ECLI:CZ:US:2023:3.US.2360.22.1
sp. zn. III. ÚS 2360/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jiřího Zemánka, soudce Ludvíka Davida a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti Metrostav Vackov, a. s., sídlem Koželužská 2450/4, Praha 8 - Libeň, zastoupené JUDr. Filipem Seifertem, MBA, advokátem, sídlem Na Florenci 1332/23, Praha 1, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. června 2022 č. j. 30 Cdo 1363/2022-206, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. října 2021 č. j. 28 Co 307/2021-189, a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 30. dubna 2021 č. j. 15 C 127/2017-158, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1, jako účastníků řízení, a České republiky - Ministerstva zemědělství, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Předmětem přezkumu Ústavního soudu je omezení aktivní legitimace k uplatnění nároku na náhradu škody dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále "OdpŠk". Stěžovatelka namítá, že zamítnutím její žaloby na náhradu škody z důvodu chybějící aktivní legitimace bylo porušeno její právo na soudní ochranu a na náhradu škody dle čl. 36 odst. 1 a 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále "Listiny"). Z toho důvodu žádá o zrušení napadených rozsudků, eventuálně navrhuje zrušení §7 OdpŠk pro rozpor s ústavním pořádkem.
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti, přiložených rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu, dne 27. 12. 2012 vydal Pozemkový úřad Praha rozhodnutí č. j. PÚ 1112/12 (dále "Rozhodnutí PÚ"), jímž rozhodl, že vlastníkem některých pozemků stěžovatelky je Emilia Bednářová (dále "restituentka") dle §9 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále "zákon o půdě"). Tomuto rozhodnutí předcházelo nařízení předběžného opatření Pozemkovým úřadem Praha ze dne 4. 6. 2012, jímž byla stěžovatelce uložena povinnost nenakládat s danými pozemky. Stěžovatelka plánovala na pozemcích realizovat developerský bytový projekt.
3. Rozhodnutí PÚ následně vyvolalo správní řízení, restituční řízení, civilní řízení i trestní řízení, ani jedno z nich se nezdá být ukončeno.
4. Proti rozhodnutí PÚ byla podána civilní žaloba podle §244 odst. 1 (části páté) občanského soudního řádu, toto řízení je přerušeno.
5. Dne 12. 3. 2018 vydal Státní pozemkový úřad rozhodnutí, jímž prohlásil Rozhodnutí PÚ za nicotné, neboť v něm bylo rozhodnuto o vlastnictví restituentky bez právního důvodu. Restituentka ho napadla správní žalobou, Městský soud v Praze (dále "městský soud") toto rozhodnutí i podruhé zrušil rozsudkem ze dne 15. 7. 2021 č. j. 10 A 64/2018-365. Nejvyšší správní soud nyní projednává kasační stížnost proti tomuto rozsudku.
6. Současně byli úředníci pozemkového úřadu rozsudkem městského soudu ve spojení s rozsudkem Vrchního soudu v Praze uznáni vinnými z trestných činů spáchaných v souvislosti mj. s vydáváním Rozhodnutí PÚ. Nejvyšší soud usneseními ze dne 6. 10. 2021 sp. zn. 4 Tdo 988/2021, ze dne 18. 10. 2021 sp. zn. 4 Tdo 1081/2021 a ze dne 29. 6. 2022 sp. zn. 4 Tdo 545/2022 vyhověl dovolání nejvyššího státního zástupce, podaného v neprospěch obviněných, a přikázal Vrchnímu soudu v Praze, aby věc znovu projednal a rozhodl. Na základě této trestní věci bylo restituční řízení obnoveno z důvodu, že Rozhodnutí PÚ bylo dosaženo trestným činem ve smyslu §100 odst. 4 správního řádu. Dané řízení je nyní přerušeno z důvodu úmrtí restituentky.
7. Stěžovatelka v roce 2107 podala žalobu na náhradu škody ve výši 11 339 329 Kč, která jí měla být způsobena nuceným pozastavením stavebních prací na developerském projektu v důsledku nezákonného rozhodnutí PÚ. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále "obvodní soud") napadeným rozsudkem žalobu z důvodu nedostatku aktivní legitimace na straně stěžovatelky zamítl. Podle §7 OdpŠk mají právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím účastníci řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim měla vzniknout škoda. Pro určení, kdo měl být účastníkem řízení, je rozhodující příslušný právní předpis, upravující procesní pravidla řízení, v němž bylo vydáno posuzované rozhodnutí. Podle §5 a §9 odst. 8 zákona o půdě ve znění do 31. 12. 2012 však stěžovatelka nebyla účastníkem řízení, v němž bylo vydáno Rozhodnutí PÚ. Aniž by obvodní soud posuzoval otázku, zda bylo Rozhodnutí PÚ pro nezákonnost zrušeno, dospěl k závěru, že stěžovatelka není dle OdpŠk oprávněnou osobou.
8. Napadeným rozsudkem potvrdil městský soud rozhodnutí obvodního soudu. Vymezení okruhu účastníků restitučního řízení dle §9 odst. 8 zákona o půdě odpovídá i judikatuře Nejvyššího soudu a Ústavního soudu, i odborné literatuře. Samotná skutečnost, že stěžovatelce bylo uloženo předběžné opatření a některá rozhodnutí jí byla doručována, ještě neznamená, že se stala účastnicí restitučního řízení, měla by za ní být považována nebo tak s ní mělo být jednáno. Vzhledem k tomuto závěru bylo nadbytečné rozebírat, zda bylo Rozhodnutí PÚ zrušeno či změněno, stejně jako vznik a výše požadované škody.
9. Nejvyšší soud napadeným usnesením odmítl dovolání stěžovatelky, protože otázka, zda měla být účastnicí restitučního řízení, nezakládá přípustnost dovolání podle §237 občanského soudního řádu, neboť se při jejím řešení odvolací soud neodchýlil od své ustálené judikatury (např. rozsudek ze dne 31. 3. 2022 sp. zn. 28 Cdo 232/2021). Stejně tak přípustnost dovolání nezakládá otázka výkladu §7 odst. 1 a 2 OdpŠk ve vztahu k pojmu účastník řízení, neboť i tu posoudil městský soud v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu (např. rozsudek ze dne 26. 8. 2014 sp zn. 30 Cdo 2767/2013). Z judikatury Nejvyššího soudu navíc zřetelně plyne, že rozhodnutí správního orgánu o vydání nemovitosti osobě oprávněné k restituci nemůže mít vliv na existenci vlastnického práva toho, kdo nebyl účastníkem restitučního řízení.
10. V ústavní stížnosti stěžovatelka předesílá, že dané pozemky nabyla v roce 2008 od hlavního města Prahy, přičemž byla ujištěna, že nejsou zatíženy žádnými nevypořádanými restitučními nároky. Nicméně v důsledku Rozhodnutí PÚ jí vznikla škoda v podobě nákladů spojených s odstoupením budoucího kupujícího v důsledku ztráty právní jistoty k vlastnictví jejích pozemků, náklady spojené s odložením realizace dalších převodů jednotek, náklady spojené s pozastavením realizace částí projektu a náklady na právní zastoupení při obraně proti domnělému restitučnímu nároku zatěžujícího její pozemky. Stěžovatelka nesouhlasí s právním názorem obecných soudů, že není ve věci aktivně legitimována. Jednak se domnívá, že byla účastníkem řízení ve smyslu §7 odst. 1 OdpŠk, neboť s ní jako s účastníkem bylo do určité míry jednáno a byla za účastníka řízení označována. I kdyby tato úvaha neplatila, tak na ní dopadal §7 odst. 2 OdpŠk, protože s ní jako s účastníkem restitučního řízení jednáno být mělo. Obecnou definici účastníka stěžovatelka nepochybně splňovala podle správního řádu účinného v době nabytí účinnosti zákona o půdě i správního řádu účinného v době vydání Rozhodnutí PÚ. Úprava ve speciálních zákonech (jako např. zákon o půdě) by měla pouze doplňovat úpravu v obecných předpisech, nikoli ji nahrazovat.
11. Stěžovatelka dodává, že bylo namístě jí aktivní legitimaci k podání žaloby na náhradu škody dovodit na základě ústavně konformního výkladu §7 OdpŠk ve světle jejího práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy zakotveného čl. 36 odst. 3 Listiny. Konečně podle stěžovatelky představuje porušení jejího práva na odůvodnění soudního rozhodnutí i způsob, jakým se Nejvyšší soud vypořádal s její dovolací argumentací.
12. Soudkyně zpravodajka podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále "zákon o Ústavním soudu"), zaslala ústavní stížnost k vyjádření účastníkům řízení. Obvodní soud a vedlejší účastnice řízení se k ústavní stížnosti nevyjádřily.
13. Městský soud setrval na stanovisku, že stěžovatelka nebyla účastníkem řízení podle §9 odst. 8 zákona o půdě, tím pádem ani nebyla osobou oprávněnou ve smyslu §7 OdpŠk.
14. Nejvyšší soud poukázal na svou ustálenou judikaturu uzavírající, že okruh účastníků restitučního řízení podle §9 odst. 8 zákona o půdě je taxativně vymezen, rozhodnutí o vydání pozemku v rámci restitučního řízení tudíž nemá žádné právní následky vůči osobě, která v době jeho vydání je v katastru nemovitostí zapsána jako vlastník daného pozemku. Způsobení újmy třetím osobám rozhodnutím, které vůči nim nemá žádné účinky, je proto jen obtížně předvídatelné. I bez ohledu na výše řečené by bylo nutné zabývat se otázkou existence příčinné souvislosti mezi stěžovatelkou tvrzenou škodou a rozhodnutím, které nemělo pro ni žádné následky, a to s pravděpodobným výsledkem, že není dána.
15. Stěžovatelka ve své replice upozornila, že se Nejvyšší soud nijak nevypořádal s jejími stěžejními argumenty, pouze odkazuje na svou judikaturu. Nelze ani přijmout spekulace o obtížně dovoditelné příčinné souvislosti nebo absenci následků pro stěžovatelku, neboť se jedná o samostatnou otázku. Příčinnou souvislost navíc lze dovodit z rozhodnutí Nejvyššího soudu v trestních věcech úředníků vydávajících Rozhodnutí PÚ. Závěrem stěžovatelka připomíná, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 2/21 ze dne 19. 7. 2022 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) už jednou rozšířil aktivní legitimaci žalobců dle OdpŠk ve vztahu ke škodě způsobené trestním řízením osobě, již nebylo možno považovat za účastníka trestního řízení.
16. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná, neboť vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
17. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Nutno proto vycházet z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady). Takové vady Ústavní soud v napadených rozhodnutích neshledal.
18. Ústavní soud se k otázce účastenství v restitučním řízení dle §9 odst. 8 zákona o půdě opakovaně vyjadřoval. Dospěl k závěru, že pokud rozhodující orgány veřejné moci zaujaly právní názor, že vymezení okruhu účastníků řízení v §9 odst. 8 zákona o půdě představuje specifickou definici, vylučující obecné vymezení účastníků řízení ve správním řízení podle §14 odst. 1 správního řádu, nevybočily z mezí ústavně konformní interpretace (např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 46/99 ze dne 6. 4. 2000, sp. zn. IV. ÚS 196/02 ze dne 25. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 2173/09 ze dne 23. 11. 2009, usnesení sp. zn. III. ÚS 816/10 ze dne 30. 6. 2010). V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že je plně v rukou zákonodárce, v jakém rozsahu nastaví realizaci restitucí (např. usnesení sp. zn. III. ÚS 1660/13 ze dne 4. 7. 2013 či sp. zn. II. ÚS 918/18 ze dne 9. 4. 2019). Restituce představují mimořádně komplexní proces navracení majetku v souvislosti s historickým přechodem státu k demokracii. I z tohoto pohledu je plně v diskreci zákonodárce, jakým způsobem upravil příslušné procesní otázky.
19. Stejně tak Ústavní soud judikoval, že možnost náhrady škody způsobené orgány veřejné moci není bezbřehá a záleží na zákonodárci, který vymezí množinu pochybení, za něž stát ponese odpovědnost (usnesení sp. zn. IV. ÚS 498/22 ze dne 5. 4. 2022, sp. zn. II. ÚS 1132/19 ze dne 17. 12. 2019). Samotné zakotvení práva domáhat se náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím dle čl. 36 odst. 3 Listiny počítá v čl. 36 odst. 4 Listiny s upřesněním na úrovni zákona.
20. Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že úvahy Nejvyššího soudu v napadeném rozhodnutí ohledně příčinné souvislosti mezi tvrzenou škodou a Rozhodnutím PÚ jsou přinejmenším předčasné, navíc jdou proti závěrům trestních soudů učiněných v řízení proti úředníkům podílejícím se na vydání Rozhodnutí PÚ.
21. Ústavní soud souhlasí se stěžovatelkou i v tom, že v některých případech přistoupil k rozšiřujícímu výkladu OdpŠk. K takovému posunu došlo ve vztahu k aktivní legitimaci stěžovatelky domáhat se náhrady škody za její zboží zadržené v rámci trestního řízení proti osobám ji ovládajícím (nález sp. zn. IV. ÚS 2/21 ze dne 19. 7. 2022). Každopádně projednávaná věc se liší od uvedeného nálezu v několika ohledech. Především zákon o půdě výslovně vylučuje účastenství stěžovatelky v restitučním řízení, což Ústavní soud v řadě případů shledal souladným s ústavním pořádkem. Navíc v citovaném nálezu šlo o jednoznačné zproštění obžaloby osob ovládajících stěžovatelku zbavenou majetku. V projednávané věci ale stěžovatelka vznáší daleko užší nároky: a) nepožaduje náhradu za zbavení svých nemovitých věcí, b) zrušení Rozhodnutí PU není doposud postaveno najisto, c) nejednalo se ani o důsledek trestního řízení, které má daleko víc stigmatizující dopad na dotčenou osobu. Současně Ústavní soud připomíná, že stěžovatelka není zcela zbavena možnosti domoci se náhrady škody. Soudy v trestním řízení proti příslušným úředníkům Pozemkového úřadu Praha odkázaly poškozené na občanskoprávní řízení na náhradu škody přímo proti odsouzeným osobám.
22. Při zvážení ustálené judikatury Nejvyššího soudu a Ústavního soudu upřednostnily obecné soudy výklad aktivní legitimace při aplikaci OdpŠk na základě zvláštního, restitučního zákona, oproti výkladu na základě správního řádu. Za daných specifických okolností věci Ústavní soud uzavírá, že se tak obecné soudy nedopustily kvalifikovaných vad, jež by vyvolávaly potřebu jeho kasačního zásahu.
23. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska Ústavou daných kompetencí, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil porušení základních práv stěžovatelky, odmítl její ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Návrh na zrušení §7 OdpŠK pak - coby návrh akcesorický - sdílí osud ústavní stížnosti [§43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2023
Jiří Zemánek v. r.
předseda senátu