ECLI:CZ:US:2023:2.US.699.23.1
sp. zn. II. ÚS 699/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Davida Uhlíře (soudce zpravodaje) a Jana Svatoně o ústavní stížnosti stěžovatelky ALLBAUTECH s.r.o., se sídlem Na Plzeňce 2, Praha 5, zastoupené JUDr. Janem Langmeierem, advokátem, se sídlem Na Bělidle 15, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. ledna 2023, č. j. 7 Ads 198/2022-21, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. června 2022, č. j. 10 Ad 9/2021-62 a rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 24. května 2021, č. j. 8594/1.30/20-6, sp. zn. S9-2020-253, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před správními soudy
1. Ústavní stížností podle čl. 82 odst. 3 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, a to pro porušení čl. 36 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatelka je zaměstnavatelkou, která brojila proti uložení pokuty před správními soudy ve výši 140 000 Kč. Žalobou proti rozhodnutí se domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného Státního úřadu inspekce práce (vedlejšího účastníka). Rozhodnutím ze dne 8. 10. 2020, č. j. 9393/9.30/20-12, shledal Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále též "oblastní inspektorát") stěžovatelku vinnou ze spáchání dvou přestupků: přestupku dle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen "zákon o zaměstnanosti") a přestupku dle §140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti. Prvního přestupku (dle §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti) se stěžovatelka dopustila tím, že umožnila výkon nelegální práce, jak ji definuje §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti. Stěžovatelka umožnila na pracovišti provozovny společnosti ATOMO PROJEKT, s. r. o. (dále též "společnost ATOMO") cizinci výkon závislé práce. V období od 25. 3. 2019 do 29. 3. 2019 žalobkyně umožnila cizinci výkon závislé práce bez povolení k zaměstnání. V období od 1. 4. 2019 do 5. 4. 2019 pak žalobkyně dále umožnila cizinci výkon závislé práce v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, č. j. BEA-440/2019-za, a to konkrétně v rozporu s místem výkonu práce. Přestupku dle §140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti se pak dopustila tím, že zastřeně zprostředkovávala zaměstnání, jak je definováno v §5 písm. g) zákona o zaměstnanosti. Konkrétně bez povolení ke zprostředkování zaměstnání přidělila pracovní sílu v podobě několika pracovníků k výkonu manipulačních pomocných prací společnosti ATOMO. Za přestupky byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 140 000 Kč a paušální náhrada nákladů řízení ve výši 1 000 Kč. V záhlaví uvedeným rozhodnutím vedlejší účastník rozhodnutí oblastního inspektorátu částečně změnil v části výroku týkajícího se umožnění výkonu závislé práce v období od 25. 3. 2019 do 29. 3. 2019 bez povolení k zaměstnání. Dále ve výroku napadeného rozhodnutí opravil písařskou chybu v názvu místa výkonu práce. Ve zbytku nicméně vedlejší účastník napadené rozhodnutí potvrdil.
3. Městský soud v Praze žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí vedlejšího účastníka zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. Stěžovatelka se hájila tím, že několik osob vyslala do společnosti ATOMO, aby tam plnili smlouvu o dílo, která měla být uzavřena mezi stěžovatelkou a společností Europa Workintense spol. s r. o. (dále též "společnost Europa"). Společnost Europa pak zase měla uzavřenou smlouvu o díle se společností ATOMO. Stěžovatelka tak v závazkovém vztahu mezi společností Europa a společností ATOMO figurovala jako subdodavatel společnosti Europa. Dle městského soudu nicméně z podkladů správního spisu jasně vyplynulo, že stěžovatelka přes řetězec smluvních vztahů ve skutečnosti poskytla pracovní sílu společnosti ATOMO, která jediná jako původní objednatel pomocných dělnických prací mohla požívat konkrétní výsledky práce zaměstnanců žalobkyně. Proto městský soud nepřisvědčil námitce týkající se přítomnosti jejích zaměstnanců ve společnosti ATOMO kvůli provádění smlouvy o díle. Neshledal důvodnou ani námitku, že osoba cizince byla v dané provozovně na služební cestě, jeho přítomnost totiž nenesla znaky vyslání na pracovní cestu ale výkon práce pro potřeby společnosti ATOMO. Městský soud současně neshledal pochybení správních orgánů stran neprovedení výslechů všech navrhovaných zaměstnanců pro jejich nadbytečnost.
4. Nejvyšší správní soud následnou kasační stížnost stěžovatelky v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. Za klíčové považoval, že činnost stěžovatelky nepředstavovala vytváření díla pro společnost Europa, popřípadě v subdodavatelské rovině pro společnost ATOMO. Skutková zjištění učiněná žalovaným v projednávané věci odůvodňují závěr, že stěžovatelka materiálně vystupovala jako agentura práce bez příslušného povolení (nikoliv v souladu s §307a zákoníku práce). Nejvyšší správní soud přisvědčil posouzením městského soudu a vedlejšího účastníka, že z jednotlivých smluv nešlo určit, jakou specifickou činnost by mohla stěžovatelka svými pracovníky zajišťovat. Práce zaměstnanců stěžovatelky neplnila znaky samostatného zhotovování díla. Dalším znakem agenturního zaměstnání je, že zaměstnanci vykonávají práci dle pokynů zaměstnavatele, k němuž je agenturní zaměstnanec přidělen. Klíčoví zaměstnanci nicméně podléhali při běžných každodenních činnostech souvisejících s výrobou řízení ze strany zaměstnanců společnosti ATOMO, nikoliv stěžovatelky. Ani ostatní námitky nepovažoval kasační soud za důvodné.
II. Argumentace v ústavní stížnosti
5. Stěžovatelka považuje rozhodnutí za rozporná s právem na ochranu majetku a právem na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 11 Listiny, či čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
6. Napadená rozhodnutí jsou podle její rozsáhlé rekapitulace řízení vystavěna na závěru, že nelegálně prováděla agenturní zaměstnávání. Tak tomu ovšem nebylo, což by správní soudy zjistily, kdyby připustily stěžovatelkou navrhované důkazy. Stěžovatelka v řízení mj. odkazovala na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 48/2013-46, ze dne 25. 7. 2013, dle kterého "cizince pracujícího na základě povolení k zaměstnání lze vyslat na pracovní cestu. Takový výkon práce mimo sjednané (a povolené) místo výkonu práce, nelze bez dalšího považovat za práci v rozporu s platným povolením k zaměstnání. Vyslání cizince na pracovní cestu ale musí být časově omezené a nesmí znamenat dlouhodobou (fakticky trvalou) změnu místa výkonu práce." Jelikož byl pan Galitski vyslán na pracovní cestu, kdy doba vyslání byla pouhý jeden měsíc, jednalo se dle stěžovatelky o vyslání na pracovní cestu, které je časově omezené a v žádném případě se nejednalo o dlouhodobou, natož trvalou změnu místa výkonu práce. Dle stěžovatelky tak bylo nezbytné vyslání považovat za pracovní cestu, a nikoli za výkon nelegální práce dle §5 písm. e) bod. 2 zákona o zaměstnanosti.
7. Podle stěžovatelky účastníci řízení nedostatečně zjistili skutečný stav věci a při svém rozhodování vycházeli z neúplné znalosti věci, přičemž dle názoru stěžovatelky je tento postup orgánů v rozporu s ust. §3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, když nebyl zjištěn skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Stěžovatelkou předložené důkazy byly vykládány pouze v její neprospěch, případně odmítnuty pro nadbytečnost v duchu zásady hospodárnosti řízení. Právo na spravedlivý proces je právo dané Listinou základních práv a svobod a není tak možné upřednostňovat jiná zákonná ustanovení a principy před tímto ústavním právem.
8. Konkrétně stěžovatelka navrhovala provedení opakovaných výslechů pana Luboše Žabáka, vedoucího výroby, paní Moniky Nárožné, asistentky jednatele a personalisty, tedy zaměstnanců společnosti ATOMO, a pana Ing. Petra Kašparce, za přítomnosti Mgr. Jany Markesové Ph.D., jednatelů společnosti ATOMO. Trvala na tom, že by výslechy těchto osob měly proběhnout za její přítomnosti, aby se k nim mohla vyjádřit a aby osobám mohla pokládat otázky. Výslechy osob, které navrhovala, jsou natolik klíčovými důkazy, že jasně prokazují stěžovatelčinu nevinu. Odůvodnění správních soudů i správních orgánů je v tomto směru nepřezkoumatelné a neústavní, v rozporu s judikaturou Ústavního soudu. Stěžovatelka dále doložila v řízení objednávky za měsíce únor až duben 2019, které prokazovaly, že v místě kontroly vykonávala skrze své zaměstnance dílo na základě smlouvy o dílo a nejednalo se tak o zastřené agenturní zaměstnávání. Doložené objednávky díla jsou v souladu se zákonem a jsou dodatečně dostatečně konkretizovány. Skutečnost, že správní orgán pouze konstatoval, že toto ujednání je nedostatečně určité a že k tomuto důkazu tedy nebude přihlížet (a neprovede ani doprovodné fotografie), také představuje porušení práva stěžovatelky na řádný proces.
9. Pokuta uložená stěžovatelce byla pouze projevem libovůle orgánů veřejné moci. Dle názoru stěžovatelky se v případě výše specifikovaných rozhodnutí jedná o zjevný exces ze správního uvážení, proto navrhuje v záhlaví uvedená rozhodnutí (včetně rozhodnutí inspektorátu práce), zrušit.
III. Posouzení Ústavním soudem
10. K projednání ústavní stížnosti je Ústavní soud příslušný a jde zároveň o návrh přípustný, neboť směřuje proti rozhodnutí, proti němuž není dostupný žádný další opravný prostředek. Včas podaná ústavní stížnost je procesně bezvadná a byla podána oprávněnou osobou, která je řádně zastoupena.
11. Ústavní soud posoudil argumentaci stěžovatelky i obsah rozhodnutí a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto jej odmítl. Podle ustanovení §43 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), musí být usnesení o odmítnutí návrhu podle odstavců 1 a 2 písemně vyhotoveno, stručně odůvodněno uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá, a musí obsahovat poučení, že odvolání není přípustné.
12. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud dlouhodobě deklaruje, že není součástí soustavy obecných soudů, a do jeho pravomocí nespadá možnost instančního přezkumu jejich rozhodnutí (viz např. nález ze dne 1. 2. 1994 sp. zn. III. ÚS 23/93). V řízení o ústavní stížnosti tedy není sama o sobě významná námitka nesprávnosti napadeného rozhodnutí, a není rozhodné, je-li dovozována z hmotného či procesního (tzv. podústavního) práva.
13. Stěžovatelka svou ústavní stížností de facto požaduje opětovné hodnocení důkazů Ústavním soudem. K tomu Ústavní soud zdůrazňuje, že ve své judikatuře již mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu" a zda podaný výklad práva je i ústavně souladný, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí". Takové pochybení Ústavní soud neshledal. Za situace, kdy vše podstatné již bylo uvedeno v napadených rozsudcích, obzvláště je-li podstatou námitek především posouzení věci v rovině podústavního práva, se Ústavní soud omezuje na konstatování, že v těchto rozhodnutích neshledal svévoli ani jiné kvalifikované pochybení, které by opodstatňovalo závěr o porušení základního práva stěžovatelky na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny či jiného jeho ústavně zaručeného základního práva nebo svobody. Ve zbytku postačí odkázat na příslušné části odůvodnění napadených rozsudků.
14. K námitkám stěžovatelky založeným na tvrzené nepřezkoumatelnosti napadených rozhodnutí obecných soudů Ústavní soud uvádí, že rozsudky obecných soudů považuje za kvalitně, logicky a srozumitelně odůvodněné, a proto je nelze považovat za rozhodnutí nepřezkoumatelná, popř. za projev soudní libovůle. Rozsah reakce na konkrétní námitky je tedy co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry, případně (za podmínek tomu přiměřeného kontextu) i s akceptací odpovědi implicitní. V tomto smyslu Ústavní soud hodnotil napadená rozhodnutí správních soudů jako výsledek soudního rozhodování, jenž je z ústavně právního pohledu zcela akceptovatelný. Ústavní soud je v tomto ohledu nucen konstatovat, že ústavní stížnost je vesměs opakováním argumentů, s nimiž se zejména Nejvyšší správní soud adekvátně vypořádal (čl. 82 odst. 1 Ústavy).
15. Nejvyšší správní soud se přitom dostatečně zabýval podstatou agenturního zaměstnávání a konkrétním jednáním stěžovatelky tak, jak bylo ve správním řízení prokázáno. Agenturní zaměstnání spočívá dle §307a zákoníku práce v tom, že zaměstnavatel na základě povolení podle zvláštního právního předpisu (tedy agentura práce) dočasně přiděluje svého zaměstnance k výkonu práce k jinému zaměstnavateli na základě ujednání v pracovní smlouvě nebo dohodě o pracovní činnosti, kterým se agentura práce zaváže zajistit svému zaměstnanci dočasný výkon práce podle pracovní smlouvy nebo dohody o pracovní činnosti u uživatele a zaměstnanec se zaváže tuto práci konat podle pokynů uživatele a na základě dohody o dočasném přidělení zaměstnance agentury práce, uzavřené mezi agenturou práce a uživatelem. Nejvyšší správní soud stěžovatelce osvětlil, že odlišnostmi mezi agenturním zaměstnáním a poskytováním služeb se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. 2 Ads 173/2014-28, v témže rozhodnutí se soud zabýval i sérií smluv o dílo, které ve skutečnosti zastíraly poskytnutí pracovníků pro opakující se práce.
16. Ústavní soud neshledal důvodné žádné stěžovatelkou vznesené námitky. Stěžovatelka pomíjí, že někteří jí navržení svědci se mohli vyjádřit (a vyjádřili) již při místním šetření oblastního inspektorátu v rámci poskytnutí součinnosti správnímu orgánu. V ústavní stížnosti tak stěžovatelka spíše pokračuje v polemice se skutkovými a právními závěry správních orgánů a správních soudů, kterou vedla již v předchozím řízení, čímž se snaží zvrátit jednou poskytnuté svědectví. Všechny její argumenty již ale byly řádně vypořádány (a to v některých případech dokonce i opakovaně). Obecné soudy, resp. Nejvyšší správní soud, své závěry řádně odůvodnily a Ústavní soud je neshledává neudržitelnými. Například stěžovatelkou navržené fotografie, které správní orgány pro nadbytečnost neprovedly, svou kvalitou nemohly zvrátit závěry správních soudů o správnosti uložení pokuty (viz bod 38 rozsudku Nejvyššího správního soudu).
17. Na základě těchto skutečností ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. dubna 2023
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu