ECLI:CZ:US:2023:4.US.2968.22.1
sp. zn. IV. ÚS 2968/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele B. C., zastoupeného JUDr. Janem Burešem, Ph.D., advokátem, sídlem Václavské náměstí 807/64, Praha 1 - Nové Město, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. srpna 2022 č. j. 6 As 302/2021-33, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. září 2021 č. j. 6 Ad 12/2019-68, rozhodnutí náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ze dne 20. května 2019 č. j. MO 90858/2019-1304 a rozhodnutí ředitele Agentury personalistiky Armády České republiky ze dne 1. února 2019 č. j. MO 35401/2019-2230, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, náčelníka Generálního štábu Armády České republiky a ředitele Agentury personalistiky Armády České republiky, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že se soudy dopustily porušení jeho práva na spravedlivý proces (sc. na soudní ochranu), které mu zaručuje čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a práva na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že ředitel Agentury personalistiky Armády České republiky rozhodl napadeným rozhodnutím o podnětu stěžovatele k vydání rozhodnutí o zápočtu doby služby v souvislosti s případným přehodnocením zvýšeného zápočtu dob, že podle §143 odst. 1 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o vojácích z povolání"), doba trvání stěžovatelova služebního poměru v období od 15. 7. 1993 do 30. 9. 2018 činí 25 roků, 2 měsíce a 15 dnů, a že zvýšený zápočet doby služby za období od 1. 10. 2001 do 31. 12. 2006 nenáleží, neboť v tomto období nebyl stěžovatel služebně zařazen na systemizovaném místě stanoveném ministrem obrany ve Vojenském zpravodajství, nýbrž na systemizovaném místě stanoveném ministrem obrany v ozbrojených silách České republiky v podřízenosti náčelníka Generálního štábu. Připomenul, že právní úpravou stanovený výčet služebních zařazení, v nichž je vykonávána služba zvláštní povahy nebo zvláštního stupně nebezpečnosti, je nutno vnímat jako taxativní a nelze ho rozšiřovat.
3. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které náčelník Generálního štábu Armády České republiky (dále jen "náčelník GŠ AČR") napadeným rozhodnutím zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
4. Následně podal stěžovatel k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud") správní žalobu, kterou se domáhal zrušení obou předchozích rozhodnutí z důvodu jejich nezákonnosti. Městský soud považoval žalobu za důvodnou, a proto rozsudkem ze dne 17. 9. 2020 č. j. 6 Ad 12/2019-33 zrušil rozhodnutí náčelníka GŠ AČR a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
5. Proti tomuto rozsudku městského soudu podal náčelník GŠ AČR kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud shledal důvodnou, a tudíž rozsudkem ze dne 24. 6. 2021 č. j. 6 As 299/2020-27 rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k opětovnému řízení. Shledal, že městský soud nesprávně posoudil spornou otázku, zda je nárok na zvýšený zápočet výkonu služby závislý na služebním zařazení vojáka ve Vojenském zpravodajství, nebo je odvislý od funkční náplně konkrétně vykonávané činnosti, a podrobně odůvodnil, že pro zvýšený zápočet doby služby je vyžadováno kumulativní splnění formální i materiální podmínky (tj. služební zařazení vojáka a plnění zvláštních úkolů).
6. Poté městský soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl (I. výrok) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (II. výrok). Po rekapitulaci předchozího vývoje řízení ocitoval právní názor Nejvyššího správního soudu, kterým byl vázán, a odkázal na něj s tím, že tento názor plně zhodnotil důvodnost podané žaloby, proto ji zamítl. Městský soud stěžovatele poučil, že proti jeho rozhodnutí je přípustná kasační stížnost, a to pouze z důvodů uvedených v §103 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s.").
7. Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, a protože Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že není přípustná, napadeným usnesením ji odmítl (I. výrok), rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (II. výrok) a že se stěžovateli vrací zaplacený soudní poplatek (III. výrok). K závěru o nepřípustnosti kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud s odkazem na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., který zakotvuje nepřípustnost opakované kasační stížnosti (srov. bod 13. a násl. odůvodnění napadeného usnesení). V závěru odůvodnění reagoval i na stěžovatelovu argumentaci o ochraně legitimního očekávání a na námitku nerovného zacházení.
II.
Argumentace stěžovatele
8. Stěžovatel připomíná, že od počátku poukazoval a nadále poukazuje na skutečnost, že z popisů jeho funkční náplně jednoznačně vyplývá, že jeho úkolem během doby služby v období od 1. 10. 2001 do 31. 12. 2006 bylo, mimo jiné, i pravidelné řízení sběru, komplexní vyhodnocování, zpracovávání a odesílání zpravodajských informací, plnění úkolů dozorčího zpravodajské skupiny, řízení dozorčích zpravodajských skupin atd., a namítá, že jak správní orgány, tak i soudy kladly důraz toliko na hledisko formální, avšak hledisko materiální bylo zcela opomenuto, a to z důvodu, že se správním spisem nebyly předloženy všechny relevantní podklady. To podle něj činí veškerá rozhodnutí nepřezkoumatelnými. V předmětné právní věci bylo namístě zabývat se primárně materiální stránkou věci, tedy obsahem stěžovatelem fakticky vykonávaných činností a s tím souvisejícím posouzením otázky náležitého - spravedlivého ohodnocení jím vykonávané práce ve smyslu rovného ohodnocení stejné či obdobné práce u jednoho "zaměstnavatele" (v daném případě resortu), tedy Ministerstva obrany.
9. Dále je stěžovatel přesvědčen, že Nejvyšší správní soud nesprávně jeho kasační stížnost odmítl, když v ní namítal nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, stejně tak i nedostatečné zjištění skutkového stavu věci, což náležitě zdůvodnil a rozvedl. Odmítnutím kasační stížnosti došlo podle stěžovatele k odepření jeho práva na přístup k soudu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem a posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Rozhodnutí správních soudů mají rozdílnou povahu. Zatímco Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl pro nepřípustnost dle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., městský soud se věcí v napadeném rozsudku zabýval meritorně. Pro odlišnou povahu obou napadených rozhodnutí je nutno pojednat o procesních předpokladech řízení o ústavní stížnosti a její opodstatněnosti odděleně u každého z napadených rozhodnutí [srov. usnesení ze dne 22. 10. 2019 sp. zn. III. ÚS 2750/19 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)]
III. A. Usnesení Nejvyššího správního soudu
11. V části, v níž ústavní stížnost směřuje proti usnesení Nejvyššího správního soudu, byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo toto usnesení vydáno. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť proti usnesení Nejvyššího správního soudu se stěžovateli nenabízel žádný procesní prostředek k ochraně jeho práva podle §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Procesní předpoklady řízení o ústavní stížnosti proti usnesení Nejvyššího správního soudu tak byly splněny.
12. Nelze souhlasit se stěžovatelovým tvrzením, že mu Nejvyšší správní soud odepřel přístup k soudu. Součástí stanoveného postupu domáhání se svého práva před soudem je i úprava nepřípustnosti kasační stížnosti v §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle níž je nepřípustná kasační stížnost proti rozhodnutí, jímž městský soud či krajský soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Účelem tohoto zákonného ustanovení je, aby se Nejvyšší správní soud znovu nemusel zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil. Podrobit takovéto rozhodnutí novému přezkumu v řízení o kasační stížnosti by nebylo racionální, neboť ve svých důsledcích by připuštěním nového přezkumu mohly nastat toliko dvě možné situace. Buď by kasační soud setrval na svém původním právním názoru (tudíž by věcné projednání kasační stížnosti nemělo pro stěžovatele naprosto žádný význam), nebo by vyslovil právní názor jiný (takže by postupně rozličnými právními názory narušoval právní jistotu a popíral princip předvídatelnosti soudních rozhodnutí) - viz nález ze dne 8. 6. 2005 sp. zn. IV. ÚS 136/05 (N 119/37 SbNU 519).
13. Vymezení nepřípustnosti kasační stížnosti v §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. [k jeho výkladu srov. nález ze dne 2. 7. 2019 sp. zn. III. ÚS 926/19 (N 129/95 SbNU 66), body 17. až 24. odůvodnění] nepředstavuje znemožnění přístupu k Nejvyššímu správnímu soudu, jelikož z přezkumu Nejvyšším správním soudem nevylučuje žádnou z právních otázek významných pro rozhodnutí krajského soudu nebo městského soudu, které je obecně možno napadnout kasační stížností. To platí i o všech možných procesních vadách v řízení před krajským soudem či městským soudem. Důsledkem §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je skutečnost, že v konkrétní věci se může Nejvyšší správní soud danou právní otázkou zabývat pouze jedenkrát. Zmíněné zákonné ustanovení brání tomu, aby byl Nejvyšší správní soud nucen po věcné stránce přezkoumávat své vlastní hodnocení v situaci, kdy stěžovatelé věcně polemizují se závěrem, který krajský soud či městský soud vyslovil vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným přímo v dané věci. Nejde o žádné omezení přístupu k soudu, neboť z čl. 36 odst. 1 Listiny nelze dovodit právo na to nechat v jedné a téže věci Nejvyšším správním soudem přezkoumat jeho vlastní právní hodnocení vyslovené přímo v této věci.
14. V posuzované věci Nejvyšší správní soud shledal, že městský soud v napadeném rozsudku respektoval právní názor Nejvyššího správního soudu vyslovený v rozsudku č. j. 6 As 299/2020-27 (bod 15. odůvodnění napadeného usnesení). To v ústavní stížnosti stěžovatel nezpochybňuje.
III. B. Rozsudek městského soudu
15. Ústavní stížností napadený rozsudek vydal městský soud vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu v situaci, kdy Nejvyšší správní soud zrušil předešlé rozhodnutí městského soudu v dané věci. Otázkou, zda je před podáním ústavní stížnosti proti takovému rozsudku městského soudu nezbytné vyčerpat kasační stížnost, se Ústavní soud zabýval ve výše zmíněném nálezu sp. zn. III. ÚS 926/19, bodech 25. až 37. Na závěry zde uvedené lze odkázat a na jejich základě konstatovat, že námitky, které proti tomuto rozsudku městského soudu stěžovatel uplatnil v ústavní stížnosti, nebylo možno přípustně uplatňovat v opakované kasační stížnosti proti rozsudku městského soudu, jelikož tomu bránil §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel podal kasační stížnost, která však byla nepřípustná pro námitky, které v ní uplatnil. Za této situace bylo třeba ústavní stížnost podat přímo proti rozsudku městského soudu, neboť ten vzhledem k námitkám, které proti němu stěžovatel vznášel, představoval poslední procesní prostředek k ochraně jeho práva podle §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Jelikož proti rozsudku stěžovatel uplatnil v ústavní stížnosti námitky, které nebylo možno přípustně uplatnit v kasační stížnosti [§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.], nepředstavovala kasační stížnost pro tyto námitky procesní prostředek k ochraně práva podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
16. Jak bylo výše uvedeno, stěžovatel měl ústavní stížnost (s ohledem na námitky v ní uplatněné) podat přímo proti rozsudku městského soudu. Za standardních okolností, mezi něž patří i řádné poučení o přípustnosti kasační stížnosti, by se lhůta k podání takové ústavní stížnosti odvíjela od doručení rozsudku městského soudu. Jinak je však třeba zachování lhůty k podání ústavní stížnosti posoudit v případě nesprávného poučení o přípustnosti opravného prostředku, kterým se účastník řídil. V takové situaci Ústavní soud odvíjí počátek plynutí lhůty k podání ústavní stížnosti od doručení usnesení o odmítnutí opravného prostředku, o jehož přípustnosti byl účastník nesprávně poučen [viz nález ze dne 5. 11. 2002 sp. zn. II. ÚS 343/02 (N 140/28 SbNU 223) a ze dne 31. 1. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3476/11 (N 25/64 SbNU 269), body 20. a 21. odůvodnění]. Pochybení soudu při formulaci poučení totiž nelze klást k tíži účastníků řízení.
17. Ve zmíněném nálezu sp. zn. III. ÚS 926/19 (body 45. až 60. odůvodnění) se Ústavní soud zabýval požadavky na poučení o přípustnosti opakované kasační stížnosti, tj. poučení o přípustnosti kasační stížnosti poskytovaném v rozhodnutí, jímž městský soud či krajský soud rozhoduje znovu poté, co jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem [§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Shledal přitom, že přípustnost opakované kasační stížnosti je určena námitkami, které jsou v ní uplatněny. Z hlediska §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. proto nelze poučení o možnosti podat kasační stížnost formulovat kategoricky ani pozitivně (kasační stížnost je bez dalšího přípustná) ani negativně (kasační stížnost není přípustná). Řádné poučení o přípustnosti opakované kasační stížnosti tak musí obsahovat informaci o obecném pravidlu přípustnosti kasační stížnosti (§102 s. ř. s.) a rovněž alespoň zmínku o zákonem stanoveném omezení přípustnosti opakovaných kasačních stížností [§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.], kterou lze nahradit zmínkou o §104 s. ř. s., jenž stanovuje výluky z obecného pravidla přípustnosti kasační stížnosti (nález sp. zn. III. ÚS 926/19, bod 55. odůvodnění). Jen tak je potenciální stěžovatel dostatečně poučen o tom, že přípustnost opakované kasační stížnosti je závislá na konkrétních námitkách, které hodlá uplatnit, což má dopad též do toho, aby si mohl posoudit, zda se má bránit kasační stížností nebo ústavní stížností.
18. Nesprávnost poučení v napadeném rozsudku městského soudu spočívala v tom, že městský soud uvedl, že proti jeho rozhodnutí lze podat kasační stížnost ... pouze z důvodů uvedených v §103 odst. 1 s. ř. s., aniž by poukázal též na omezení přípustnosti opakované kasační stížnosti podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Nesprávné poučení o přípustnosti kasační stížnosti však její přípustnost nezakládá (usnesení ze dne 14. 8. 2018 sp. zn. II. ÚS 1751/18, bod 18. odůvodnění), a nemohlo ani způsobit porušení stěžovatelových základních práv v tom, že Nejvyšší správní soud takovou kasační stížnost jako nepřípustnou odmítl.
19. Nezbytné je lišit poučení nesprávné v tom, že mylně informuje o nepřípustnosti opravného prostředku, který ve skutečnosti přípustný je [taková vada poučení může vést až ke kasaci rozhodnutí s chybným poučením Ústavním soudem, čímž se znovu otevírá cesta k podání takového opravného prostředku, viz nálezy ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. I. ÚS 2912/10 (N 29/60 SbNU 371), ze dne 15. 4. 2003 sp. zn. IV. ÚS 769/02 (N 57/30 SbNU 91) a ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. III. ÚS 1237/15 (N 43/80 SbNU 531)], a poučení, které nesprávně informuje o přípustnosti opravného prostředku, jenž ve skutečnosti přípustný není (taková vada poučení ke kasaci rozhodnutí nevede a v jeho důsledku se jen mění okamžik, od něhož se odvíjí lhůta k podání ústavní stížnosti). V posuzované věci nastala posledně zmíněná situace, neboť nesprávnost poučení spočívala v neúplné informaci, že kasační stížnost přípustná je, ačkoli ve skutečnosti přípustná nebyla pro vady namítané stěžovatelem. Z tohoto důvodu odvíjel Ústavní soud lhůtu k podání ústavní stížnosti proti tomuto rozsudku až od doručení usnesení Nejvyššího správního soudu, kterým byla pro nepřípustnost odmítnuta stěžovatelova kasační stížnost. Ústavní stížnost je tak proti rozsudku městského soudu podána včas a byly splněny i ostatní procesní předpoklady řízení o ní.
20. Těžištěm stěžovatelovy argumentace je důraz na materiální hledisko (viz výše bod 8.), které je podle něj dostačující, aby se doba jeho výkonu služby od 1. 10. 2001 do 31. 12. 2006 pro zabezpečení výsluhovými náležitostmi a pro sociální zabezpečení hodnotila jedenapůlnásobně. Ústavní soud shledal, že Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 As 299/2020-27 přiléhavě vyložil příslušná ustanovení zákona o vojácích z povolání a zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a dovodil, že pro zvýšený zápočet doby výkonu služby pro účel stanovení výsluhového příspěvku je třeba splnit jednak podmínku formální, kterou je služební zařazení stanovené ministrem obrany ve Vojenském zpravodajství, a dále podmínku materiální, jež je splněna, plní-li voják zvláštní úkoly při určených činnostech, přičemž obě podmínky musejí být splněny kumulativně. V řízení nebylo pochyb o tom, že stěžovatel podmínku služebního zařazení nesplnil, proto je ústavně souladný závěr, že mu předmětné zvýhodnění nenáleží. Budiž připomenuto, že Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku zabýval i možným překlenutím jazykového výkladu s ohledem na zásadu rovného odměňování, přičemž u stěžovatele nerovnost v odměňování neshledal. Pro úplnost je třeba ještě poukázat na body 21. a 22. odůvodnění napadeného usnesení, v nichž Nejvyšší správní soud stěžovateli objasnil nedůvodnost argumentace o ochraně jeho legitimního očekávání a reagoval na námitky libovůle služebních orgánů a nerovného zacházení.
21. Samostatně Ústavní soud vyhodnotil stěžovatelovu námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku městského soudu (tuto námitku stěžovatel uplatnil již v nepřípustné kasační stížnosti a Nejvyšší správní soud na ni reagoval v bodě 19. odůvodnění napadeného usnesení). Městský soud do napadeného rozsudku doslova převzal část odůvodnění předchozího rozsudku (body 1. až 6.), poté lapidárně konstatoval přezkum napadeného rozhodnutí, obsáhle ocitoval část odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 299/2020-27 (bod 7.), shrnul, že při posouzení žaloby vychází ze závazného právního názoru, proto na něj odkazuje, a dodal, že podle něj uvedený právní názor plně zhodnotil důvodnost podané žaloby, proto ji jako nedůvodnou zamítl (bod 8.). Ústavní soud konstatuje, že odůvodnění zamítnutí žaloby je sice velmi strohé, nicméně není nepřezkoumatelné, neboť - ve spojení s ocitovanou pasáží rozsudku Nejvyššího správního soudu - obsahuje důvody, pro které byla stěžovatelova správní žaloba zamítnuta (viz předchozí bod).
IV. Závěr
22. Na základě výše uvedeného Ústavní soud neshledal žádné porušení stěžovatelových ústavně zaručených základních práv a svobod, a proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jeho ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. února 2023
Jan Filip v. r.
předseda senátu