za nepřezkoumatelný. Dále namítá, že pracovníkům stavebního úřadu muselo být jasné, že okruh účastníků územního řízení vymezili příliš úzce jen jako vlastníky pozemků, na kterých je záměr umístěn. I žadateli o územní rozhodnutí, jakožto developerovi, musela být daná okolnost zřejmá. Správními soudy zaujatý výklad §84 odst. 1 správního řádu zbavuje opomenuté účastníky možnosti obrany, bude-li před nimi vydání rozhodnutí udrženo v tajnosti po dobu jednoho roku. Roční lhůtu nelze podle stěžovatele užít na úmyslně opomenuté účastníky. Stěžovatel zpochybňuje dobrou víru žadatele o územní rozhodnutí a soudům vytýká, že se měly odchýlit od jazykového znění §84 odst. 1 správního řádu a zohlednit jeho smysl v podobě ochrany právní jistoty.
10. Stěžovatel namítá neústavnost §84 odst. 1 správního řádu. Ochrany právní jistoty bylo možno dosáhnout i šetrnějšími prostředky, např. stanovením delší než jednoroční lhůty (stěžovatel proponuje lhůtu tříletou), či stanovením jednoroční lhůty jen pro účastníky, kteří věděli o územním řízení a jimž jen nebylo doručeno územní rozhodnutí. Řešení střetu mezi právní jistotou úspěšného žadatele o územní rozhodnutí a možností obrany (včetně soudní ochrany) opomenutých dotčených sousedů je v §84 odst. 1 správního řádu vychýleno nepřiměřeně ve prospěch žadatele o územní rozhodnutí.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost je nepřípustná v části směřující proti prvnímu rozsudku Nejvyššího správního soudu, který je kasačním rozhodnutím, neboť zrušil první rozsudek městského soudu. Kasační rozhodnutí lze před Ústavním soudem přípustně napadnout za současného splnění dvou podmínek. Zaprvé, musí být společně s kasačním rozhodnutím napadeno i konečné rozhodnutí ve věci. Zadruhé, ke zrušení kasačního rozhodnutí Ústavní soud přistoupí, jen je-li to nezbytné pro ochranu základních práv a svobod stěžovatele; jinak tuto část ústavní stížnosti odmítne jako nepřípustnou [nález ze dne 18. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 2371/11 (N 159/66 SbNU 373), body 37. až 39.; ze dne 13. 9. 2016 sp. zn. I. ÚS 190/15 (N 171/82 SbNU 657), bod 18.]. První podmínku stěžovatel splnil, neboť kasační rozhodnutí napadá společně s konečným rozhodnutím ve věci, jímž je třetí rozsudek Nejvyššího správního soudu. Druhá podmínka však splněna není, neboť při důvodnosti ústavní stížnosti by pro ochranu základních práv či svobod postačilo zrušit jen třetí rozsudek městského soudu a třetí rozsudek Nejvyššího správního soudu. S ohledem na povahu námitek v ústavní stížnosti by dostatečná ochrana byla poskytnuta tím, že by pro další řízení převážil závazný názor Ústavního soudu nad závazným právním názorem v prvním rozsudku Nejvyššího správního soudu (srov. zmíněný nález sp. zn. I. ÚS 190/15, bod 59.). Ústavní stížnost proti prvnímu rozsudku Nejvyššího správního soudu je tedy nepřípustná podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
12. Ve zbývajícím rozsahu ústavní stížnost splňuje procesní předpoklady řízení. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána daná rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
13. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele.
IV. A. Námitky ke zjišťování skutkového stavu
14. Důvodná není námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku Nejvyššího správního soudu, který podle stěžovatele nereagoval na jeho argumentaci zpochybňující skutkový závěr, že poslednímu účastníkovi, jemuž bylo územní rozhodnutí pro V. oznámeno, bylo doručeno dne 22. 6. 2006. Městský soud vedl k doručení dokazování, jehož výsledky a úvahy, které se váží k utváření skutkových zjištění, jsou popsány v bodech 27. až 44. jeho třetího rozsudku. Nejvyšší správní soud se ve třetím rozsudku (v bodě 31) se skutkovými závěry městského soudu ztotožnil. V situaci, kdy již městský soud podrobně zhodnotil povedené důkazy, a ztotožnil-li se s ním Nejvyšší správní soud, není na újmu přezkoumatelnosti jeho rozsudku, když na hodnocení městského soudu odkázal.
15. Stěžovatel dále namítá, že Nejvyšší správní soud nereagoval na jeho argumentaci v replice ze dne 16. 7. 2021. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatel v replice opakoval a doplňoval své námitky k doručení územního rozhodnutí pro V. a k tomu, zda dokazování okolností doručení před městským soudem představovalo nepřípustné nahrazení činnosti správního orgánu soudem. K oběma těmto otázkám třetí rozsudek Nejvyššího správního soudu obsahuje náležité vypořádání (ke skutkové otázce doručení rozhodnutí v jeho bodech 30 a 31, k nahrazení činnosti správního orgánu v bodě 29) stěžovatelovy repliky ze dne 16. 7. 2021.
16. Doručenka u písemností doručovaných ve správním řízení držitelem poštovní licence není veřejná listina, neboť ji za veřejnou listinu správní řád neoznačuje (na rozdíl doručenky u písemností doručovaných v občanském soudním řízení, která je veřejnou listinou podle §50f odst. 3 věty druhé zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, či doručenky při doručení v daňovém řízení, jež má status veřejné listiny podle §51 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád), a jde-li o doručenku vyplněnou při doručení držitelem poštovní licence, pak nevyhovuje ani obecnému vymezení veřejné listiny podle §53 odst. 3 správního řádu, neboť nejde o listinu vydanou soudy či orgány veřejné správy, mezi něž držitel poštovní licence nepatří (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2017 č. j. 5 As 242/2016-27, bod 26). Ústavně konformní je výklad, že byť taková doručenka není veřejnou listinou, má stále důkazní váhu. Osobě zpochybňující údaje na doručence však postačí, předestře-li konkrétní tvrzení o pravděpodobné verzi reality znevěrohodňující doručenku, tj. na rozdíl od veřejné listiny nemusí prokázat opak toho, co plyne z veřejné listiny [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006 č. j. 2 Afs 158/2005-85 (č. 1327/2007 Sb. NSS), či jeho rozsudek ze dne 31. 3. 2010 č. j. 9 As 65/2009-61].
17. Městský soud se při dokazování zabýval tvrzeními, kterými stěžovatel zpochybňoval doručenky vážící se k územnímu rozhodnutí pro V. Ústavní soud konstatuje, že hodnocení výsledků dokazování v posuzované věci a utvoření skutkových závěrů představovalo složitý proces. Není však úkolem Ústavního soudu přehodnocovat utvořená skutková zjištění, nýbrž toliko ověřit, že se při jejich utváření soud nedopustil excesu, což se v posuzované věci nestalo. Pro právní posouzení z hlediska §84 odst. 1 správního řádu bylo určující zkoumání doručení u těch subjektů, jimž jako účastníkům stavební úřad oznámil územní rozhodnutí pro V. Doručenky pro dotčené orgány státní správy, které nejsou účastníky, mohly mít jen podpůrný význam k povšechnému objasnění okolností doručování. V textu územního rozhodnutí pro V. stavební úřad jako účastníky označil obec H a Ing. Jiřího Kočaře zastoupeného obchodní společností Ar.B - Praha, a. s., která byla současně žadatelkou o územní rozhodnutí (ve spise je dále plná moc, jíž Ar.B - Praha, a. s. zmocnila obchodní společnost UNI-PRAG, a. s., aby ji zastupovala). Byť takto není v textu územního rozhodnutí pro V. jako účastnice označena i Radmila Zlatá, součástí posuzování před městským soudem bylo i doručení tohoto rozhodnutí jí, jako účastnici s ohledem na předloženou doručenku o doručení tohoto rozhodnutí. Zásadní tak pro dokazování před městským soudem bylo zkoumání doručení obci H, Ing. Kočařovi a R. Zlaté a zjištění, kdy bylo doručeno poslednímu z nich.
18. Ústavní soud konstatuje, že obsah spisu (včetně provedeného dokazování před soudem) dává racionální podklad pro závěr městského soudu, že poslednímu z účastníků, jemuž stavební úřad územní rozhodnutí pro V. oznámil, bylo doručeno dne 22. 6. 2006, tj. více než rok před podáním stěžovatelova odvolání. Takový skutkový závěr proto není výrazem excesu při zjišťování skutkového stavu. Městský soud měl k dispozici doručenku pro obec H s datem doručení 22. 6. 2006. Současně tato obec v kasační stížnosti, o níž bylo rozhodnuto druhým rozsudkem Nejvyššího správního soudu, výslovně prohlásila, že jí bylo předmětné územní rozhodnutí doručeno 22. 6. 2006 (viz č. l. 226 verte spisu městského soudu). U doručení Ing. Kočařovi městský soud provedl důkaz jeho vyjádřením, že se mu nepovedlo dohledat, kdy mu bylo územní rozhodnutí doručeno. Městský soud dané vyjádření vyhodnotil tak, že Ing. Kočař nepopřel, že by mu bylo doručeno. Skutkovou otázku doručení Ing. Kočařovi hodnotil též na základě důkazu písemným vyjádřením Vladimíra Vondry (člena statutárního orgánu obchodní společnosti UNI-PRAG, a. s.), který uvedl, že územní rozhodnutí předal Ing. Kočařovi v den jeho doručení obchodní společnosti UNI-PRAG, a. s., nejpozději den následující, přičemž v doručence je uveden den doručení 19. 6. 2006. Aniž by šlo o exces při utváření skutkových zjištění, mohl městský soud na základě doručenky pro obchodní společnost UNI-PRAG, a. s., a písemných vyjádření Ing. Kočaře a V. Vondry, dospět k závěru, že Ing. Kočařovi bylo předáno územní rozhodnutí dne 19. 6. 2006 nebo 20. 6. 2006. Protože šlo o faktické předání územního rozhodnutí Ing. Kočařovi, resp. jeho faktické seznámení s ním, nemělo význam, že obchodní společnost UNI-PRAG, a. s., nebyla zmocněna k zastupování Ing. Kočaře (Ing. Kočař zmocnil ke svému zastoupení obchodní společnost Ar.B - Praha, a. s., která měla zmocnit ke svému zastoupení obchodní společnost UNI-PRAG, a. s., což však neznamená, že obchodní společnost UNI-PRAG, a. s., zastupovala Ing. Kočaře; aby se tak mohlo stát, musel by Ing. Kočař podle §33 odst. 2 správního řádu v plné moci pro Ar.B - Praha, a. s., výslovně dovolit, aby zmocněnec mohl udělit plnou moc třetí osobě k jeho zastupování, což se nestalo). Nedostatky v doručování však nejsou na překážku doručení rozhodnutí tím okamžikem, kdy se adresát s doručovanou písemností prokazatelně seznámil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2014 č. j. 6 As 186/2014-29, bod 16). Městský soud tak měl na základě dokazování poznatky o faktickém předání rozhodnutí Ing. Kočařovi, pročež nedostatky v doručování nebyly určující. Co se týče doručení územního rozhodnutí R. Zlaté, vycházel městský soud z doručenky, podle níž jí bylo doručeno dne 19. 6. 2006.
19. Stěžovatel zpochybňuje doručení tím, že z doručenek pro neúplné uvedení čísla jednacího doručovaného rozhodnutí nelze jednoznačně identifikovat doručené rozhodnutí za situace, kdy stavební úřad vydal tři územní rozhodnutí podobného čísla jednacího [1) rozhodnutí č. j. Výst. 328/2-RD, BD-817/06-Km na umístění rodinných a bytových domů, tj. územní rozhodnutí pro V., 2) rozhodnutí č. j. Výst. 328/2-vod-817/06-Km na umístění vodovodu a kanalizace a 3) rozhodnutí č. j. Výst. 328/2-IS kom-817/06-Km na umístění plynovodu, komunikací a kabelů]. Ústavní soud uvádí, že jak je patrno z těchto čísel jednacích, odlišující část tvoří jejich "prostřední" část, tj. písmena "RD, BD", "vod" či "IS kom". Na doručence pro obchodní společnost UNI-PRAG, a. s., která zastupovala žadatele o územní rozhodnutí, a pro R. Zlatou je uvedena tato distinktivní část čísla jednacího ("RD, BD") spojená s další jeho částí ("817/06" u jedné doručenky, "817/06-Km" u druhé doručenky). U doručenky pro obec H. sice rozlišující část čísla jednacího uvedena není, tato obec však potvrdila, že jí bylo dané územní rozhodnutí doručeno dne 22. 6. 2006. Neměl-li městský soud za těchto okolností pochybnosti založené označením rozhodnutí na doručenkách, nejde o žádný exces. Jak zmínil městský soud, důvod, proč nebylo územní rozhodnutí zasláno poštou, objasnila svědkyně Hůlková, která uvedla, že stavaři nosili poštu osobně. Znalecký posudek od písmoznalce pro nedostatečný počet vzorků podpisů zesnulé R. Zlaté nepřinesl jednoznačný závěr o pravosti jejího podpisu. Znalec uvedl, že není možné vyloučit, že sporný podpis R. Zlaté a další opatřené podpisy spojované s R. Zlatou psala jedna osoba. Ústavní soud shledal, že městský soud provedl rozsáhlé dokazování, s ohledem na obsah provedených důkazních prostředků bylo jejich hodnocení složitým úkolem. To však neznamená, že se při svých skutkových závěrech dopustil excesu, když vyhodnotil ve světle všech zjištěných okolností, že doručenky ve spise, byť nešlo o veřejné listiny, dokládají doručení územního rozhodnutí pro V.
20. Důvodná není ani námitka, že městský soud nahrazoval činnost správního orgánu tím, že zjišťoval skutkové okolnosti doručení. Správní soud je k námitce povolán přezkoumat i správnost a úplnost zjištění o skutkovém stavu, z nichž vyšel správní orgán (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007 č. j. 1 As 32/2006). V čl. 36 odst. 2 Listiny je zaručeno právo na soudní přezkum správního rozhodnutí, čímž se rozumí i přezkum po skutkové stránce, což je reflektováno v §77 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), podle něhož soud může zopakovat či doplnit důkazy provedené správním orgánem. Pochyby ve skutkové rovině o doručenkách stěžovatel přednesl až v žalobě, v řízení před vedlejším účastníkem je nezmiňoval, neumožnil tak jejich prověření v odvolacím řízení. Vedlejší účastník měl přitom k doručení podklady ve spise - doručenky. Za situace, kdy své námitky proti doručení stěžovatel vznesl poprvé až v řízení o žalobě a bez těchto námitek neměl vedlejší účastník jako odvolací orgán důvod se nad rámec kontroly existence a obsahu doručenek blíže zabývat okolnostmi doručení, je logické, že se námitkami týkajícími se doručení územního rozhodnutí mohl zabývat až městský soud, který za daným účelem doplnil dokazování. Šlo o naplnění přezkumné role soudu podle čl. 36 odst. 2 Listiny, v čemž nelze spatřovat žádné porušení stěžovatelových základních práv.
IV. B. Lhůta pro podání odvolání podle §84 odst. 1 správního řádu
21. Správní řád rozlišuje tzv. přímé (hlavní či neopominutelné) účastníky (§27 odst. 1) a tzv. nepřímé (vedlejší) účastníky (§27 odst. 2). Účastníci určení podle zvláštních zákonů mají podle §27 odst. 3 správního řádu postavení buď tzv. přímých, nebo tzv. nepřímých účastníků.
22. V posuzované věci měl postavení tzv. přímého účastníka žadatel o územní rozhodnutí. Jeho postavení je charakterizováno tím, že správní rozhodnutí mu přímo zakládá, mění, ruší či závazně deklaruje práva nebo povinnosti (u územního rozhodnutí jde o založení práv). Stěžovatel splňoval zákonné podmínky pro tzv. nepřímé účastenství, jak shledal městský soud a rovněž vedlejší účastník v rozhodnutí o odvolání, byl však stavebním úřadem opomenut. Tzv. nepřímé účastenství je založeno pouhou možností (potencialitou) přímého dotčení v právech či povinnostech. Jeden z procesních rozdílů mezi tzv. přímým a tzv. nepřímým účastníkem spočívá v tom, že zatímco u tzv. přímého účastníka je jisté, že rozhodnutí, k jehož vydání správní řízení směřuje, se přímo dotkne jeho práv či povinností, u tzv. nepřímého účastníka postačí možnost přímého dotčení. Jde o rozdíl, který zákonodárce promítl do úpravy podání odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jež nebylo tímto orgánem oznámeno zákonem předvídaným způsobem (oznámení rozhodnutí upravuje §72 správního řádu). Opomene-li správní orgán oznámit rozhodnutí přímému účastníkovi, pak poté, co se s ním tzv. přímý účastník seznámí jiným způsobem (např. nahlédnutím do spisu a pořízením jeho kopie), může podat odvolání v 90denní lhůtě od tohoto seznámení (§84 odst. 2 ve spojení s 83 odst. 2 správního řádu). Tato lhůta má subjektivně určený počátek a není doplněna žádnou lhůtou s objektivně určeným počátkem (usnesení ze dne 24. 3. 2020 sp. zn. IV. ÚS 3494/19, bod 15.; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz). Opomene-li správní orgán oznámit rozhodnutí tzv. vedlejšímu účastníkovi, aplikuje se §84 odst. 1 správního řádu, podle nějž je tzv. vedlejší účastník v podání odvolání jednak limitován 30denní lhůtou se subjektivně určeným počátkem počítanou ode dne, kdy se i přes neoznámení rozhodnutí dozvěděl o vydání rozhodnutí a o řešení otázky, která byla předmětem rozhodování, a jednak je limitován roční lhůtou s objektivně stanoveným počátkem počítanou ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, jemuž ho správní orgán oznámil.
23. Ústavní soud se v minulosti zabýval řadou případů, kdy odvolací orgán zamítl odvolání pro opožděnost podle §92 odst. 1 správního řádu pro nedodržení roční lhůty podle §84 odst. 1 správního řádu, a neshledal, že by stanovení této lhůty a zamítnutí odvolání pro její nedodržení založilo porušení základních práv či svobod tehdejších stěžovatelů (viz usnesení ze dne 10. 6. 2014 sp. zn. II. ÚS 633/14, ze dne 15. 2. 2017 sp. zn. I. ÚS 3829/16, ze dne 24. 3. 2020 sp. zn. IV. ÚS 3494/19, ze dne 24. 8. 2021 sp. zn. IV. ÚS 1331/21 a ze dne 31. 8. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2188/21). Ani v posuzované věci Ústavní soud neshledal porušení stěžovatelových ústavně zaručených práv či svobod.
