ECLI:CZ:US:2022:4.US.772.22.1
sp. zn. IV. ÚS 772/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Libora Koloucha, zastoupeného Mgr. Evženem Sedleckým, advokátem, sídlem J. Š. Baara 1625/11, České Budějovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. ledna 2022 č. j. 8 As 222/2021-45, rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. června 2021 č. j. 61 A 17/2021-65, rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 18. února 2021 č. j. KUJCK 17499/2021 a rozhodnutí Magistrátu města České Budějovice ze dne 29. května 2020 č. j. SU/2758/2019-28, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Českých Budějovicích, Krajského úřadu Jihočeského kraje a Magistrátu města České Budějovice, jako účastníků řízení, a zájmového sdružení právnických osob Jihočeský vodárenský svaz, sídlem S. K. Neumanna 292/19, České Budějovice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že Magistrát města České Budějovice (dále jen "magistrát") napadeným rozhodnutím omezil vlastnické právo ke konkretizovaným pozemkům stěžovatele zřízením služebnosti inženýrské sítě opravňující vedlejšího účastníka jako vyvlastnitele ke zřízení a provozování stavby "Obnova řadu surové vody Římov - Plav I. etapa Doudleby, Straňany" a určil náhradu za vyvlastnění ve výši 10 000 Kč. Současně stanovil, že vedlejší účastník je povinen zahájit uskutečňování účelu vyvlastnění do dvou let od právní moci rozhodnutí.
3. Odvolání stěžovatele zamítl Krajský úřad Jihočeského kraje (dále jen "krajský úřad") napadeným rozhodnutím a potvrdil rozhodnutí magistrátu.
4. Stěžovatelovu žalobu zamítl Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem.
5. Následně podanou kasační stížnost zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem po zjištění, že rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný. Dále uvedl, že podle judikatury správních soudů je možné zabývat se otázkou, zda je záměr možné uskutečnit na jiných pozemcích, pouze v územním řízení, kterým se daná stavba umísťuje. Ve vyvlastňovacím řízení je možné se touto otázkou zabývat pouze tehdy, je-li požadavek vlastníka na alternativní vedení trasy (stavby) dostatečně konkrétně zdůvodněn, resp. plyne-li existence dalších možných alternativ z předložené projektové dokumentace. V posuzované věci však stěžovatel neuplatnil námitky týkající se alternativní trasy ve vyvlastňovacím řízení dostatečně konkrétně a ani ve lhůtě stanovené v §22 odst. 2 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). Konkrétní námitku proti trase vodovodu totiž stěžovatel uplatnil až v odvolání a navíc šlo o reprodukci návrhu předloženého vedlejšímu účastníkovi před zahájením vyvlastňovacího řízení.
II.
Argumentace stěžovatele
6. Stěžovatel namítá, že ve vyvlastňovacím řízení před magistrátem dopisem ze dne 5. 6. 2019 vznesl námitku proti umístění předmětné stavby, avšak magistrát ji neshledal důvodnou s poukazem na to, že ji měl uplatňovat v řízení o umístění stavby. Stěžovatel je přesvědčen, že danou námitku vznesl včas, tj. ve smyslu §22 odst. 2 zákona o vyvlastnění. Jak plyne z rozhodnutí magistrátu, ten se jí zabýval, byť nedostatečně. Krajský soud následně vůbec nehodnotil, kdy byla daná námitka vznesena, v jakém rozsahu a jakým způsobem. Pouze uvedl, že ve vyvlastňovacím řízení není prostor pro posouzení, zda existují alternativní varianty řešení stavebního záměru, čímž znemožnil Nejvyššímu správnímu soudu její hodnocení. Magistrát měl k dispozici spisový materiál k územnímu řízení, kde stěžovatel požadoval, aby vodovodní potrubí bylo vedeno jinou trasou, a to nad obcí nebo pod korytem řeky, a rovněž měl k dispozici i komunikaci mezi stěžovatelem a vedlejším účastníkem, kde byla jiná varianta opět zmiňována. Vedlejší účastník v řízení o územním plánu k jiným variantám zpracoval studii.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení jako celek bylo řádně vedeno.
9. V posuzované věci se Nejvyšší správní soud zabýval výkladem §3 odst. 1 a §4 odst. 1 zákona o vyvlastnění, podle kterých vyvlastnění je přípustné jen pro účel vyvlastnění stanovený zvláštním zákonem a jen jestliže veřejný zájem na dosažení tohoto účelu převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného. Vyvlastnění není přípustné, je-li možno práva k pozemku nebo stavbě potřebná pro uskutečnění účelu vyvlastnění získat dohodou nebo jiným způsobem (§3 odst. 1) a vyvlastnění lze provést jen v takovém rozsahu, který je nezbytný k dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem (§4 odst. 1).
10. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje podle kritérií, jimiž jsou ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho věcí přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů z oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu je Nejvyšší správní soud tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Při výkonu této pravomoci je i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [čl. 4 Ústavy, srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401)]. V souladu se svojí judikaturou je Ústavní soud oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, byla-li by aplikace učiněná Nejvyšším správním soudem v konkrétním případě důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nálezy ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95) a ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159)].
11. Nejvyšší správní soud se námitkou požadavku na alternativní vedení trasy (stavby) ve vyvlastňovacím řízení ve své judikatuře mnohokrát zabýval. V bodech 27 a 29 rozsudku ze dne ze dne 29. 8. 2017 č. j. 8 As 187/2016-51 uvedl, že "námitky proti umístění stavby mohli stěžovatelé uplatnit právě v územním řízení o umístění stavby plynovodu. Předmětem vyvlastňovacího řízení bylo pouze posouzení zákonných podmínek pro tento mimořádný postup (srov. §3 a násl. zákona o vyvlastnění), nikoli změna umístění stavby. Námitka nepřiměřenosti vyvlastnění z důvodu, že je možné vést plynovod po jiné trase je proto ve vyvlastňovacím řízení nepřípustná. [...] S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a doplňuje, že předmětem rozhodování ve vyvlastňovacím řízení není a nemůže být ani otázka umístění stavby v území ani existence ochranného a bezpečnostního pásma, protože o těchto otázkách již bylo v územním rozhodnutí pravomocně rozhodnuto. Existence pravomocného územního rozhodnutí byla v daném případě podmínkou pro zahájení vyvlastňovacího řízení [§18 odst. 3 písm. b) zákona o vyvlastnění]. [...] Své námitky vztahující se k poloze umístěné stavby plynovodu a k ní náležejícího ochranného pásma proto měli stěžovatelé v souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt vznést v územním řízení, případně již v procesu územního plánování a usilovat tak o změnu trasy plynovodu." V bodě 34 rozsudku ze dne 11. 10. 2017 č. j. 1 As 361/2016-75 uvedl, že "možností alternativních variant řešení záměru (vedení sítě jakožto liniové stavby podél železniční trati Plzeň - Cheb), jakož i veřejným zájmem na zachování krajinného rázu měl stěžovatel argumentovat toliko v územním řízení." Obdobně v bodě 26 rozsudku ze dne 11. 8. 2021 č. j. 2 As 317/2020-41 Nejvyšší správní soud uvedl, že "stěžovatel v kasační stížnosti taktéž namítá, že součástí plnohodnotného posouzení převahy veřejného zájmu na účelu vyvlastnění nad zachováním jeho dosavadních práv mělo být vyhodnocení toho, zda vyvlastnitel nemohl předmětnou stavbu umístit na okraji pozemku, což by snížilo omezení při jeho obhospodařování. Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že otázka polohy stavby v rámci pozemku (tedy posuzování jejího umístění, a to také vzhledem k minimalizaci zásahu do vlastnického práva stěžovatele) byla předmětem územního řízení, nikoliv až nyní přezkoumávaného vyvlastňovacího řízení."
12. Naopak v rozsudku ze dne 8. 10. 2020 č. j. 6 As 171/2020-66 (bod 74) uvedl, že "existence pravomocného územního rozhodnutí nezbavuje vyvlastňovací úřad povinnosti posoudit, zda je možno účelu vyvlastnění dosáhnout jiným způsobem, bez dopadu do práv vyvlastňovaného a dalších osob, nebo s dopady menšími. Rozhodnutí o vyvlastnění tedy vyžaduje mnohem komplexnější posouzení, než pouhé konstatování existence územního rozhodnutí a z něj dovozený veřejný zájem." [obdobně i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2021 č. j. 7 As 70/2021-29 (bod 21)]. Citovaný závěr dále Nejvyšší správní soud rozvedl i v navazující judikatuře. V rozsudku ze dne 22. 4. 2022 č. j. 4 As 375/2021-77 (bod 44) uvedl, že "ačkoli není povinností žalovaného podrobné vyhodnocení každé jednotlivé alternativní trasy vedení plynovodu, je na základě výše citované judikatury úkolem žalovaného přesvědčivě odůvodnit, z jakých důvodů nelze realizovat relevantní alternativní návrhy žalobkyně. Zároveň lze souhlasit se stěžovatelkou, že v posuzovaném případě na rozdíl od věci řešené v řízení vedeném pod sp. zn. 6 As 171/2020 nebyly alternativní návrhy žalobkyně podloženy zpracovanou projektovou dokumentací"(viz i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2021 č. j. 1 As 176/2019-53). V rozsudku ze dne 24. 11. 2021 č. j. 10 As 365/2021-94 (body 25 a 26) Nejvyšší správní soud zdůraznil, že "ve věci 6 As 171/2020 rozhodoval v poměrně neobvyklé skutkové situaci. Nešlo tu totiž o to, že by žalobci (aby se vyhnuli vyvlastnění) přišli s laickým tvrzením, podle nějž by obchvat mohl vést jinudy - jedno kudy, ale v každém případě mimo jejich pozemky. Naopak žalobci poukazovali na to, že tu byla zpracována variantní projektová dokumentace s odlišným vedením trasy obchvatu, a to nikoli z jejich popudu, ale z podnětu vyvlastnitele. To dokládali jednak smlouvami ŘSD se společností Pragoprojekt, jednak mediálními prohlášeními ministra dopravy a ředitele ŘSD. Krajský soud ve svém rozsudku [...] měl existenci takové variantní dokumentace za prokázanou, jen ji nepokládal za podstatnou pro vyvlastňovací řízení." Nejvyšší správní soud dodal, že z rozsudku sp. zn. 6 As 171/2020 "v žádném případě neplyne, že pozemky žalobců nemohou být vyvlastněny v navrhovaném rozsahu jen proto, že tu existuje variantní projektová dokumentace. NSS však nesouhlasil s tím, že se krajský úřad s těmito kvalifikovanými argumenty žalobců nijak nevypořádal a nevysvětlil jim (pokud by na svých závěrech hodlal setrvat), proč ani existence variantní dokumentace neoslabuje nezbytnost vyvlastnit právě jejich pozemky a právě v požadovaném rozsahu. Žalobci ani ve věci 6 As 171/2020, ani nyní nezpochybňují, že trasa obchvatu je zanesena v územním plánu. Podstata jejich námitky spočívala v tom, že podle variantní dokumentace by mohla být trasa posunuta o pár metrů, a nevedla by (nebo ne v takovém rozsahu) po jejich pozemcích. Nedostalo se jim přitom odpovědi na to, proč jiná, zřejmě vážně promýšlená, varianta neuspěla. Od krajského úřadu tak NSS ve věci 6 As 171/2020 žádal zdůvodnění, proč trasa nakonec musí vést právě po pozemcích stěžovatelů a nemůže vést v alternativní trase. Právě takto úzce by měly být závěry rozsudku 6 As 171/2020 vykládány a používány.".
13. Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci vysvětlil, že není-li obecně možné přezkoumávat umístění stavby až ve vyvlastňovacím řízení, správní orgány musejí řádně reagovat na takové námitky, jsou-li dostatečně konkrétně a vážně míněny a podloženy. Tento závěr plyne z výše citované judikatury a není s ní v rozporu, proto se ve stěžovatelově věci Nejvyšší správní soud nedopustil nepřípustné libovůle při aplikaci práva spočívající v tom, že by rozhodoval v obdobných případech jiným způsobem [srov. nález ze dne 22. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 550/18 (N 101/89 SbNU 503)]. S přihlédnutím k výše uvedenému předpokladu, že výklad podústavního práva je svěřen obecným soudům (u norem správního práva Nejvyššímu správnímu soudu), nelze uvedenému výkladu nic vytknout. Pro Ústavní soud je podstatné, že vyvlastňovaný má obecně možnost domoci se přezkumu postupu, kterým byl vyvlastněn jeho majetek, a má možnost obrany proti vyvlastnění při zachování adekvátní obezřetnosti (již zmíněná zásada vigilantibus iura scripta sunt). Stěžovatel měl možnost brojit proti umístění stavby na své pozemky v územním řízení a následně mohl iniciovat přezkum rozhodnutí o umístění stavby před správními soudy. V ústavní stížnosti ani netvrdí, že by se řídil nesprávným poučením, že takové námitky je možné namítat až ve vyvlastňovacím řízení, a proto se nebránil proti územnímu rozhodnutí před správními soudy, či že by se v jeho neprospěch změnila judikatura, čímž by ztratil možnost obrany již v územním řízení.
14. Nejvyšší správní soud v posuzované věci dále uvedl, že stěžovatel nevznesl námitku alternativní trasy vedení stavby dostatečně konkrétně, kvalifikovaně a včas. Jak již bylo uvedeno výše, Nejvyšší správní soud dovodil, že alternativním vedením trasy je nutno se zabývat jen při dostatečně konkrétně a kvalifikovaně vznesené námitce (ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 6 As 171/2020 byla námitka dokonce podložena i vypracovanou projektovou dokumentací). Ke konkrétnosti a kvalifikovanosti námitky stěžovatel v ústavní stížnosti pouze uvedl, že správní orgány měly k dispozici spis z územního řízení a předchozí komunikaci mezi ním a vedlejším účastníkem. Pouhý odkaz na předchozí komunikaci s vedlejším účastníkem a to, že podrobnosti si mohl prvostupňový správní orgán dohledat ve spisové dokumentaci k jinému řízení, aniž by jej na to stěžovatel upozornil, není podle Ústavního soudu dostatečně konkrétní námitka. Za takové situace nelze dovodit povinnost správního orgánu posuzovat variantní řešení vedení trasy ve vyvlastňovacím řízení. Ústavní soud tak neshledává nic neústavního na úvaze Nejvyššího správního soudu, že námitka byla vznesena nedostatečně ve smyslu výše uvedené judikatury. Vzhledem k tomuto názoru pak bylo zbytečné se dále zabývat tím, zda byla námitka vznesena včas.
15. Namítá-li stěžovatel, že odmítnutí krajského soudu zabývat se námitkou alternativní trasy stavby znemožnilo Nejvyššímu správnímu soudu přezkoumat názor krajského soudu na danou věc, lze poukázat na to, že Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že v rozhodnutí o kasační stížnosti lze korigovat dílčí nesprávné hodnocení krajského soudu (viz bod 71 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009 č. j. 8 Afs 15/2007-75, které se vyjadřuje k možnosti korekce rozsudku krajského soudu, jímž se ruší správní rozhodnutí; Nejvyšší správní soud připustil možnost korekce odůvodnění i rozsudku krajského soudu, jímž se žaloba zamítá, např. v rozsudku ze dne 14. 12. 2009 č. j. 5 Afs 104/2008-66 či v rozsudku ze dne 12. 3. 2014 č. j. 7 Afs 105/2013-36.). K tomuto názoru se Ústavní soud přihlásil v usnesení ze dne 19. 1. 2016 sp. zn. IV. ÚS 2177/14 nebo ze dne 28. 6. 2022 sp. zn. IV. ÚS 290/22 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz). Ústavní soud tak nepovažuje doplnění odůvodnění Nejvyšším správním soudem za vadu, která by zapříčinila nutnost kasačního zásahu Ústavního soudu v posuzované věci.
16. Vzhledem k výše uvedeným zjištěním Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele, a proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jeho ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. července 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu