ECLI:CZ:US:2023:2.US.1864.23.1
sp. zn. II. ÚS 1864/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Jana Svatoně o ústavní stížnosti nezletilé stěžovatelky T. V., zastoupené Z. V. (otcem), zastoupené Mgr. Ing. Janem Levým, Ph.D., advokátem, se sídlem Štefánikova 249/28, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. května 2023, č. j. 5 As 214/2022-38, a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. června 2022, č. j. 10 A 10/2021-46, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů se stěžovatelka domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí správních soudů s tvrzením, že zasáhla do jejího práva na spravedlivý proces podle 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a porušení svobody myšlení, svědomí a náboženského vyznání zaručeného čl. 15 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a v záhlaví uvedených rozhodnutí správních soudů zjistil Ústavní soud následující skutečnosti. Stěžovatelka je nezletilá, její rodiče se ji snažili přihlásit do mateřské školky, kam však nebyla přijata, neb nemá povinné očkování s odkazem na svobodu vyznání rodičů a rovněž jejich výhrady k očkování. Rodiče jsou přesvědčeni o rizikovosti očkování (řadu let jsou aktivními členy spolku Rozalio sdružujícího rodiče usilující o svobodnou volbu v oblasti očkování). Ve věci zasahovaly správní soudy, po kasačním rozhodnutí však (v mezidobí) nastala situace, kdy stěžovatelka již zahájila povinnou školní docházku (navštěvuje s ohledem na svůj věk již základní školu), proto bylo správní řízení o (ne)přijetí do mateřské školy zastaveno s odkazem na princip rozhodování správních orgánů podle aktuálního skutkového stavu.
3. Původně dne 14. 4. 2016 stěžovatelka podala prostřednictvím svých zákonných zástupců (rodičů) žádost o přijetí k předškolnímu vzdělávání do Mateřské školy v Praze pro školní rok 2016/2017, včetně evidenčního listu dítěte, jehož součástí je vyjádření praktické lékařky, podle něhož není stěžovatelka řádně očkována. V této souvislosti stěžovatelka připojila rodiči podepsanou žádost o uznání ústavní výjimky k přijetí dcery do předškolního vzdělávání, z níž je zřejmý nesouhlas rodičů stěžovatelky s její vakcinací z důvodu rozporu s morálním principem Ahimsá (jejich budhistické víry) a dále z důvodu přesvědčení o rizikovosti očkování.
4. Rozhodnutím ze dne 25. 4. 2016, č. j. 102/2016, ředitelka mateřské školy rozhodla o nepřijetí stěžovatelky s odkazem na §34 odst. 5 školského zákona, podle něhož "je třeba dodržet podmínky stanovené zvláštním právním předpisem", přičemž odkazovala též na §50 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, dle něhož lze přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci. Toto rozhodnutí na základě odvolání stěžovatelky Magistrát hlavního městy Prahy (dále jen "žalovaný") zrušil rozhodnutím ze dne 22. 6. 2016, č. j. MHMP 1000669/2016, a věc vrátil k novému projednání s tím, že ředitelka musí své rozhodnutí odůvodnit a vypořádat se s žádostí rodičů o výjimku z důvodu výhrady svědomí a náboženského vyznání. Rozhodnutím ze dne 5. 8. 2016, č. j. B 005/16-O, ředitelka mateřské školy opět rozhodla o nepřijetí stěžovatelky, přičemž v odůvodnění již adresně s odkazem na zvláštní právní předpis, konkrétně §50 zákona o ochraně veřejného zdraví rozvedla, že stěžovatelka není očkovaná a ani není patrné, že by se v jejím případě jednalo o absenci očkování na základě trvalé kontraindikace anebo doložené imunity. Nebyly tedy splněny zákonné podmínky pro přijetí stěžovatelky k předškolnímu vzdělávání. K žádosti o výjimku z povinného očkování ředitelka uvedla, že v žádném z relevantních právních předpisů tato možnost upravena není, a proto žádosti nevyhověla. To potvrdil též žalovaný, který odvolání stěžovatelky proti tomuto rozhodnutí zamítl rozhodnutím ze dne 16. 11. 2016, č. j. MHMP 2068718/2016.
5. Odvolací rozhodnutí žalovaného na základě žaloby stěžovatelky zrušil Městský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 26. 2. 2020, č. j. 3 A 27/2017-74, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, v němž ho s poukazem na relevantní judikaturu, zavázal, aby věcně posoudil žádost stěžovatelky o uznání výjimky z povinnosti očkování pro přijetí do mateřské školy na podkladě výhrady svědomí a náboženského vyznání s tím, že tato výhrada má relevanci i v daném řízení, byť nejde o řízení svou povahou sankční. To posléze potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 12. 2020, č. j. 9 As 62/2020-33, kterým zamítl kasační stížnost žalovaného, avšak zdůraznil, že tvrzení zakládající ústavně garantovanou výjimku založenou na sekulární či náboženské výhradě svědomí musí být mimořádně závažná, vztahující se k danému jedinci, dostatečně určitá a prokázaná. Na základě zmíněného zrušujícího rozsudku znovu ve věci rozhodoval žalovaný, který rozhodnutím ze dne 1. 4. 2020, č. j. MHMP 483488/2020, zrušil rozhodnutí o nepřijetí stěžovatelky a věc vrátil k novému projednání, neboť s ohledem na princip dvojinstančnosti správního řízení nejprve musí ředitelka mateřské školy posoudit tvrzení týkající se výhrady náboženství a svědomí stěžovatelky, resp. jejich rodičů.
6. V mezidobí však již stěžovatelka začala plnit povinnou školní docházku na základní škole. Základním cílem předškolního vzdělávání je příprava na povinnou školní docházku, kterou stěžovatelka již plní ode dne 1. 9. 2018, kdy zahájila povinnou školní docházku nástupem do 1. ročníku základní školy v Praze. S ohledem na to, že předškolní vzdělávání je tak u stěžovatelky z podstaty věci vyloučeno, ředitelka usnesením ze dne 18. 9. 2020 zastavila řízení pro zjevnou bezpředmětnost žádosti.
7. Následným rozhodnutím ze dne 23. 11. 2020 žalovaný zamítl odvolání stěžovatelky a usnesení ředitelky mateřské školy o zastavení řízení ve věci žádosti stěžovatelky o přijetí k předškolnímu vzdělávání ve smyslu §34 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), jako věcně správné potvrdil, protože tato žádost se stala zjevně bezpředmětnou podle §66 odst. 1 písm. g) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.
8. Proti rozhodnutí žalovaného podala stěžovatelka žalobu, kterou založila na tom, že i když už nemůže být přijata k předškolnímu vzdělávání, nadále má legitimní zájem na vydání meritorního rozhodnutí, včetně posouzení toho, zda jí svědčilo sporné hmotné právo, tedy zda měla být přijata k předškolnímu vzdělávání i přes uplatněnou výhradu náboženského vyznání a svědomí, od čehož se bude odvíjet i výše náhrady škody, které se hodlá domáhat. Městský soud žalobu napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou dle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní ("s. ř. s."). Naplnění pojmu "bezpředmětnost" se odvíjí od předmětu žádosti. Tento pojem je třeba vnímat jako stav, kdy jakýmkoli rozhodnutím o žádosti, ať už kladným nebo záporným, nedojde k žádné změně v právním postavení žadatele, tj. stěžovatelky. Ta je již povinna plnit povinnou školní docházku, vzhledem ke svému věku, a vedení správního řízení je tak bezpředmětné.
9. Proti rozhodnutí městského soudu brojila stěžovatelka kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Jádrem sporu se stala otázka zákonnosti zastavení řízení ve věci žádosti stěžovatelky o přijetí k předškolnímu vzdělávání. Ředitelka mateřské školy toto řízení zastavila s odkazem na §66 odst. 1 písm. g) správního řádu, jelikož žádost se stala zjevně bezpředmětnou. Správní řízení tedy skončilo tzv. procesně, aniž dospělo k posouzení věci samé a vydání meritorního rozhodnutí. Právě toho se stěžovatelka domáhala, byť sama připouštěla, že předškolní vzdělávání je v jejím případě vyloučeno, neboť již plní povinnou školní docházku. Nejvyšší správní soud se však s výsledkem řízení před správními orgány ztotožnil a jako věcně správné je potvrdil.
II.
Argumentace stěžovatelky
10. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti rozsáhle rekapitulovala předchozí průběh řízení o žalobě, jakož i skutkové okolnosti, které jejímu podání předcházely. Nejvyšší správní soud nedbal linii ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva v tom, že hmotná práva zaručená Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod musí být posouzena a musí být o nich rozhodnuto nejpozději na prvním stupni správního soudnictví (ve všech právních systémech povinných států). Nejvyšší správní soud tak prolomil svým rozhodnutím její Listinou zaručené právo na spravedlivý proces tím, když označil za vnitrostátní procesní prostředek, který ve vnitrostátním právu spolehlivě a účinně zajišťuje ochranu a přezkum Listinou zaručených práv a svobod stěžovatelky, až žalobu o náhradu škody vůči státu. Stěžovatelka je toho názoru, že právo na spravedlivý proces jí garantuje (subsumuje) právo podat žalobu o náhradu škody vůči státu s právní jistotou, jaká škoda jí byla předchozím jednáním správních orgánů a vnitrostátních soudů fakticky způsobena. Jedině s touto jistotou je totiž stěžovatelka schopna škodu relevantně vyčíslit a uvést v návrhu své žaloby. Nejvyšší správní soud dal rozhodnutím najevo, že všem správním orgánům se objektivně vyplatí nezákonný a protiprávní postup v řízeních vůči stěžovatelům, kde plynutí času jim zajistí, že se trvale vyhnou svým správním povinnostem, a to na úkor civilních soudů.
