ECLI:CZ:US:2022:4.US.3424.21.1
sp. zn. IV. ÚS 3424/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Pavla Šámala o ústavní stížnosti stěžovatele Volodymyra Lobacha, zastoupeného Mgr. Janem Boučkem, advokátem, sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. října 2021 č. j. 5 As 326/2020-56, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. října 2020 č. j. 1 A 104/2016-75, rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 12. prosince 2016 č. j. MHMP 2208301/2016 a rozhodnutí Úřadu městské části Praha 1 ze dne 20. září 2016 č. j. UMCPI 152923/2016, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Magistrátu hlavního města Prahy a Úřadu městské části Praha 1, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi došlo k porušení jeho ústavních práv zaručených v čl. 8 odst. 2, čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 39 a čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 1, 4 a 90 Ústavy.
2. Z obsahu napadených rozhodnutí se podává, že v záhlaví uvedeným rozhodnutím Úřad městské části Praha 1 (dále jen "úřad městské části") uznal stěžovatele vinným ze spáchání přestupku podle §34e odst. 1 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o silniční dopravě"), neboť jako fyzická osoba vykonával bez oprávnění práci řidiče taxislužby, a to konkrétně dne 16. 2. 2016 kolem 22.40 hodin v ulici X.. Za uvedený skutek uložil úřad městské části stěžovateli jako sankci pokutu ve výši 15 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu přepravy osob vozidly určenými k přepravě nejvýše 9 osob včetně řidiče pro cizí potřebu, a to na dobu šesti měsíců. Dále byla stěžovateli uložena povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Uskutečněná jízda byla podle správního orgánu prokázána. Sledovat pohnutky cestujících není předmětem správního řízení (stěžovatel namítal, že se stal obětí provokace, neboť oba cestující byli taxikáři a městská policie čekala na místě příjezdu; na místě navíc celou situaci natáčela další osoba, která pak úkon policie ukazovala na internetu). Uvedeného přestupku se může pachatel dopustit jen jedním skutkem. Služba Uber je podle správního orgánu plně srovnatelná s taxislužbou. Sankci zákazem činnosti uložil správní orgán na nejnižší hranici zákonné sazby. Zároveň nebylo prokázáno, že by se stěžovatel pokoušel získat oprávnění k výkonu práce taxislužby.
3. Proti popsanému rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které Magistrát hlavního města Prahy (dále jen "magistrát") napadeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí vydané úřadem městské části potvrdil. Provedenými důkazy bylo potvrzeno, že stěžovatel provozoval taxislužbu ve smyslu zákona o silniční dopravě, přičemž je zřejmé, že tak činil neoprávněně. Sankci považoval magistrát za přiměřenou, neboť se zvyšuje četnost řidičů, kteří neoprávněně provozují taxislužbu. Proto je namístě (podobně jako v obdobných případech) uložit rovněž sankci zákaz činnosti.
4. Proti rozhodnutí magistrátu podal stěžovatel správní žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") zamítl napadeným rozsudkem. Potvrdil závěr správních orgánů, že služba Uber je výkon taxislužby, což vyplývá rovněž z judikatury Soudního dvora Evropské unie, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. S námitkou nepřiměřenosti uložených sankcí se soud neztotožnil. Předložil-li stěžovatel rozhodnutí o obdobných deliktech s mírnějšími sankcemi, pak soud zdůraznil, že šlo o rozhodnutí jiných městských částí. Navíc se některé z popisovaných případů podstatně lišily. Dvě předložená rozhodnutí, v nichž byla uložena mírnější sankce, byla ze začátku roku 2016, zatímco napadené rozhodnutí bylo vydáno 12. 12. 2016. Přísnější sankce pozdějších rozhodnutí odpovídají argumentaci o zvyšující se četnosti daného přestupku, a tedy i potřebě přísnějších sankcí. Argumentaci správních orgánů tak soud nic nevytknul a uložené sankce považoval za přiměřené účelu, který mají splňovat.
5. Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. K námitce o nenaplnění znaků skutkové povahy předmětného deliktu Nejvyšší správní soud odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 10. 11. 2020 sp. zn. III. ÚS 1889/20 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.soud.cz). Je-li tedy prokázáno, že určitá osoba pracovala jako řidič Uberu, přičemž z podmínek této činnosti vyplývá její opakovanost, lze konstatovat, že taková osoba vykonává práci řidiče taxislužby. Není přitom podstatné, kolikrát osoba přepravu vykoná, resp. zda se přeprava vůbec uskuteční. Opačný závěr nelze dovodit ani z legislativního užití slovesa v nedokonavém vidu ("vykonávat" namísto "vykonat"). Jediná prokázaná přeprava je totiž indikátorem dlouhodobější činnosti pro službu Uber. Zákonodárce se posléze rozhodl změnit zákon o silniční dopravě, přičemž to zdůvodnil odstraněním pochybností, zda se řidič dopustí daného přestupku již při jediném provedení přepravy. Avšak i do té doby bylo možné postihovat takové jednání (a praxe správních orgánů to tak činila). Jde-li o uloženou sankci zákazu činnosti, tak správní orgány sice stručným, avšak rozumným způsobem odůvodnily její uložení. Odůvodnění vyšším výskytem podobného jednání není libovůlí.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel namítá, že soudy se s jeho námitkami vypořádaly toliko odkazem na nález sp. zn. III. ÚS 1889/20. Ten je však podle stěžovatele v rozporu s jinou judikaturou Ústavního soudu a s principy zakotvenými v čl. 8 odst. 2 Listiny. Proto nemůže být takový nález závazný. Závěr Ústavního soudu, podle nějž pouhou registrací stěžovatele u společnosti Uber vzniká výkon práce řidiče taxislužby, odporuje principům vyplývajícím z čl. 40 odst. 2 Listiny. Správní orgány se přitom opakující se činnost řidiče ani nepokusily prokázat. Prokázání jedné jízdy nedokazuje naplnění znaků uvedené skutkové podstaty. Nezbytným znakem tohoto přestupku je trvalost a opakovanost. To vyplývá především z užitého nedokonavého vidu slovesa "vykonává", ale rovněž ze systematického a teleologického výkladu daného ustanovení. To stěžovatel dovozuje z opakujících se závěrů dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu. V napadeném rozhodnutí se s touto skutečností Nejvyšší správní soud nevypořádal a pouze bezmyšlenkovitě odkázal na nález sp. zn. III. ÚS 1889/20, aniž by se zabýval souladem jeho závěrů s ústavním pořádkem. Ostatně stěžovatelův případ se od tohoto nálezu odlišuje. Nejvyšší správní soud se tak dopustil výkladu právního předpisu v neprospěch obviněného, což je podle stěžovatele v trestním právu nepřípustné. Výklad provedený Nejvyšším správním soudem je v rozporu se zásadou in dubio pro libertate. Ostatně správnost stěžovatelem prosazovaného výkladu potvrdil i zákonodárce, který v novele zákona o silniční dopravě nahradil pojem "vykonává" pojmem "vykoná", a to právě se záměrem postihnout i jednorázové jednání. Sám Nejvyšší správní soud uvedl, že tato novela byla provedena za účelem nepochybnosti o obsahu dané právní normy. Tím však potvrdil, že v těchto případech existovaly pochybnosti o výkladu této normy (in dubio pro libertate). To ostatně potvrdil i soudce Radovan Suchánek ve svém odlišném stanovisku k uvedenému nálezu.
7. Dále stěžovatel namítá, že k uložení sankce došlo v rozporu s principy legality, legitimity a proporcionality. Nejvyšší správní soud se s touto námitkou řádně nevypořádal. Podle stěžovatele nelze připustit odůvodnění uložení přísnější sankce (zákazu činnosti) založené na tom, že se zvyšuje četnost řidičů, kteří neoprávněně provozují taxislužbu. Zákaz činnosti je totiž fakultativní trest, který je nutné ukládat s ohledem na individuální poměry pachatele. K tomu stěžovatel poznamenává, že je prvotrestaným řidičem a uložený delikt mu znemožňuje získat potřebná oprávnění k provozu taxislužby. Aprobováním bezobsažného odůvodnění soudy došlo podle stěžovatele k denegatio iustititae.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva; ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Těžištěm ústavní stížnosti je námitka o nenaplnění (resp. neprokázání) znaku opakovanosti (dlouhodobosti, trvalosti) jednání podle předmětné skutkové podstaty. Jak si je sám stěžovatel vědom, s touto námitkou se v obdobném případě vypořádal Ústavní soud v nálezu ze dne 10. 11. 2020 sp. zn. III. ÚS 1889/20, proti jehož závěrům stěžovatel brojí. Ústavní soud však v současné věci neshledal důvod pro postup podle §23 zákona o Ústavním soudu, neboť se ztotožnil se závěry uvedeného nálezu. Tvrzením o významných rozporech v judikatuře Ústavního soudu s důsledky pro posuzovanou věc nelze přisvědčit.
10. Především je třeba odmítnout námitku o důležitosti uplatnění nedokonavého slovesného vidu ("vykonává práci řidiče taxislužby"). Nad rámec již uvedeného v nálezu sp. zn. III. ÚS 1889/20 považuje nyní Ústavní soud za důležité připomenout, že slovesný nedokonavý vid není v českém právním řádu univerzálním jazykovým nástrojem pro popis opakovaného nebo trvalého (ve významu dlouhodobosti) jednání. Dokonce i trestní předpisy obsahují ustanovení vyjadřující trestné jednání pomocí slovesného nedokonavého vidu, a není přitom pochyb (podle ustálené soudní praxe a odborné literatury), že takovým ustanovením lze postihnout i jednání jednorázové či krátkodobé. Jako příklad lze uvést v §192 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "trestní zákoník"), popsaný trestný čin výroby a jiného nakládání s dětskou pornografií ("kdo přechovává..."; totožně v §283 trestního zákoníku), v §239 trestního zákoníku popsaný trestný čin ohrožování oběhu peněz ("kdo dává") nebo podle §287 trestního zákoníku postihovaný trestný čin šíření toxikomanie ("kdo podporuje nebo podněcuje"). V §274 trestní zákoník dokonce uvádí stejný slovesný tvar jako zákon o silniční dopravě v předmětné skutkové podstatě ["Kdo vykonává (...) zaměstnání nebo jinou činnost (...)"]. V soudní praxi přitom není pochyb, že podle tohoto ustanovení lze postihnout i jednání jednorázové, typicky řízení automobilu pod vlivem alkoholu (z nedávné doby lze uvést např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 7. 2021 sp. zn. 4 Tdo 700/2021).
11. Podle Ústavního soudu lze tedy uzavřít, že užití slovesného nedokonavého vidu v trestním hmotném právu (jehož součástí je i správní trestání) neznamená, že postihované jednání musí být svou povahou trvalé či opakované. U deliktů, které postihují takové jednání, to buď zákonodárce výslovně uvede (např. v §354 trestního zákoníku), anebo to soudní praxe ústavně konformním způsobem dovodí (např. v §199 trestního zákoníku). V české legislativní praxi tedy v tomto směru neexistují jednoznačně dodržovaná pravidla. Povahu deliktu je tak třeba dovozovat buď z jiných zákonodárcem užitých jazykových nástrojů, anebo pomocí obecně uznávaných výkladových metod.
12. To správní orgány a soudy v dané věci (obdobně jako ve věci, v níž byl vydán nález ze dne 10. 11. 2020 sp. zn. III. ÚS 1889/20) učinily. Logicky a srozumitelně vysvětlily, z jakého důvodu lze podle §34e odst. 1 zákona o silniční dopravě postihnout i jednorázový výkon práce řidiče taxislužby. Odkázaly přitom jednak na starší judikaturu, která službu Uber srovnává s taxislužbou, a dále na ustálenou praxi postihu takového jednání (ostatně srovnatelná rozhodnutí předložil ve správním řízení rovněž stěžovatel). Ústavnímu soudu není tedy zřejmé, z jakého důvodu by musela být nezbytným znakem uvedené skutkové podstaty opakovanost nebo trvalost takového jednání. Skutečnost, že takový znak Nejvyšší správní soud dovodil u jiných deliktů, je nerozhodná, jak uvedl Ústavní soud výše.
13. Stejně tak skutečnost, že v minulosti docházelo (zejména postihnutými osobami) k vznášení pochybností o správné interpretaci tohoto ustanovení, není sama o sobě důvodem pro aplikaci zásady in dubio pro libertate. Ta se uplatní v situaci, kdy pochybnosti o výkladu zákonného ustanovení má rozhodující orgán, a to na základě kvalifikované argumentace. V dané věci neshledal Ústavní soud žádnou okolnost, z níž by mohly postihnuté osoby nabýt kvalifikované očekávání (tedy podložené nezávislou podrobnou právní argumentací) o soudním výkladu daného ustanovení způsobem pro ně příznivějším. Přitom ani trestní právo nemusí pracovat s pojmy tak jednoznačnými, aby právní úprava byla bez neustálých legislativních změn schopna pružně a efektivně reagovat na chování pachatelů snažících se v nedokonalostech jazyka hledat legitimizaci pro lehce pozměněné způsoby (svou podstatou) druhově stejného škodlivého jednání [viz nález ze dne 28. 11. 2011 sp. zn. IV. ÚS 2011/10 (N 201/63 SbNU 339)].
Rozhodl-li se zákonodárce zpřesnit význam zákona (či dokonce sjednotit roztříštěnou praxi správních orgánů), nedělá to předchozí postih pachatelů přestupku ústavně nekonformní. Ostatně v praxi zákonodárce nezřídka novelami upravuje zákonný text podle následováníhodné praxe soudů. Stěžovateli tedy nelze přisvědčit, že by soudy nesprávně posoudily systematický nebo teleologický výklad daného ustanovení.
14. Namítá-li stěžovatel nepřiměřenost (resp. neodůvodněnost) uložené sankce, nemohl Ústavní soud přisvědčit ani této námitce. Správní orgány se otázkou uložení zákazu činnosti ve svém rozhodnutí zabývaly, přičemž Ústavní soud se ztotožňuje s názorem Nejvyššího správního soudu, že nevykročily z mezí legitimního správního uvážení. Nutnost individualizovat trest neznamená povinnost správního orgánu podrobně "vypočítávat" výměru každé sankce. Ústavní meze správního uvážení brání tomu, aby správní orgány neukládaly sankce "strojově", tedy bez přihlédnutí ke skutkovým okolnostem, které by případ relevantně odlišovaly od jiných. K tomu však v dané věci nedošlo. Nejsou-li totiž v dané věci přítomné žádné výjimečné okolnosti, těžko si představit zevrubně vyargumentované odůvodnění každé z uložených šancí. Je přirozeným následkem rozpětí sankcí, že "běžní" pachatelé budou potrestáni "běžnými" (průměrnými) sankcemi, které lze u jednotlivých pachatelů těžko odlišovat. Ve stěžovatelově případě správní orgán přihlédl toliko k tomu, že jde o pachatele prvotrestaného, a uložil obě sankce na spodní hranici. Žádná jiná mimořádná okolnost zjištěna nebyla, neboť se v řízení neprokázalo, že by se stěžovatel pokoušel získat oprávnění pro výkon práce řidiče taxislužby.
15. K uložení fakultativní sankce přistoupil z důvodu zvýšeného výskytu daného deliktu v Praze. To je i podle Ústavního soudu legitimní postup, neboť zvýšená kvantita deliktu téměř nutně doprovází jeho obtížnější potírání, a v důsledku toho zvýšenou společenskou škodlivost. Ukládání přísnějších sankcí ve "společensky" ztížených podmínkách je ústavně konformním projevem principu individuální i generální prevence. Podle Ústavního soudu jde tedy o odůvodnění ústavně konformní.
16. Konečně k námitce, že uložená sankce stěžovateli brání (resp. bránila) získat potřebná oprávnění pro výkon práce řidiče taxislužby, lze jen poznamenat, že této skutečnosti si byly oba správní orgány vědomy. Jde o přirozený a nutný důsledek takové sankce. Je to legitimní trestní politika, kterou zákonodárce přestupcům zákona brání buď v recidivě nebo využívání běžných zákonných benefitů (řízení automobilů, držení zbraní, výkon některých funkcí, chov zvířat atd.).
17. Nad rámec výše uvedeného lze poznamenat, že dovolává-li se stěžovatel porušení čl. 90 Ústavy, tak Ústavní soud již v minulosti dovodil, že toto ustanovení představuje institucionální pravidla fungování soudní moci a nezakládá ústavně zaručená základní práva konkrétním jednotlivcům [srov. nálezy ze dne 29. 5. 1997 sp. zn. III. ÚS 31/97 (N 66/8 SbNU 149) a ze dne 17. 9. 1997 sp. zn. I. ÚS 176/97 (N 104/9 SbNU 9)]. Toto ustanovení z hlediska svého obsahu i svého systematického zařazení tvoří tu část Ústavy, jež vymezuje formu vlády (frame of government) a v jejím rámci postavení a poslání soudů a jejich vztah k moci zákonodárné a moci výkonné, a nikoli tu část Ústavy, jež zakotvuje základní práva a svobody (bill of rights) [srov. nález ze dne 29. 5. 1997 sp. zn. III. ÚS 31/97 (N 66/8 SbNU 149)].
18. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatele (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. února 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu