ECLI:CZ:US:2023:4.US.2625.22.1
sp. zn. IV. ÚS 2625/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Veroniky Křesťanové a soudců Josefa Fialy a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti obce Liběšice, sídlem Liběšice 6, zastoupené Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, sídlem Olomoucká 261/36, Mohelnice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2022 č. j. 9 Afs 125/2020-38, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Odvolacího finančního ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí pro porušení svých ústavně zaručených práv podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 100 odst. 1 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti, jejích příloh a vyžádaných spisů Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) sp. zn. 15 Af 37/2017 a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Afs 125/2020 se podává, že Finanční úřad pro Ústecký kraj (dále jen „správce daně“) platebním výměrem ze dne 11. 8. 2016 č. j. 1881327/16/2500-31471-506373 stěžovatelce vyměřil odvod v celkové výši 491 108 Kč do Státního fondu rozvoje bydlení za porušení rozpočtové kázně v souvislosti s čerpáním dotace poskytnuté stěžovatelce na bytovou výstavbu pro příjmově vymezené osoby podle smlouvy z roku 2008 ve výši 4 950 000 Kč. Stěžovatelka, zjednodušeně řečeno, použila část prostředků v rozporu s podmínkami dotace rovněž na výstavbu komunikací a parkovacích míst. Vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 17. 2. 2017 č. j. 7961/17/5000-10470-700290 zamítl odvolání stěžovatelky a rozhodnutí správce daně jím potvrdil.
3. Následnou žalobu stěžovatelky zamítl krajský soud rozsudkem ze dne 27. 4. 2020 č. j. 15 Af 37/2017-33. Podle krajského soudu smlouva o poskytnutí dotace jasně v čl. II. odst. 1 vymezila povolené a zakázané použití prostředků a k tomu odkazovala na „pokyn pro čerpání dotace“ jako přílohu. Podle tohoto dokumentu se výslovně za technickou infrastrukturu, na jejíž výstavbu prostředky z dotace poskytnout nelze, považují i komunikace, a dotaci nelze použít na výstavbu parkovacích ploch a garáží. Tento pokyn sice nebyl podepsán starostkou stěžovatelky, avšak podepsaná smlouva na něj jednoznačně odkazuje. Lze připustit, že v obecném slova smyslu si pod pojmem „technická infrastruktura“ lze představit také vodovody, kanalizace, plyn či energetické stavby, avšak ze smlouvy a jejích příloh se jasně podává, že na výstavbu parkovišť a komunikací se dotace použít nemůže. Šlo o legitimní použití autonomních pojmů.
4. Kasační stížnost stěžovatelky pak zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem. Podle něj ze smlouvy jasně vyplývalo, že podmínky dotace, respektive co z ní nelze hradit, blíže upravuje „pokyn pro čerpání dotace“ jako příloha smlouvy. Stěžovatelka přitom ani nezpochybňuje, že o přílohu smlouvy šlo. Na dotaci není právní nárok a lze na ni hledět jako na určité dobrodiní. Přísnější podmínky pro použití prostředků z dotace proto jsou legitimní. Kde nadto byly vymezeny srozumitelně a jasně.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka tvrdí, že nepoužila prostředky v rozporu s podmínkami dotace. Parkovací stání je součástí stavby podle §5 odst. 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, což znamená, že náklady na jejich výstavbu jsou nákladem na výstavbu stavby. V tomto kontextu tak stěžovatelka (jako malá obec) chápala podmínky dotace. Parkovací stání ani komunikace nevznikly bez souvislosti s dotovanou stavbou. Nedošlo ke zneužití poskytnutých prostředků. Pojmy užité ve smlouvě pak odporují právní úpravě. Poskytovatel dotace používá jiné pojmy v pokynu jako příloze a jiné ve smlouvě, což je „zmatečností“ a „výkladovou neurčitostí“, která má jít k tíži toho, kdo je způsobil. Jde nadto pouze o přílohu.
6. Stěžovatelka dále zdůrazňuje, že je malou obcí. Nelze na ní proto klást stejné nároky jako na velkou samosprávnou jednotku. Jde zde o zdravý rozum (na její straně) proti přehnaně formalistickému výkladu zastávanému orgány veřejné moci. Je problematické, že ke kontrole splnění podmínek dotace došlo se značným časovým odstupem, protože vrácení prostředků odvodem již neplní svůj účel. Řízení před krajským soudem trvalo tři roky, u Nejvyššího správního soudu dva roky. Správní soudy se konečně nedostatečně zabývaly kvalitou smlouvy a vymezením podmínek dotace; věc posoudily povrchně.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona o Ústavním soudu. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměla (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení
8. Soudce zpravodaj podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), zaslal ústavní stížnost k vyjádření Nejvyššímu správnímu soudu a vedlejšímu účastníkovi.
9. Nejvyšší správní soud ve vyjádření uvedl, že se s argumentací stěžovatelky vypořádal, a to i co do tvrzení o porušení jejího práva na samosprávu. Stěžovatelka pouze opakuje to, s čím se správní soudy náležitě vypořádaly, a nepřináší nic nového.
10. Vedlejší účastník ve vyjádření zdůraznil, že stěžovatelka nebyla nucena dotaci přijmout. Podmínky dotace zněly jasně a výše odvodu odpovídá výši neoprávněně použitých prostředků.
11. Soudce zpravodaj zaslal doručená vyjádření stěžovatelce na vědomí a k případné replice. Stěžovatelka této možnosti využila, avšak vyjádřila se k výši penále, které jí vyměřil správce daně jiným rozhodnutím. Stěžovatelka rovněž navrhla, aby Ústavní soud zrušil také rozsudek krajského soudu ze dne 24. 6. 2020 č. j. 15 Af 122/2017-33.
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů. Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další „superrevizní“ instanci v systému justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů. Jeho úkolem je „toliko“ přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
13. Podstata argumentace stěžovatelky spočívá na její námitce přehnaně formalistického přístupu správních soudů k její věci, když s ohledem na to, že je malou obcí, není oprávněné na ní klást nepřiměřené administrativní nároky.
14. Ústavní soud především zdůrazňuje, že základní ústavněprávní požadavek na napadená rozhodnutí spočívá v tom, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry soudů z nich vyvozené nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně souladný, resp. není-li naopak zatížen libovůlí. Takové pochybení Ústavní soud v posuzované věci neshledal.
15. Pro Ústavní soud je rozhodné, že stěžovatelka obdobnou argumentaci uplatnila již u správních soudů a ty se s ní náležitě vypořádaly. Jejich závěr o srozumitelnosti a jasnosti podmínek dotace je řádně odůvodněný, přiměřený a odpovídá učiněným skutkovým zjištěním. Rovněž je pro Ústavní soud rozhodné, že vymezení podmínek dotace, respektive zákaz použít prostředky na určitý charakter staveb, byl podle všeho ve smlouvě vymezen jasně, byť i odkazem na její přílohu. Rovněž tato příloha je jednoznačná, protože výslovně zahrnuje zákaz použít prostředky na parkovací stání a komunikace. Nejde proto o žádnou výkladovou neurčitost či „zmatečnost“.
16. Stěžovatelka sice poukazuje v obecné rovině na rozpor použitých pojmů v právní úpravě, avšak sama se dovolává konkrétně toliko §5 odst. 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb., který se týká technických požadavků pro rozptylové plochy a zařízení pro dopravu v klidu, nikoli podmínek dotace, ani pojmu „technická infrastruktura“ použitého (a vyloženého) ve smluvní dokumentaci. K tomu Ústavní soud dodává, že nešlo ani o situaci, kdy smluvní dokumentace vymezila pojmy neurčitě či vágně, a stěžovatelka tak byla nucena výklad pojmu zjišťovat v jiných pramenech. Snahy o hledání alternativního výkladu pojmu „technická infrastruktura“ zde postrádají rozumné opodstatnění.
17. Ústavní soud v souladu se svou judikaturou uznává, že přemíra administrativních požadavků zejména na malé obce může být problematická z hlediska řádného fungování demokratického státu a územní samosprávy [srov. obdobně nález ze dne 28. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 49/03 (N 95/37 SbNU 285, č. 227/2005 Sb.), bod 50 nálezu ze dne 25. 10. 2021 sp. zn. II. ÚS 2191/20 či bod 40 nálezu ze dne 11. 4. 2023 sp. zn. Pl. ÚS 25/22 (č. 123/2023 Sb.); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Interpretace jasného znění textu smlouvy však není žádným nepřiměřeným administrativním požadavkem na každého, kdo právně jedná, natožpak na územní samosprávný celek jakékoli velikosti, který tak činí při své činnosti.
18. Opodstatněná není ani námitka stěžovatelky o nedostatečném posouzení znění smluvní dokumentace správními soudy. Naopak, je zřejmé, že pro správní soudy byl klíčový právě způsob, jakým smlouva podmínky dotace vymezila, a to v tomto konkrétním případě jasně a srozumitelně. Povrchnost posouzení této problematiky zde skutečně nelze správním soudům oprávněně vytýkat.
19. Jde-li o tvrzení stěžovatelky zpochybňující oprávněnost odvodu s tím, že nastal se značným časovým odstupem, podává se ze spisů, že stěžovatelka tyto námitky uplatnila poprvé až v ústavní stížnosti. Orgány veřejné moci tak vinou stěžovatelky neměly příležitost se vypořádat s touto námitkou. Proto Ústavní soud k těmto námitkám jako tzv. materiálně nepřípustným nepřihlíží [srov. bod 17 nálezu ze dne 6. 9. 2016 sp. zn. II. ÚS 3383/14 (N 163/82 SbNU 565), bod 10 usnesení ze dne 25. 3. 2020 sp. zn. II. ÚS 316/20 či bod 37 usnesení ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. IV. ÚS 1721/20].
20. Jde-li o tvrzení o průtazích v řízení před správními soudy, platí, že ty nyní předmětem přezkumu ústavnosti (vzhledem k obsahu stěžovatelkou formulovaného petitu) nemohou být. Rozhodné je výlučně, zda napadeným rozhodnutím byla či nebyla porušena základní práva či svobody stěžovatelky. K nápravě tvrzených vad podle ustálené judikatury Ústavního soudu slouží samostatný návrh, aby Ústavní soud po případném zjištění nedůvodných průtahů přikázal příslušnému soudu v nich nepokračovat a ve věci neprodleně jednat [za všechny viz např. nález ze dne 7. 8. 2007 sp. zn. IV. ÚS 391/07 (N 122/46 SbNU 151)]. Z toho vyplývá, že po pravomocném skončení řízení před správními soudy se Ústavní soud namítanými průtahy již zabývat nemohl [srov. usnesení ze dne 15. 1. 2008 sp. zn. IV. ÚS 2981/07 (U 1/48 SbNU 961)]. Bylo by totiž nelogické a odporující zájmům stěžovatelky, aby za situace popsané shora Ústavní soud pro průtahy zrušil vydané konečné rozhodnutí a ve svém důsledku řízení dále prodloužil.
21. Jde-li konečně o tvrzení stěžovatelky uvedená v její podané replice, ta s nyní posuzovanou věcí nesouvisí. Stěžovatelka se totiž v replice vyjádřila k problematice výše penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně, tedy sice k problematice blízké, avšak řešené v jiných rozhodnutích orgánů veřejné moci, které nejsou předmětem nyní posuzované ústavní stížnosti. Ústavní soud ve věci stěžovatelky tuto problematiku vyřešil v usnesení ze dne 25. 1. 2023 sp. zn. I. ÚS 123/23 (mimo jiné vydaném více než půl roku před podáním repliky). Ústavní soud na něj proto v podrobnostech odkazuje.
22. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelky (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2023
Veronika Křesťanová v. r.
předsedkyně senátu