11. Podle §2 odst. 4 správního řádu správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí o zaručených základních právech stěžovatelky ve správním řízení (poprvé) je pro všechny budoucí situace v životě stěžovatelky zásadním právním dokumentem, od kterého se jiné správní orgány prvního stupně mohou odchýlit pouze důvodně. Je tedy zajištěno, že se oněmi důvody po předchozím správním rozhodnutí budou další správní orgány především muset pečlivě zabývat. Ústavní soud jistě pochopí tento zájem stěžovatelky za okolností, kdy se jejími ústavně zaručenými právy a svobodami již mnoho let a to až doposud nezabýval prokazatelně vůbec nikdo v ČR, přestože tuto povinnost měl. V případě, kdy za správní orgány prvního stupně budou v důsledku judikatury Nejvyššího správního soudu tuto činnost až po mnoha letech nahrazovat civilní soudy v řízeních o žalobách o náhradu škody vůči státu, se jedná o naprosto zásadní poškozování účastníků správních řízení, a to bez jakéhokoliv užitečného prospěchu pro stát a jeho správní a soudní moc. Stěžovatelka se dále odvolává na povinnost přímé přednostní aplikace práva vyplývajícího z Listiny a Úmluvy, a to u nezletilého dítěte.
III.
Posouzení Ústavním soudem
12. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou osobou, která byla účastna řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena zákonným zástupcem a je rovněž právně zastoupena advokátem dle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
13. Ústavní soud opakovaně připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), nikoliv další revizní instancí v systému obecného soudnictví (srov. nález ze dne 12. 3. 1997 sp. zn. I. ÚS 157/96), kterému by příslušel dozor nad rozhodovací činností soudů. Skutečnost, že soudy zaujímají k věci jiný právní názor než stěžovatel, nevede sám o sobě k porušení ústavně zaručených práv a svobod (usnesení ze dne 12. 11. 1998 sp. zn. III. ÚS 101/98). Ústavní soud již v minulosti dovodil, že se "s ohledem na své ústavní postavení řídí principem minimalizace zásahů do pravomoci jiných orgánů" (nález ze dne 21. 9. 1999 sp. zn. I. ÚS 168/99).
14. Předně Ústavní soud zdůrazňuje, že argumentace stěžovatelky je v zásadě opakováním námitek uplatněných již v řízení před obecnými soudy. Ústavní soud přitom dospěl k závěru, že se Nejvyšší správní soud se spornými otázkami a relevantními námitkami dostatečně vypořádal a v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, na podkladě jakého skutkového stavu a na základě jakých ustanovení právních předpisů, dospěl ke svému právnímu závěru.
15. Podle čl. 90 Ústavy jsou soudy povolány k poskytování ochrany právům. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny "každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak". Správní orgány pak vychází při rozhodování ze skutkového a právního stavu, který zde je v době rozhodování (srov. již Nejvyšším správním soudem odkazovaný rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79). Rozhodování správního orgánu podle aktuálního skutkového stavu je samozřejmé, zavedené v historii správního řízení a plynoucí přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí. S ohledem na to správní soudy nepochybily, když žalobní a kasační tvrzení stěžovatelky zamítly, neboť zastavení řízení podle §66 správního řádu bylo v daném případě skutečně namístě.
16. Jestliže se stěžovatelka dovolává společného systému ochrany základních práv států Rady Evropy, lze ji upozornit, že cestou zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu [o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)] se může domáhat satisfakce, aniž by k tomu měla ze své povahy deklaratorní rozhodnutí správních soudů. Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. 5. 2015 (N 87/77 SbNU 273), vyplývá, že pokud účastník řízení jednou dosáhl kasačního rozhodnutí správních soudů pro pochybení správních orgánů jisté kvality, přičemž následně se mu již nedostalo meritorního přezkumu správními orgány z procesních důvodů (tj. i zastavení řízení), lze se v takovém případě legitimně obrátit na civilní soudy stran odpovědnosti státu za škodu. V tehdy projednávané věci Ústavní soud uzavřel, že pokud obecné soudy vyloučily odpovědnost státu za škodu, porušily právo stěžovatele na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny, právo na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny a meze základních práv a svobod podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Nyní projednávaný případ, kdy správní orgány byly vedeny pravidlem rozhodování dle aktuálního skutkového stavu, se citovanému nálezu příliš nevymyká. Opakovaně chybné rozhodnutí nebo liknavost rozhodování tak nejde k tíži stěžovatelky.
17. Jakkoliv se stěžovatelka domáhá povinnosti správních orgánů, aby při jejich rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, nelze pominout, že s ohledem na běh času již správní rozhodnutí nemají dopad do její právní sféry.
18. Jelikož Ústavní soud neshledal důvodné ani ostatní námitky, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. července 2023
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu