ECLI:CZ:US:2024:2.US.3267.23.1
sp. zn. II. ÚS 3267/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelky BONVER WIN, a.s., sídlem Jungmannova 32/25, Praha 1, zastoupené JUDr. Stanislavem Dvořákem, advokátem, sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2023, č. j. 3 As 364/2021-42, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 10. 2021, č. j. 6 Af 23/2016-170, a proti rozhodnutím ministra financí ze dne 4. 6. 2015, č. j. MF-6288/2015/3401-8 a Ministerstva financí ze dne 28. 12. 2015, č. j. MF-6288/2015/3401-18/2901-RK, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze a Ministerstva financí, jako účastníků řízení, a Statutárního města Brna, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelce bylo jako osobě podnikající v oblasti provozování hazardních her napadeným rozhodnutím Ministerstva financí (dále jen "správní orgán") zrušeno celkem 11 povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry na různých adresách na území statutárního města Brna (dále jen "město"). Důvodem bylo rozhodnutí města zavést na svém území plošný zákaz loterií nebo jiných podobných her. Za tím účelem vydalo obecně závaznou vyhlášku č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, jejíž čl. 3 ve znění účinném v době rozhodování správního orgánu zavedl zákaz provozování sázkových her dle §2 písm. e), l), n) zákona č. 202/1990 Sb., zákona o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "loterijní zákon") a loterie a jiné podobné hry dle §50 odst. 3 loterijního zákona, na celém území města Brna.
2. Ministerstvo financí vydaná povolení s ohledem na jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou města dle §43 loterijního zákona zrušilo nyní napadeným rozhodnutím s tím, že dle judikatury Ústavního soudu (např. nález ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10; veškerá judikatura zdejšího soudu na https://nalus.usoud.cz), si musí být provozovatelé vědomi existence tohoto ustanovení a tedy i skutečnosti, že nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, bude takové povolení zrušeno.
3. Stěžovatelka podala proti rozhodnutí Ministerstva financí rozklad, o kterém rozhodl ministr financí nyní napadeným rozhodnutím tak, že jej zamítl a rozhodnutí Ministerstva financí potvrdil. Stěžovatel se proto obrátil na Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") s žalobou proti rozhodnutí ministra financí, kterou městský soud zamítl.
4. O navazující kasační stížnosti stěžovatele rozhodoval Nejvyšší správní soud, který rozsudkem ze dne 22. 3. 2021, č. j. 3 As 240/2017-51, rozsudek městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud totiž shledal důvodnou námitku stěžovatele týkající se tzv. unijního prvku a vyslovil závazný právní názor, podle něhož "bude třeba ověřit stěžovatelčina tvrzení o existenci tzv. unijního prvku v této věci. Pokud se ukážou být pravdivými, bude třeba vypořádat její žalobní body týkající se unijního prvku, přičemž vodítkem pro toto vypořádání by měl být "katalog" požadavků popsaný, jak již bylo zmíněno, v rozsudku Berlington Hungary v bodech 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92..." [rozsudek Soudního dvora Evropské unie ("SDEU") ze dne 11. 6. 2015, ve věci C-98/14 - Berlington Hungary a další)]. Ostatní kasační námitky Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými. Jednalo se o námitku nedodržení řádného notifikačního procesu (bod 41 rozsudku); námitku porušení §36 odst. 3 správního řádu (bod 42); námitku diskriminačního charakteru předmětné vyhlášky (body 43 až 46); a námitku nezákonnosti postupu ministra financí, který vydal rozhodnutí o rozkladu před tím, než bylo vydáno konečné rozhodnutí o námitkách podjatosti (bod 48).
5. Městský soud se v navazujícím rozhodnutí zabýval nově již pouze otázkou unijního prvku, tzn. podmínkami aplikace čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie ("SFEU"), které vyplývají z rozsudků SDEU ze dne 3. 12. 2020, C-311/19, ve věci BONVER WIN, a ve výše zmíněné věci Berlington Hungary. Vzal přitom za prokázané tvrzení stěžovatelky, že její provozovny navštěvovaly osoby pocházející z jiného členského státu, tedy že je ve věci přítomen unijní prvek. V řízení však bylo dostatečným způsobem zjištěno, že právní regulace omezení volného pohybu služeb obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brno č. 1/2014, ve znění pozdějších obecně závazných vyhlášek, sleduje legitimní cíl ve smyslu judikatury SDEU - tedy zájem na ochraně před negativními následky hazardu jako spouštěče s tím spojených negativních jevů, a že se jedná o přiměřený způsob dosažení sledovaného cíle. Regulace přitom vychází z racionálních a věcně opodstatněných důvodů, a nelze ji proto označit za diskriminační, tedy ani za nesystematickou a nekoherentní.
6. K otázce nepřípustné retroaktivity a legitimního očekávání s ohledem na předchozí procesní průběh věci městský soud pouze zopakoval, že si provozovatelé loterií s ohledem na §43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, mohou být takového povolení zbaveni. V tomto případě obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickými zájmy stěžovatelky a nutností nést náklady spojené s jeho regulací. Zákaz provozování loterií dle §50 odst. 3 zákona o loteriích plynoucí z obecně závazné vyhlášky č. 1/2014, tj. bez přechodného období, proto představoval přiměřený zásah do vlastnického práva stěžovatelky. Byť městský soud připustil, že správní orgán stavěl svá rozhodnutí na nesprávném právním názoru, že správní orgány nemohou posuzovat soulad vnitrostátního předpisu s právem EU a v případě jejich rozporu aplikovat přednostně právní předpis EU, současně konstatoval, že vydaná správní rozhodnutí obsahují právní úvahy, které jsou stěžejní pro posouzení souladu předmětné obecně závazné vyhlášky s unijním právem. Nesprávný právní názor správního orgánu ohledně aplikace práva EU tedy fakticky neměl vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, když právní otázky rozhodné pro výrok svého rozhodnutí posoudil správně.
7. Kasační stížnost stěžovatelky (v rozsahu, ve kterém mohla být projednána věcně) zamítl Nejvyšší správní soud rovněž nyní napadeným rozsudkem jako nedůvodnou.
8. K opakující se námitce, kterou stěžovatelka označila obecně závaznou vyhlášku města Brna za diskriminační, Nejvyšší správní soud uvedl, že mu §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. brání, aby se v řízení o opakované kasační stížnosti za nezměněného skutkového a právního stavu vyjadřoval k námitkám, které ve svém dřívějším rozsudku označil za nedůvodné, neboť tímto závěrem svého předchozího rozsudku je v dané věci vázán (srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 As 79/2009 - 165). Svůj původní závazný právní názor nemůže Nejvyšší správní soud k nové kasační stížnosti v téže věci revidovat ani prostřednictvím předložení věci rozšířenému senátu. Odchýlit by se od něj mohl pouze tehdy, byl-li by jeho předchozí právní názor v mezidobí překonán judikaturou vysokých soudů (včetně rozšířeného senátu), kterou by musel respektovat i každý jiný senát Nejvyššího správního soudu (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 - 56). Z uvedeného důvodu shledal námitku nepřípustnou a zopakoval, že obecně závazná vyhláška města Brna není diskriminační.
9. K otázce, čí úlohou bylo posoudit existenci unijního prvku a soulad obecně závazné vyhlášky s právem EU (zda správního orgánu či městského soudu) a k poukazu na údajný rozpor v judikatuře Nejvyšší správní soud připomenul, že již v rozsudku ze dne 16. 8. 2022, č. j. 10 As 423/2021 - 64, konstatoval, že žádný rozpor v jeho judikatuře u této otázky nepanuje, neboť je třeba každou jednotlivou věc posuzovat v celkovém kontextu a přihlédnout k individuálním okolnostem případu. V nynějším případě je potřeba reflektovat, že Nejvyšší správní soud zavázal ve zrušujícím rozsudku městský soud, aby v dalším řízení ověřil tvrzení stěžovatelky o existenci unijního prvku. V případě jeho prokázání měl městský soud dle pokynů kasačního soudu vypořádat žalobní body ve světle recentní judikatury SDEU, především dle požadavků popsaných v rozhodnutí Berlington Hungary. Městský soud tedy nepochybil, nezrušil-li rozhodnutí ministra financí a věc mu nevrátil k dalšímu řízení kvůli tomu, že neposoudil soulad dotčené právní regulace s právem EU, neboť se řídil závazným právním názorem uvedeným ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu. Městský soud přitom přezkoumává rozhodnutí žalovaného v plné jurisdikci, což mimo jiné znamená, že podle §77 odst. 2 s. ř. s. může doplnit dokazování provedené žalovaným.
10. K námitce, že vyhláška města Brna nesleduje své cíle koherentním a systematickým způsobem, neboť stále umožňuje hraní některých loterijních her, a zároveň stanovila různá pravidla k různým typům loterijních her a nadto není ani v souladu se základními principy práva EU, jelikož neobsahuje přechodné ustanovení, Nejvyšší správní soud uvedl, že plošný zákaz hazardu na území či určitých typů loterií nemůže být obecně diskriminační a svévolný (srov. jeho rozsudek ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016 - 71). Současně platí, že některé typy loterií jsou škodlivější, a proto je v zájmu ochrany spotřebitelů před hráčskou závislostí legitimní, jsou-li zakázány pouze některé z nich. Takový postup obcí nelze považovat za nekoherentní a nesystematický. Připomenul rovněž, že dle judikatury Ústavního soudu je třeba zájem obcí vymýtit provozování loterií na svém území a odstranit negativní jevy spojené s provozováním hazardu považovat za legitimní cíl. Nejvyšší správní soud také uvedl, že ačkoliv přechodné ustanovení nebylo ve vyhlášce výslovně upraveno, fakticky, ač krátce, existovalo od vyvěšení obecně závazné vyhlášky do doby nabytí její účinnosti. Současně připomenul, že k rušení povolení nedocházelo bezprostředně, ale až s odstupem času. Proto Nejvyšší správní soud uzavřel, že městský soud v souladu se závazným právním názorem formulovaným ve zrušujícím rozsudku dostatečně a přezkoumatelně posoudil otázku existence tzv. unijního prvku, včetně souvisejícího vyhodnocení souladu vnitrostátní právní úpravy provozování loterií s kritérii stanovenými unijním právem.
11. Stěžovatelka v ústavní stížnosti tvrdí, že v řízeních před správními orgány i správními soudy mělo být před úpravou obsaženou v obecně závazné vyhlášce přednostně aplikováno právo EU, zejména čl. 56 SFEU, tedy zákaz omezení volného pohybu zboží a služeb. Stěžovatelka rovněž namítla, že obecně závazná vyhláška neměla být aplikována i pro její nezákonnost a protiústavnost. Podle rozsudku SDEU ve věci Berlington Hungary platí, že právní předpis, který zakazuje provozování výherních hracích přístrojů, které používají osoby z jiných členských států EU, bez stanovení přechodného období nebo dostatečné náhrady, představuje omezení volného pohybu služeb zaručeného v čl. 56 SFEU. To lze sice v některých případech ospravedlnit naléhavými důvody obecného zájmu, ovšem je třeba respektovat kritéria, vymezená v citovaném rozsudku. Pro taková omezení platí, že a) musí sledovat skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami; b) musí sledovat takové cíle koherentním a systematickým způsobem; a c) musí splňovat požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávaní, jakož i z práva na vlastnictví. Stěžovatelka namítá porušení zejména třetí z uvedených podmínek, neboť město v obecně závazné vyhlášce nestanovilo ani přechodné období, ani přiměřenou náhradu za zavedená omezení. Skutečnost, že se v dané věci jedná o regulaci hazardu, by totiž absenci přechodného období, nemělo automaticky ospravedlňovat. Nejvyšší správní soud se prý s touto námitkou dostatečně nevypořádal a zaměňuje přechodné období s legisvakanční lhůtou. I k té má stěžovatelka výhrady, neboť v případě obecně závazné vyhlášky města Brna č. 15/2014 trvala pouze dvanáct dnů. Údajně neexistoval naléhavý obecný zájem na jejím zkrácení, což je dalším důvodem pro nemožnost omezení volného pohybu služeb stěžovatelky (bod 92. rozsudku Berlington Hungary). Ani touto námitkou stěžovatelky se však Nejvyšší správní soud nezabýval, přestože na něj měl explicitně reagovat; jde totiž o argument pro rozhodnutí zásadní (srov. Nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 3324/15).
12. Podle stěžovatelky nemůže mít na posouzení věci vliv, že s ní bylo zahájeno správní řízení o zrušení vydaných povolení až po šesti týdnech od účinnosti vyhlášky, ani že byla povolení pravomocně zrušena teprve po vydání rozhodnutí o rozkladu, tedy o téměř další jeden rok později. Zákaz provozovat hry, k nimž měla stěžovatelka povolení, měl totiž na stěžovatelku v podstatě okamžitý dopad, a to aniž by jí byla poskytnuta jakákoliv kompenzace. Současně tvrdí, že je-li provozovatel přesvědčen, že je obecně závazná vyhláška, na které je řízení založeno, nezákonná, nelze po něm požadovat, aby v tomto období přizpůsoboval své podnikatelské aktivity nové úpravě. Takové "přechodné období" vůbec neplní svůj účel. Přechodné ustanovení má totiž umožnit adresátům přijmout odpovídající opatření ke zmírnění dopadů této normy na jejich aktivity, tedy přizpůsobit se nové úpravě. Odkazuje k tomu na metodiku Ministerstva vnitra k tvorbě tohoto typu obecně závazných vyhlášek, ve kterých se obcím doporučuje přechodné období zavést a zohlednit již existenci platných povolení. Za ideální stav pak stěžovatelka považuje vyjmutí stávajících povolených zařízení z regulace a ponechání v provozu až do vypršení platnosti povolení.
13. Podle stěžovatelky přitom ani regulace loterií na úrovni loterijního zákona nesledovala legitimní cíle. Pokud by tomu tak totiž bylo, musel by zákonodárce ohledně provozování sázkových zařízení přistoupit ke komplexnímu celorepublikovému řešení a přijmout tomu odpovídající opatření. Obce však mohly při regulaci loterií na svém území postupovat zcela svévolně. Tento způsob regulace proto nijak nezajišťuje systematické a koherentní sledování cílů regulace loterií, jelikož nestanoví žádná pravidla a další požadavky na regulaci prostřednictvím obcí. Pokud soud v tomto řízení obecně závaznou vyhlášku vydanou na základě §50 odst. 4 loterijního zákona, případně dle §10 písm. a) zákona o obcích aplikoval, byl jeho postup v rozporu s právem EU.
14. Stěžovatelka uzavírá, že nestanovila-li obecně závazná vyhláška přechodné období ani jinou kompenzaci, a nadto nebyla odůvodněna obecným zájmem, který by bylo možné označit za naléhavý, zasáhla nepřiměřeně do práva stěžovatelky na volný pohyb služeb podle čl. 56 SFEU.
15. Ze všech výše uvedených důvodů se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, městského soudu i Ministerstva financí, a to pro porušení čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy České republiky a jejích základních práv zaručených čl. 11, čl. 26 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
16. K ústavní stížnosti připojila stěžovatelka návrh na vyslovení nezákonnosti a protiústavnosti obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014, která však již byla v mezidobí zrušena obecně závaznou vyhláškou 12/2017, o regulaci provozu hazardních her.
17. Po prostudování ústavní stížnosti a připojených dokumentů dospěl Ústavní soud k závěru, že představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě před tím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v ústavní stížnosti.
18. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutím vydaným v soudním řízení správním či ve správním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jejich věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí správních orgánů a soudů. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízeních (rozhodnutími v nich vydanými) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
19. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud i městský soud v nyní posuzovaném případě dostály požadavkům uvedeným výše. Nejvyšší správní soud totiž logicky a velmi podrobně odůvodnil, proč není kasační stížnost stěžovatelky důvodná. Ústavní soud přitom nemá k jeho závěrům ústavněprávních výhrad. Odůvodnění napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu považuje Ústavní soud za racionální, dostačující a přesvědčivé a nevybočující z nároků, kladených na odůvodnění soudních rozhodnutí ustálenou judikaturou Ústavního soudu.
20. Jádro stěžovatelčiných námitek spočívá v nesouhlasu s tím, jak soudy posoudily otázku, zda obecně závazná vyhláška města Brna zakazující provozování výherních hracích přístrojů, jež používají osoby z jiných členských států Evropské unie, představuje omezení volného pohybu služeb zaručeného v čl. 56 SFEU. Konkrétně jde o to, zda byla správními orgány a správními soudy respektována kritéria, za kterých lze omezení volného pohybu služeb v některých případech ospravedlnit naléhavými důvody obecného zájmu.
21. Jak již bylo uvedeno výše, uvedená kritéria jsou splněna, dospěje-li vnitrostátní soud po celkovém posouzení okolností, za nichž byly právní předpisy obsahující omezující opatření přijaty a uplatňovány, k závěru, že skutečně sledují cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž tak činí koherentním a systematickým způsobem
22. K nyní rozhodované věci je vhodné rovněž uvést, že v době rozhodování Ministerstva financí byla otázka, zda má být na problematiku hazardních her aplikováno právo Evropské unie, řešena zcela odlišně, než v současné době. Například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 1 As 297/2015-77, ve věci samotné stěžovatelky, ve které rovněž poukazovala na zahraniční klientelu, zazněl názor, že "předmět nynější věci je zrušení dříve vydaného povolení k provozu výherních hracích přístrojů stěžovatele jako české obchodní společnosti, kterým došlo ke zkrácení původní doby platnosti povolení k provozování loterií. Na věc tedy právo EU nedopadá, a nejsou tu ani splněny jakékoliv další podmínky, pro které by soud považoval za nutné položit předběžné otázky formulované stěžovatelem." Obdobné závěry obsahoval i dřívější rozsudek Nejvyššího správního ze dne 22. 7. 2015, sp. zn. 10 As 62/2015. Při vědomí této konstantní judikatorní praxe nemělo Ministerstvo financí důvod splnění kritérií pro omezení volného pohybu služeb zkoumat.
23. Jde-li však o městský a Nejvyšší správní soud, ty se jednotlivými kritérii plynoucími z unijního práva zabývaly a Ústavní soud i s ohledem na vlastní judikaturu akceptuje, že je třeba zájem obcí na zamezení provozování loterií na svém území a odstranění negativních jevů spojených s provozováním hazardu považovat za legitimní cíl. Současně v judikatuře Nejvyššího správního soudu opakovaně zaznělo, že nelze považovat za nekoherentní a nesystematický zákaz vztahující se pouze na loterijní hry, které jsou škodlivější. Takový postup obce je v zájmu ochrany spotřebitelů před hráčskou závislostí, a je nutné jej považovat za legitimní. Ústavní soud rovněž souhlasí s konstatováním, že plošný zákaz hazardu na území či určitých typů loterií nemůže být obecně diskriminační a svévolný.
24. Ani námitce stěžovatelky, že byla zkrácena její základní práva tím, že město z důvodu naléhavého obecného zájmu stanovilo účinnost vyhlášky dříve, než patnáctým dnem po dni vyhlášení (§12 obecního zřízení), nelze přisvědčit. Není totiž zřejmé, a stěžovatelka sama nijak blíže nerozvádí, jakou zásadní roli měly sehrát tři dny, o které byla legisvakanční doba, tedy doba před nabytím účinnosti vyhlášky, zkrácena. V poměru doby od účinnosti obecně závazné vyhlášky až do pravomocného pozbytí platnosti povolení jejích zařízení, tedy okamžiku reálného ukončení jejich provozu, je doba tří dnů zanedbatelná. Lze si rovněž stěží představit, co by mohla stěžovatelka během této doby, nadto na přelomu roku, tak zásadního učinit, aby mohla dopady přijaté právní úpravy podstatně zmírnit. Dodržení obvyklé patnáctidenní lhůty pro nabytí účinnosti právního předpisu obce nemohlo přitom stěžovatelce zaručit ani to, že se o tuto dobu prodlouží doba provozování jejích zařízení. V kontextu všech okolností má skutečnost, že obec využila zákonné možnosti zkrátit legisvakanční dobu (§12 odst. 2 obecního zřízení), což není v obecní právotvorbě až tak výjimečný jev, zanedbatelný význam, a rozhodně tento postup nemohl zapříčinit rozpor zavedeného omezení volného pohybu služeb stěžovatelky s právem EU.
25. Rovněž k nezavedení přechodného období v obecně závazné vyhlášce i k okolnosti naléhavého obecného zájmu při stanovení její účinnosti se Nejvyšší správní soud vyslovil dostačujícím způsobem. Ústavní soud dodává, že v rozsudku SD EU ve věci Berlington Hungary zaznělo, že pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu, nebo systém přiměřené náhrady. Z rozsudku však nevyplývá, jak tvrdí stěžovatelka, že by mělo být přechodné období vymezeno přímo v omezující právní úpravě. Jak sama stěžovatelka zmínila, i metodika Ministerstva vnitra poskytovaná obcím při tvorbě vyhlášek přijetí obdobných ustanovení pouze doporučuje. To odpovídá ústavně zakotvenému právu, nikoliv povinnosti samospráv obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti vydávat.
26. Bez ohledu na formu stanovení přechodného období je přitom zjevné, že účelem takového opatření je poskytnout adresátům čas na novou situaci reagovat. To bylo v případě stěžovatelky zachováno. Jednak si byla vědoma existující zákonné právní úpravy, která opravňovala obce na svých územích provozování hazardních her zcela zakázat, a s takovou alternativou tedy musela stěžovatelka do jisté míry počítat (viz odůvodnění rozhodnutí správních soudů k legitimnímu očekávání), současně táž zákonná úprava předpokládala formální zrušení vydaných povolení, a to ve správním řízení zaručujícím možnost uplatnění všech práv účastníků řízení včetně využití opravných prostředků. Nešlo tedy o situaci, kdy by byla stěžovatelka náhle zaskočena nepředvídatelnou změnou podmínek a musela se jí neprodleně přizpůsobit. Reálný dopad a účinky obecně závazné vyhlášky se na její činnosti neprojevily okamžitě s účinností tohoto právního předpisu, ale právě až po uplynutí období dostatečně dlouhého na to, aby v jeho průběhu mohla stěžovatelka na novou situaci reagovat.
27. Současně Ústavní soud připomíná, že nelze po obcích vždy rozumně požadovat, aby při znalosti délky správních řízení o zrušení povolení či dokonce při tehdejší záměrné nečinnosti Ministerstva financí, které řízení o zrušení vydaných povolení v jednom období přímo odmítalo zahajovat (viz k tomu nález ze dne 18. 6.2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12) nad tuto dobu nutnou k pravomocnému zrušení vydaných povolení ještě oddalovaly účinky obecně závazné vyhlášky o přechodné období.
28. O nutnosti stanovit přechodné období navíc nesvědčila ani aktuální judikatura zdejšího soudu, který takové přechodné období stanovené čl. II bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, pro dříve vydaná povolení dle loterijního zákona zrušil, neboť v něm spatřoval zásah do ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu, aniž by tento zásah sledoval legitimní cíl (nález ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13). V uvedené věci Ústavní soud neshledal cíle zavedené přechodného období (ochrana vlastnického práva a práva podnikat, ochrana legitimního očekávání provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů či hrozba vzniku sporů iniciovaných provozovateli interaktivních videoloterijních terminálů týkajících se ochrany práv podle mezinárodních dohod o podpoře a ochraně investic) legitimními ve smyslu aprobace zásahu do práva obcí na samosprávu (viz body 39 - 43 nálezu). I později Ústavní soud zopakoval (viz usnesení ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. II. ÚS 3284/17), že tímto přechodným ustanovením byl prodlužován stav masového provozování interaktivních videoloterijních terminálů výhradně na základě povolení Ministerstva financí, aniž by byly obce oprávněny jakkoli ovlivnit poskytování těchto služeb na svém území, čímž bylo nepřípustně zasaženo do práva obcí na samosprávu.
29. Ústavní soud tedy plně akceptuje závěr Nejvyššího správního soudu obsažený v rozsudku ze dne 1. 11. 2023, sp. zn. 5 As 293/2021, a který lze vztáhnout i na nyní posuzovanou věc, a sice, že je rozhodující posoudit dopady aplikované právní úpravy v konkrétním případě, přičemž není podstatné, zda k prodlení mezi zrušením stěžovatelům svědčících povolení a změnou právní úpravy, která k tomu vedla, došlo přímo na základě přechodného ustanovení této právní úpravy, nebo pouze v důsledku délky správního řízení o zrušení povolení, která samozřejmě není předem určena. Podstatné je, zda stěžovatelka v daném případě fakticky měla či nikoliv dostatečný časový prostor, aby se přizpůsobila nové právní úpravě. Také SD EU ve výše citované pasáži rozsudku Berlington Hungary požaduje celkové posouzení okolností, za nichž byly příslušné předpisy přijaty a uplatňovány. Z tohoto důvodu je na místě zohlednit to, že ke zrušení povolení nedocházelo samotnou účinností obecně závazné vyhlášky (ve vztahu k předmětným povolením), nýbrž až právní mocí rozhodnutí Ministerstva financí.
30. Ústavní soud tedy shledal, že časový úsek mezi okamžikem, kdy se stěžovatelka dozvěděla, že předmětná povolení jsou rozporná s úpravou územní samosprávy, a okamžikem jejich zrušení lze považovat za dostačující pro přizpůsobení stěžovatelčina podnikání. V případě stěžovatelky tak byly zcela naplněny výše uvedené požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva.
31. Pouze na okraj Ústavní soud dodává, že tvrdí-li nyní stěžovatelka, že si byla vědoma nezákonnosti obecně závazné vyhlášky, a proto jí po dobu rozhodování správního orgánu nepřizpůsobovala své podnikatelské aktivity, a tedy toto období neplnilo funkci přechodného období, nelze to klást k tíži ani městu, ani rozhodujícímu správnímu orgánu. Obecně se totiž i na právní předpisy obcí uplatní zásada presumpce správnosti aktů vydaných orgány veřejné správy, podle které je správní akt považován za zákonný a správný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní akt za nezákonný a zruší jej. S ohledem na ustálenou judikaturu Ústavního soudu k přezkumu tohoto typu obecně závazných vyhlášek přitom stěžovatelka nemohla na zrušení vyhlášky města Brna rozumně spoléhat.
32. Ústavní soud uzavírá, že k tvrzenému zásahu do základních práv stěžovatelky nedošlo, Nejvyšší správní soud ve věci zohlednil dosavadní judikaturu Soudního dvora a dospěl k závěrům, proti kterým nemá Ústavní soud ústavněprávních výhrad. Předložené námitky stěžovatelky proto Ústavní soud považuje za pokračující polemiku s právními závěry Nejvyššího správního soudu a městského soudu, což svědčí spíše o snaze stěžovatelky alespoň v řízení před Ústavním soudem dosáhnout potvrzení správnosti svých námitek.
33. Ústavní soud nicméně považuje za vhodné v této souvislosti připomenout, že právo na přístup k soudu i právo na spravedlivý proces zaručuje každému, že řízení v jeho věci bude probíhat podle předem stanovených pravidel u nestranného a nezávislého soudu. Tato práva však neposkytují záruku, že rozhodnutí bude odpovídat očekávání účastníka řízení, ani že jím vyslovený výklad právní normy bude bez dalšího přijat a aplikován. Rozhodl-li proto Nejvyšší správní soud či městský soud jinak, než stěžovatelka očekávala, nejde o porušení jejích základních práv a sama nespokojenost s výsledkem řízení nezakládá a ani zakládat nemůže důvodnost ústavní stížnosti.
34. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že obecně závazná vyhláška č. 1/2014 již byla zrušena. Jako taková nemůže být předmětem přezkumu Ústavním soudem (§67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), nadto pouze za účelem vyslovení nezákonnosti či neústavnosti, jak v ústavní stížnosti stěžovatelka požadovala. Nutno dodat, že v případě účinného právního předpisu by návrh stěžovatelky sledoval osud ústavní stížnosti a byl by odmítnut.
35. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud posoudil ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněný návrh a proto ji usnesením mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 14. února 2024
Jan Svatoň v. r.
předseda senátu