24. Účelem §84 odst. 1 správního řádu je ochrana právní jistoty především tzv. přímých účastníků a ochrana důvěry v závaznost a konečnou povahu vydaných rozhodnutí. Zároveň však zavedení roční lhůty podle §84 odst. 1 správního řádu vede k tomu, že tzv. vedlejší účastníci, kteří danou lhůtu zmeškali, již nemohou nechat v odvolacím řízení a posléze ani před správním soudem přezkoumat zákonnost a věcnou správnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Při zamítnutí odvolání pro opožděnost se odvolací orgán nezabývá zákonností či věcnou správností napadeného rozhodnutí, nýbrž toliko včasností podání odvolání (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2012 č. j. 5 As 111/2011-87 a ze dne 1. 3. 2013 č. j. 9 As 172/2012-32), proto také odvolání pro opožděnost pouze zamítá, aniž by současně napadené rozhodnutí potvrzoval, jak činí v případě včasného nedůvodného odvolání. Proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost je možno podat správní žalobu (§65 a násl. s. ř. s.), na jejím základě se však může správní soud zabývat toliko otázkou, zda bylo odvolání skutečně opožděné. Nelze zde však zkoumat, zda rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo zákonné či věcně správné (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2008 č. j. 2 As 53/2007-111 a ze dne 16. 3. 2021 č. j. 5 As 134/2018-45, bod 36). Roční lhůta podle §84 odst. 1 správního řádu tudíž tzv. vedlejším účastníkům, kteří ji zmeškali, omezuje základní právo na přezkum správního rozhodnutí soudem (čl. 36 odst. 2 Listiny), a to pro zmíněnou otázku zákonnosti a správnosti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. O existenci rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se přitom opomenutý účastník, jemuž takové rozhodnutí nebylo ani oznámeno, nemusí vůbec dozvědět v průběhu jednoroční lhůty upravené v §84 odst. 1 správního řádu.
25. Ochrana právní jistoty tzv. přímého účastníka správního řízení se tak střetává s právem na přezkum správního rozhodnutí (čl. 36 odst. 2 Listiny) tzv. nepřímého účastníka správního řízení. Právní jistota je jedním z atributů právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy [viz nález ze dne 30. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.)]. Popsaný střet se zákonodárce rozhodl vyřešit stanovením lhůty v §84 odst. 1 správního řádu, po jejímž marném uplynutí dal přednost ochraně právní jistoty. Zavedení lhůty samo o sobě nelze za neústavní považovat [srov. nález ze dne 6. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.], naopak jde o rozumné řešení při vědomí, že s přibývajícím časem sílí zájem na zachování právní jistoty.
26. Ani v délce roční lhůty podle §84 odst. 1 správního řádu Ústavní soud nespatřuje porušení stěžovatelových základních práv. Její délka mnohonásobně překonává obecnou odvolací lhůtu (15 dnů podle §83 odst. 1 správního řádu) i odvolací lhůtu při chybějícím, neúplném či nesprávném poučení (90 dnů podle §83 odst. 2 správního řádu). Jde o relativně dlouhou dobu, která skýtá široký prostor pro to, aby se i opomenutý účastník o existenci rozhodnutí dozvěděl jinak než jeho oznámením správním orgánem. Jakkoli není možné vyloučit, že nastanou situace, kdy se opomenutý nepřímý účastník o existenci rozhodnutí vůbec nedozví ani v roční lhůtě podle §84 odst. 1 správního řádu, nelze přehlédnout výše rozebraný rozdíl mezi tzv. přímým a nepřímým účastníkem (bod 22.), tj. že u tzv. přímého účastníka je jisté, že rozhodnutí se přímo dotkne jeho práv či povinností, kdežto postavení tzv. vedlejšího účastníka se odvíjí od pouhé potenciality přímého dotčení. Roční lhůta se podle Ústavního soudu nevymyká tomuto rozdílu. Pro tzv. přímého účastníka, jemuž rozhodnutí založilo práva, tato lhůta představuje časový prostor, v němž může být jeho právo založené rozhodnutím zpochybněno odvoláním opomenutého účastníka. Z tohoto pohledu se rok jeví jako dlouhá doba. Ústavní soud vychází z toho, že stanovením roční doby zákonodárce nalezl přijatelný kompromis mezi vzájemně neslučitelnými zájmy a hodnotami (právní jistota tzv. přímého účastníka vs. možnost obrany opomenutého tzv. vedlejšího účastníka).
27. Stěžovatel tvrdí, že žadatel o územní rozhodnutí nebyl v dobré víře v zákonnost územního řízení, neboť si musel jako developer být vědom, že okruh osob, s nimiž stavební úřad jednal jako s účastníky, byl příliš úzký. Ústavní soud poznamenává, že je odpovědností správního orgánu, aby jako s účastníky správního řízení bylo jednáno se všemi osobami, kterým účastenství v řízení svědčí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013 č. j. 5 As 17/2013-25). Za správné vymezení účastníků řízení tedy neodpovídá žadatel. V nálezu ze dne 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (N 43/17 SbNU 303; 96/2000 Sb.) Ústavní soud uvedl, že náročný úkol představuje vyhodnocení, v jaké vzdálenosti od stavebního záměru se ještě nachází nemovitosti, jejichž vlastníci mohou být ve svých právech přímo dotčeni stavebním záměrem. Zkoumání této otázky bude vždy věcí individuálního posouzení a do jejího hodnocení vstupuje řada okolností, jakými jsou parametry stavebního záměru, charakter území a nemovitostí v něm umístěných, jejich užití atd. I v posuzované věci bylo třeba řešit otázku, kam až sahají nemovitosti, jejichž vlastníci mohou být stavebním záměrem přímo dotčeni, a i zde stanovení takového okruhu vlastníků byl náročný úkol. Ve stanovisku ze dne 26. 11. 2007 k podanému odvolání (§88 odst. 1 věta první správního řádu) stavební úřad popisuje své úvahy k určení okruhu účastníků územního řízení. Uvádí, že mezi umísťovanými domy a pozemkem odvolatelů byl v době vydání územního rozhodnutí pozemek ve vlastnictví obce s druhem užití ostatní komunikace, a že podle jeho názoru byly umísťované domy v takové vzdálenosti od domu stěžovatele, že nespatřoval možnost dotčení stěžovatelova vlastnického práva. I městský soud ve druhém rozsudku konstatoval, že mezi pozemky, kde mají být umístěny stavby, a stěžovatelovým pozemkem byla cesta, byť vyhodnotil, že možnost dotčení stěžovatelových práv dána je, a že tudíž měl být účastníkem. Protože stanovení okruhu účastníků nebyla v posuzované věci jednoduchá záležitost, a protože stanovení tohoto okruhu je úkolem správního orgánu, nikoli žadatele, je Ústavní soud toho názoru, že v posuzované věci ze samotné skutečnosti, že žadatelem o územní rozhodnutí byl developer, nelze s jistotou dovozovat, že musel být ve zlé víře a že si bezpečně musel být vědom, že stavební úřad stěžovatele v rozporu se zákonem opomenul považovat za účastníka řízení. Stěžovatel před správními soudy nepoukazoval na další okolnost u žadatele o územní rozhodnutí, ze které by dovozoval jeho zlou víru, a nepoukazuje na ni ani v ústavní stížnosti. I developer může vycházet z předpokladu, že stavební úřad je schopen dostát své odpovědnosti správně vymezit okruh účastníků řízení. Podle hodnocení Ústavního soudu v posuzované věci nešlo o případ, kdy by měla být podle §84 odst. 1 správního řádu chráněna právní jistota žadatele o územní rozhodnutí, vůči němuž by bylo prokázáno, že byl ve zlé víře a že si bezpečně musel být vědom toho, že stěžovatel byl jako účastník územního řízení opomenut.
V.
Závěr
28. Ústavní stížnost v části napadající první rozsudek Nejvyššího správního soudu, je nepřípustná (bod 11.) a Ústavní soud ji mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 1 písm. e) ve spojení s §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ve zbytku ústavní stížnost představuje návrh zjevně neopodstatněný, který Ústavní soud odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zmíněného zákona (část IV.).
29. S ústavní stížností spojený návrh na zrušení v záhlaví uvedené části ustanovení zákona jako návrh akcesorický sdílí její osud (§74 zákona o Ústavním soudu), a proto jej Ústavní soud podle §43 odst. 2 písm. b) téhož zákona rovněž odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. ledna 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu