ECLI:CZ:NSS:2006:1.AFS.127.2005:105
sp. zn. 1 Afs 127/2005 - 105
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce I. J., zastoupeného JUDr. Milošem
Červinkou, advokátem se sídlem Praha 1, Haštalská 27, proti žalovanému Celnímu ředitelství Praha,
se sídlem Praha 1, Washingtonova 11, o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 4. 2003
zn. 5281/02-21/78, ze dne 15. 4. 2003 zn. 5281/02-21, ze dne 25. 4. 2003 zn. 5281/02-21/73,
zn. 5281/02-21/74, zn. 5281/02-21/75, zn. 5281/02-21/76, zn. 5281/02-21/77, a ze dne 11. 4. 2003
zn. 6347/02-01, v řízení o kasačních stížnostech žalobce proti usnesením Městského soudu v Praze ze
dne 19. 7. 2005, č. j. 6 Ca 283/2004-79, č. j. 6 Ca 289/2004-82, č. j. 6 Ca 288/2004-80,
č. j. 6 Ca 287/2004-80, č. j. 6 Ca 286/2004-80, č. j. 6 Ca 285/2004-80, č. j. 6 Ca 284/2004-80,
č. j. 6 Ca 101/2004-91,
takto:
I. Věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 1 Afs 127/2005, sp. zn. 1 Afs 128/2005,
sp. zn. 1 Afs 129/2005, sp. zn. 1 Afs 130/2005, sp. zn. 1 Afs 131/2005, sp. zn. 1 Afs 132/2005,
sp. zn. 1 Afs 133/2005 a sp. zn. 1 Afs 134/2005, se s p o j u j í ke společnému projednání.
Nadále budou vedeny pod sp. zn. 1 Afs 127/2005.
II. Kasační stížnosti se zamítají .
III. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.
IV. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.
Odůvodnění:
Rozhodnutími ze dne 25. 4. 2003 zn. 5281/02-21/78, ze dne 15. 4. 2003 zn. 5281/02-21, ze dne
25. 4. 2003 zn. 5281/02-21/73, zn. 5281/02-21/74, zn. 5281/02-21/75, zn. 5281/02-21/76, zn. 5281/02-
21/77, a ze dne 11. 4. 2003 zn. 6347/02-01, žalovaný zamítl podle §50 odst. 6 daňového řádu odvolání
žalobce proti rozhodnutím Celního úřadu Praha V (nyní Celní úřad Praha D8) ze dne 21. 2. 2002,
č. j. 1898-01/02 - dodatečnému platebnímu výměru č. 78/2002, č. j. 1904-01/02-dodatečnému
platebnímu výměru č. 72/2002, č. j. 1903-01/02 – dodatečnému platebnímu výměru č. 73/2002,
č. j. 1904-01/02 -dodatečnému platebnímu výměru č. 72/2002, č. j. 1902-01/02 - dodatečnému
platebnímu výměru č. 74/2002, č. j. 1901-01/02–dodatečnému platebnímu výměru č. 75/2002,
č. j. 1900-01/02–dodatečnému platebnímu výměru č. 76/2002, č. j. 1899-01/02–dodatečnému
platebnímu výměru č. 77/2002, a proti rozhodnutí Celního úřadu Praha I (nyní Celní úřad Praha 1)ze dne
4. 4. 2002, dodatečnému platebnímu výměru č. j. Z-4959/00/PV.
V žalobě ze dne 29. 4. 2004, podané u Městského soudu v Praze dne 3. 5. 2004, žalobce
zrekapituloval průběh celních řízení a trval na tom, že v těchto řízeních nebyl deklarantem. Poukázal na
řadu pochybení celních orgánů. V návrhu výroku rozsudku se výslovně domáhal zrušení výše
specifikovaných rozhodnutí žalovaného.
Přípisem ze dne 21. 10. 2004 žalovaný soudu sdělil svůj záměr žalobce uspokojit, a to vydáním
rozhodnutí, kterými osvědčí neplatnost žalobou napadených rozhodnutí.
Městský soud opatřením ze dne 1. 11. 2004 stanovil žalovanému k uspokojení žalobce lhůtu 60
dnů. Usnesením ze dne 2. 11. 2004 pak vyloučil jednotlivá žalobou napadená rozhodnutí
k samostatnému projednání.
Po marném uplynutí stanovené lhůty soud pokračoval v řízení. Vyzval žalobce ke sdělení data
doručení napadených rozhodnutí, žalovaného pak k předložení dokladů o doručení těchto rozhodnutí
žalobci.
Žalovaný k výzvě soudu předložil úředně ověřené fotokopie dokladů o doručení napadených
rozhodnutí. Žalobce podáním ze dne 2. 6. 2005 sdělil, že rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 4. 2003
zn. 6347/02-01, a ze dne 15. 4. 2003 zn. 5281/02-21, převzal dne 23. 5. 2003, ostatní napadená
rozhodnutí převzal dne 25. 5. 2003. Dále poukázal na svůj další postup vůči žalovanému.
Městský soud usneseními ze dne 19. 7. 2005 žalobu proti rozhodnutím žalovaného odmítl dle
§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. pro opožděnost. V odůvodnění konstatoval, že jak vyplynulo ze správního
spisu, byla rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 4. 2003 zn. 6347/02-01, a ze dne 15. 4. 2003 zn. 5281/02-
21, žalobci doručena fikcí dne 7. 5. 2003; ostatní napadená rozhodnutí mu byla doručena dne 28. 5.
2003. Dvouměsíční lhůta k podání žaloby tak uplynula dne 7. 7. 2003, resp. 28. 7. 2003. Žaloba podaná
dne 3. 5. 2004 u městského soudu byla proto podána opožděně.
Proti odmítavým usnesením městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační
stížnosti založené na důvodu uvedeném v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Konkrétně namítl, že řízení před
soudem bylo zatíženo vadou, která měla za následek nezákonnost napadených usnesení. Ze žaloby totiž
jednoznačně nevyplývalo, proti jakému rozhodnutí směřuje. V žalobním petitu sice žalobce navrhl
zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 4. 2003 zn. 5281/02-21/78, ze dne 15. 4. 2003 zn. 5281/02-21,
ze dne 25. 4. 2003 zn. 5281/02-21/73, zn. 5281/02-21/74, zn. 5281/02-21/75, zn. 5281/02-21/76,
zn. 5281/02-21/77, a ze dne 11. 4. 2003 zn. 6347/02-01, zároveň však v textu žaloby, jakož i v odpovědi
na výzvu soudu ze dne 2. 6. 2005 uvedl, že proti těmto rozhodnutím žalovaného podal dne 6. 6. 2003
odvolání a napadl postup a rozhodnutí žalovaného v reakci na odvolání vydaná. Konkrétně pak
rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2003 zn. 7394/03-21/78, ze dne 1. 7. 2003 zn. 7394/03-21/72,
zn. 7394/03-21/73, zn. 7394/03-21/74, zn. 7394/03-21/75, zn. 7394/03-21/76, zn. 7394/03-21/77,
ze dne 4. 7. 2003 zn. 7393/03-21, ze dne 22. 3. 2004 zn. 12704/03-21 a ze dne 14. 5. 2004 zn. 6078/04-
21, jejichž kopie, stejně jako kopie svých podání přiložil k žalobě. Podle §64 s. ř. s. a §43 odst. 1 o. s. ř.
tak měl předseda senátu žalobce vyzvat k doplnění žaloby ve smyslu určení, proti jakému konkrétnímu
rozhodnutí žaloba směřuje. Dále uvedl, že vzhledem ke své finanční situaci způsobené exekucemi
vedenými celním úřadem v předmětných věcech, nebyl v řízení před soudem ani ve správním řízení
právně zastoupen. O možnosti ustanovení zástupce soudem na návrh podle §35 odst. 7 s. ř. s. ho však
městský soud nepoučil. Závěrem upozornil, že v jeho případě nejde o svévolné a zřejmě bezúspěšné
uplatnění práva, když sám žalovaný soudu v souladu s §62 s. ř. s. sdělil, že žalobce uspokojí, neboť
považuje svá rozhodnutí za neplatná. Podle názoru žalobce jsou však napadená rozhodnutí vedle
formální neplatnosti i věcně nesprávná; v této souvislosti odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 19. 11. 2003, č. j. 28 Ca 766/2002-58, ve věci žalobce F. B. proti žalovanému Celnímu ředitelství
Praha. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadená usnesení městského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalobce požádal o přiznání odkladného účinku kasačních stížností. O těchto žádostech Nejvyšší
správní soud samostatně nerozhodoval, neboť po nezbytném poučení účastníků řízení rozhodl bez
zbytečného odkladu po předložení předmětných kasačních stížností přímo ve věci samé.
Žalovaný se ke kasačním stížnostem nevyjádřil.
Vzhledem k tomu, že kasační stížnosti směřují proti rozhodnutím, která spolu skutkově souvisejí,
rozhodl Nejvyšší správní soud ve shodě s §39 odst. 1 a §120 s. ř. s. o spojení těchto kasačních stížností
ke společnému projednání.
Soud přezkoumal napadená rozhodnutí městského soudu v mezích důvodů vymezených
stížnostními body (§109 odst. 3 s. ř. s.) a shledal kasační stížnosti nedůvodnými.
Podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh,
jestliže byl podán předčasně nebo opožděně.
V daném případě byla rozhodnutí žalovaného stěžovateli dle městského soudu doručena ve
dnech 7. 5. 2003 a 28. 5. 2003. Žalobce ve svém podání ze dne 2. 6. 2005 uvedl, že napadená rozhodnutí
žalovaného mu byla doručena ve dnech 23. 5. 2003 a 25. 5. 2003. V kasačních stížnostech však
stěžovatel otázku momentu doručení napadených rozhodnutí a tedy ani otázku počátku běhu lhůty pro
podání žaloby nečinil spornou. Touto otázkou se tak Nejvyšší správní soud nezabýval a to též vzhledem
k porovnání délky lhůty pro podání žaloby (§72 odst. 1 s. ř. s.) a data podání předmětné žaloby
(3. 5. 2004).
Co se týče namítaných vad řízení před soudem, Nejvyšší správní soud se neztotožnil s tvrzením
stěžovatele o neurčitosti žaloby a o z toho plynoucí povinnosti městského soudu vyzvat ho k jejímu
doplnění ve smyslu určení, proti jakému konkrétnímu rozhodnutí směřuje.
Je nutno zdůraznit, že žaloba je dispoziční úkon, jímž se žalobce obrací na soud s žádostí o
poskytnutí soudní ochrany a vymezuje jím předmět soudního řízení. Žaloba je tedy procesním úkonem,
v němž se výrazně projevuje zásada dispoziční, jíž je soudní řízení správní ovládáno. Tuto povahu
žaloby je povinen soud respektovat, nepředepisuje-li mu zákon výslovně něco jiného.
Dispoziční zásada není principem, který by měl pouze ryze technickou povahu, ale projevují se
v ní i významná hodnota lidské osobnosti, spočívající v možnosti jejího svobodného jednání,
garantovaného právem v nejobecnější podobě jako princip individuální autonomie. K tomuto principu
konstatoval Ústavní soud např. v nálezu ze dne 4. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 113/04 (Sb. n. u. US, svazek
č. 33, nález č. 63, str. 129), že autonomie vůle a svobodného individuálního jednání je na úrovni ústavní
garantována čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Citovaný článek přitom ve své první dimenzi
představuje strukturní princip, podle něhož lze státní moc vůči jednotlivci a jeho autonomní sféře
uplatňovat pouze v případech, kdy jednání jednotlivce porušuje výslovně formulovaný zákaz upravený
zákonem. „Ve své druhé dimenzi pak působí čl. 2 odst. 3 Listiny jako subjektivní právo jednotlivce na to,
aby veřejná moc respektovala autonomní projevy jeho osobnosti, včetně projevů volních, které mají
odraz v jeho konkrétním jednání, pokud takové jednání není výslovně zakázáno. Ustanovení čl. 2 odst. 3
Listiny ve své druhé dimenzi, v níž působí jako základní právo jednotlivce, je pak třeba aplikovat
bezprostředně a přímo. V této dimenzi se nejedná o pouhé prozařování jednoduchým právem,
nýbrž o subjektivní právo, které působí bezprostředně vůči státní moci. Orgány státní moci jsou proto
povinny při aplikaci jednoduchého práva současně normy tohoto práva, v níž se odráží čl. 2 odst. 3
Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy, interpretovat rovněž tak, aby nezasáhly do subjektivního práva jednotlivce
na autonomii vůle, jež garantuje také čl. 2 odst. 3 Listiny ve své druhé dimenzi. Takové pojetí čl. 2 odst.
3 Listiny totiž pouze vyjadřuje skutečnost, že jednotlivec a jeho svobodné jednání má v materiálním
právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem. Pokud by jednotlivec neměl
vůbec mít možnost dovolávat se této priority přímo, byla by taková přednost pouhou formální
deklarací…Svobodná sféra jednotlivce a její bezprostřední ústavní garance v podobě vymahatelného
subjektivního práva jsou totiž conditiones sine qua non materiálního právního státu…“.
Z citovaného nálezu tedy vyplývá, že ta ustanovení právních předpisů, v nichž se projevuje
autonomie vůle jednotlivce, jsou orgány veřejné moci – mezi něž samozřejmě patří i soudy – povinny
aplikovat tak, aby respektovaly veřejné subjektivní právo jednotlivce na autonomii jeho vůle; do této
autonomní sféry mohou zasáhnout jenom tehdy, pokud by se jednotlivec dopustil jednání zákonem
výslovně zakázaného.
Dispoziční zásada představuje vyjádření autonomie vůle jednotlivce v oblasti procesního práva.
Jejími konkrétními projevy jsou dispoziční úkony, které účastníci řízení činí, tj. kterými disponují
řízením nebo předmětem řízení. Mezi tyto dispoziční úkony typicky patří i žaloba. Co se týče předmětu
řízení, ten je v žalobě obecně vymezen návrhem výroku rozsudku (tzv. žalobním petitem). Žalobcovou
vůlí stanovený předmět řízení je pak soud povinen respektovat, není-li zákonem stanoveno jinak.
Obsahové náležitosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu jsou upraveny jednak obecně v
§37 odst. 2 s. ř. s., určujícím formu žaloby, a odstavci 3 téhož ustanovení, podle kterého z každého
podání musí být zřejmé, čeho se týká, kdo jej činí, proti komu směřuje, co navrhuje, a musí být
podepsáno a datováno, a dále konkrétně v §71 odst. 1 s. ř. s., kdy žaloba kromě uvedených obecných
náležitostí podání musí obsahovat označení napadeného rozhodnutí a den jeho doručení nebo jiného
oznámení žalobci, označení osob na řízení zúčastněných, jsou-li žalobci známy, označení výroků
rozhodnutí, které žalobce napadá, žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních
důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, důkazy, jež žalobce
k prokázání svých tvrzení navrhuje provést a konečně návrh výroku rozsudku.
Žalobní petit tak sice je povinnou náležitostí žaloby, zákon však jednoznačně nestanoví, v jaké
podobě je nutno tento návrh uplatnit. Povinnost stanovená v §71 odst. 1 písm. f) s. ř. s. má vést žalobce
k jednoznačnému vyjádření, čeho se v řízení domáhá, jeho možnosti jsou však v soudním řízení
správním na rozdíl od občanského soudního řízení velmi omezené a dané zákonem. Podoba výroků
rozhodnutí ve správním soudnictví totiž není dána na vůli účastníků, soudní řád správní taxativně
upravuje možnosti, jak může znít výrok rozhodnutí soudu. Vzhledem k povaze řízení je možno
konstatovat, že podáním žaloby dle hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. žalobce vždy poukazuje na
nedostatky rozhodnutí správního orgánu či řízení jemu předcházející a prostřednictvím žaloby se
domáhá nápravy.
Z §75 odst. 2 s. ř. s., dle kterého soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky
rozhodnutí, se dovozuje vázanost soudu žalobními body, ve smyslu důvodů, které stěžovatel uplatnil a
určení výroků rozhodnutí, které jsou napadeny. Z tohoto ustanovení však nelze k neprospěchu žalobce
dovodit vázanost doslovným zněním návrhu výroku rozsudku. Např. zjistí-li soud, že žalobce sice
napadá rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, avšak ve věci již pravomocně rozhodl odvolací
orgán, posoudí žalobu tak, že žaloba napadá toto konečné rozhodnutí. Z toho vyplývá, že žaloba
obsahuje návrh rozsudku, je-li z ní zřejmé, jakého rozhodnutí se žalobce domáhá (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 6 As 45/2004-84, www.nssoud.cz). Pokud tedy
žalobce v žalobě řádně a srozumitelně uvede žalobní body ve smyslu §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
z nichž vyplývá, jakého rozhodnutí žalovaného se jeho výtky týkají (a zde je nutno zdůraznit, že plnou
odpovědnost za obsah žaloby nese v soudním řízení správním žalobce), je tím dán i rozsah soudního
přezkumu (předmět řízení). Pouze v případě, že tato skutečnost z žaloby nevyplývá, je tato zatížena
vadou, a to vadou odstranitelnou dle §37 odst. 5 s. ř. s. Pokud by žalobce tuto vadu neodstranil, bylo by
dále na úvaze soudu, zda pro takový nedostatek lze či nelze vzhledem k dalšímu obsahu žaloby v řízení
pokračovat.
V předmětném řízení však pro takový postup nebylo místo. Předmět řízení (přezkoumání
rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 4. 2003 zn. 5281/02-21/78, ze dne 15. 4. 2003 zn. 5281/02-21, ze dne
25. 4. 2003 zn. 5281/02-21/73, zn. 5281/02-21/74, zn. 5281/02-21/75, zn. 5281/02-21/76, zn. 5281/02-
21/77, a ze dne 11. 4. 2003 zn. 6347/02-01) žalobce jednoznačně vymezil nejen v žalobním petitu (str. 5
žaloby), ale byl zřejmý i z žalobních bodů, které se k předmětným rozhodnutím žalovaného přímo
vztahovaly. Z žaloby i z dalších stěžovatelových podání tak bylo patrné, zrušení kterých rozhodnutí se
domáhal. Naopak z žádného stěžovatelova podání nevyplynulo, že by se domáhal zrušení i dalších
rozhodnutí žalovaného, která označil v kasačních stížnostech (rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2003
zn. 7394/03-21/78, ze dne 1. 7. 2003 zn. 7394/03-21/72, zn. 7394/03-21/73, zn. 7394/03-21/74,
zn. 7394/03-21/75, zn. 7394/03-21/76, zn. 7394/03-21/77, ze dne 4. 7. 2003 zn. 7393/03-21, ze dne
22. 3. 2004 zn. 12704/03-21 a ze dne 14. 5. 2004 zn. 6078/04-21). Tato sice ve svých podáních zmínil,
z jejich kontextu je však patrné, že tak činil spíše pro ilustraci soudu s poukazem na další „nezákonný“
postup žalovaného, nikoliv však s úmyslem disponovat předmětem řízení. Zároveň v žalobním petitu
označená rozhodnutí žalovaného byla pravomocnými (splnění podmínky vyčerpání řádných opravných
prostředků) rozhodnutími podléhajícími soudnímu přezkumu ve smyslu §65 s. ř. s.; městskému soudu
tak ani o předmětu řízení nevznikly pochyby.
Předmět soudního přezkumu byl určitý a totožný jak při pohledu formálním (žalobní petit), tak
při posouzení úkonů účastníka dle jejich obsahu (§41 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s.). Městský
soud svým postupem (posouzením předmětu řízení) neomezil soudní přezkum v neprospěch stěžovatele,
a tedy mu neodepřel soudní ochranu, a nezatížil tak řízení namítanou vadou. Žalobce vymezil předmět
přezkumu v žalobním petitu, a to konzistentně s žalobními body, a o takto určeném předmětu řízení také
městský soud rozhodl, aniž by zasáhl do autonomie stěžovatelovy vůle.
Také namítaná vada řízení před soudem spočívající v tom, že soud žalobce nepoučil o možnosti
ustanovení zástupce soudem, je nepřípadná.
Soudní řád správní nestanoví pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu povinné
zastoupení žalobce advokátem. Je tak na žalobci, jaký zvolí procesní postup, tedy, zda žalobu sepíše
a podá sám, anebo zda si k tomu zvolí zástupce, zejména pak z řad advokátů (srov. k tomu nález
Ústavního soudu ze dne 19. 9. 1996, sp. zn. III. ÚS 104/96, Sb. n. u. US, svazek č. 6, nález č. 84, str.
105).
Postup soudu v případě, že žalobu podal někdo, kdo není zastoupen advokátem nebo jinou
odborně způsobilou osobou, musí respektovat ústavní kautely vyplývající z čl. 37 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod („Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními
orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.“) a konkretizované na úrovni jednoduchého
práva zejména v ustanovení §36 odst. 1 s. ř. s., podle něhož účastníci mají v řízení rovné postavení
a soud je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení
o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Ve
světle tohoto ustanovení nutno mít za to, že povinnost soudu poučit účastníka o možnosti zastoupení
advokátem má v řízení podle s. ř. s. daleko méně striktní režim než např. v řízení trestním, pro něž je
v ustanovení §2 odst. 13 trestního řádu stanoveno, že ten, proti němuž se trestní řízení vede, musí být
v každém období řízení poučen o právech umožňujících mu plné uplatnění obhajoby a o tom, že si též
může zvolit obhájce; úprava v s. ř. s. typově odpovídá spíše poučovací povinnosti soudu v občanském
soudním řízení (viz generální klauzule v §5 o. s. ř., jež je jistou obdobou §36 odst. 1 s. ř. s., dále též
např. §30 o. s. ř.).
V řízení před krajským soudem je soud ve správním soudnictví povinen poučit účastníka
o možnosti ustanovení zástupce soudem za v zásadě obdobných základních podmínek, za jakých by tak
byl povinen učinit soud v občanském soudním řízení. I na řízení před krajským soudem ve správním
soudnictví je tedy použitelná zásada, že účastník musí být poučen o možnosti ustanovení zástupce
soudem tehdy, má-li soud konkrétní důvody domnívat se, že tento není schopen činit podání po věcné
i právní stránce správná a odpovídající dané věci a i jinak se v soudním sporu orientovat a postupovat
adekvátním způsobem [srov. k tomu nález Ústavního soudu ze dne 4. 11. 2002, sp. zn. IV. ÚS 707/2000,
Sb. n. u. US, svazek č. 28, nález č. 137, str. 195; dále též z judikatury Nejvyššího správního soudu
rozsudek ze dne 14. 4. 2005, č. j. 6 Ads 13/2004-20 (č. 616/2005 Sb. NSS), rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005-58, www.nssoud.cz].
Ve věci stěžovatele však městský soud žádné konkrétní důvody k domněnce, že je stěžovatele
potřeba poučit o jeho právu na možnost ustanovení zástupce soudem, neměl. Stěžovatel podal
srozumitelně a ve vztahu k dané věci odpovídajícím způsobem formulovanou žalobu, obsahující
všechny zákonné náležitosti [vyjma označení dne, kdy mu byla napadená rozhodnutí doručena; viz §71
odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Na všechny výzvy soudu náležitým způsobem reagoval. Ze samotné skutečnosti,
že stěžovatel byl ve špatné finanční situaci, nemohl soud bez dalšího dovozovat, že stěžovatel
může potřebovat právní pomoc a že pro to, aby v řízení před soudem neutrpěl újmu, je nutno jej poučit
o možnosti zvolit si zástupce, resp. o možnosti ustanovení zástupce soudem. Městský soud tedy
nepochybil, když mu takové poučení neposkytl. Stěžovatel sám pak o ustanovení zástupce pro řízení o
žalobě nepožádal.
Ke stěžovatelovu poukazu na formální neplatnost i věcnou nesprávnost žalobou napadených
rozhodnutí žalovaného nutno uvést, že městský soud v rámci posuzování podmínek řízení o žalobě, tedy
podmínek, za nichž může jednat ve věci samé, shledal opožděnost žaloby. Soud tak zjistil absolutní
(neodstranitelný) nedostatek podmínky řízení, pro který nelze v řízení pokračovat, a odmítl žalobu
usnesením podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s., jako nezpůsobilou aktivace soudního přezkumu. Až po
splnění všech podmínek řízení se však může soud zabývat právní kvalitou rozhodnutí samotného, tudíž
přezkoumat napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů, resp. i bez návrhu zjišťovat a
hodnotit i okolnosti svědčící pro nicotnost či proti ní (§76 odst. 2 s. ř. s.), popř. se zabývat existencí
dalších závažných vad správního řízení ve smyslu §76 odst. 1 s. ř. s. (srov. č. 272/2004, č. 359/2004 Sb.
NSS). Otázka zkoumání podmínek řízení tak předchází zjišťování právních vad rozhodnutí samotného.
Skutečností, že městský soud rozhodl o odmítnutí žaloby je pak určen i rozsah přezkumu jeho
rozhodnutí kasačním soudem. V takovém případě totiž může být dán pouze důvod kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Tento důvod je ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož
ustanovení důvodem speciálním. Je-li dán důvod podle písm. e), vylučuje to důvody podle písm. a), c)
a d), neboť nezákonným je rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení v každém případě
i tehdy, byla-li v něm soudem nesprávně posouzena právní otázka ve smyslu §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s, bylo-li řízení u krajského soudu zmatečné ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. nebo je-li
rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Důvod podle
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. je u kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu
nebo o zastavení řízení z povahy věci vyloučen, když se v obou těchto případech jedná sice
o rozhodnutí, jimiž se řízení před krajským soudem končí, ovšem nikoli o rozhodnutí ve věci samé.
Avšak toliko rozhodnutími soudu ve věci samé lze posuzovat vady řízení před správním orgánem včetně
nepřezkoumatelnosti jeho správního rozhodnutí, jak jsou definovány jako důvod kasační stížnosti podle
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Ani Nejvyšší správní soud se tak nemohl podstatou věci samé (ve smyslu
namítané nezákonnosti rozhodnutí žalovaného) zabývat.
Nejvyšší správní soud však považuje za nezbytné vytknout městskému soudu vadu, jež se
dopustil nesprávnou aplikací §39 odst. 2 s. ř. s., upravujícího vyloučení věcí k samostatnému
projednání; tato vada však z povahy věci neměla vliv na zákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby, a
proto ani nemohla být důvodem pro zrušení napadených rozhodnutí podle §103 odst. 1 písm. e) ve
spojení s §109 odst. 3 s. ř. s.
Směřuje-li jedna žaloba proti více rozhodnutím, může podle §39 odst. 2 s. ř. s. předseda senátu
usnesením každé takové rozhodnutí vyloučit k samostatnému projednání; předpokladem takového
postupu je, že společné řízení není možné nebo vhodné.
Žalobce podal u městského soudu jednu žalobu proti osmi rozhodnutím žalovaného; usnesením
ze dne 2. 11. 2004, č. j. 6 Ca 101/2004-24, však byla jednotlivá rozhodnutí žalovaného vyloučena
k samostatnému projednání. Městský soud tedy na základě jedné žaloby vedl osm samostatných řízení.
K vyloučení věcí k samostatnému projednání však nebyly splněny zákonem předepsané
podmínky.
Žaloba je dispozičním úkonem žalobce (k zásadě dispoziční viz výše); proto je soud povinen
respektovat, zda žalobce žalobou napadl jedno rozhodnutí nebo rozhodnutí několik, ledaže by takové
procesní jednání žalobce bylo v rozporu s procesními předpisy. Je-li objektivní kumulace přípustná (tj.
je-li možná nebo vhodná), není soud oprávněn účinky dispozičního úkonu derogovat tím, že vyloučí
věci k samostatnému projednání; učiní-li tak, protiprávně zasáhne do žalobcova veřejného subjektivního
práva na respektování jeho autonomie vůle.
V souzené věci bylo společné řízení nejen možné, ale navíc i vhodné. Věci, které městský soud
vyloučil k samostatnému projednání, se týkají týchž účastníků řízení, skutkově spolu velmi blízce
souvisejí (jednotlivé dovozy textilu z Řecka v krátkém časovém rozpětí) a mají shodné právní
zhodnocení, spočívající v doměření celního dluhu po provedení jednotné následné kontroly a na základě
shodných důkazních prostředků. Zřetelný je nejen tento společný skutkový základ, ale i jeho právní
kvalifikace. Společné řízení bylo tedy možné i vhodné; proto nebyly splněny podmínky pro vyloučení
věci stanovené v §39 odst. 2 s. ř. s.
Krom toho ze soudních spisů vyplývá, že městský soud – přestože vyloučil věci k samostatnému
projednání – nadále činil jednotlivé procesní úkony ve všech věcech shodně, některé dokonce souhrnně.
Též žalobce i žalovaný v řadě případů reagovali na výzvy soudu souhrnně ke všem věcem či využívali
kopie podání. Již z toho vyplývá, že společné projednání věcí bylo vhodné.
Městský soud svým postupem nejenže porušil dispoziční volnost žalobce a jeho subjektivní
veřejné právo na respektování autonomie jeho vůle, ale počínal si i hrubě v rozporu s principem procesní
ekonomie: v důsledku porušení jeho právní povinnosti projednat všechna napadená rozhodnutí ve
společném řízení totiž vznikly zbytečné náklady jak na straně soudu, tak na straně účastníků řízení.
Z hlediska nákladů na straně soudu je patrný rozdíl, zda soud doručuje jednu písemnost či osm
písemností, zda rozhodováním osmi věcí (zde nelze pominout, že soudu mohla za splnění podmínek
§51 s. ř. s. vzniknout povinnost věc osmkrát projednat v jednací síni) a vyhotovováním osmi rozhodnutí
stráví daleko více času, než by bylo zapotřebí k projednání a rozhodnutí žaloby proti všem rozhodnutím
v jediném řízení atd. Je evidentní, že popsaným postupem vznikají nejen nadbytečné náklady, ale i
časové prodlevy, které pak mohou zapříčinit, že jiné věci nebudou projednány včas, tj. tak, aby
neporušily právo jiných účastníků na projednání jejich věci bez zbytečných průtahů, resp. v přiměřené
lhůtě, garantované ústavním pořádkem a mezinárodním právem. Má-li takový postup soudu sloužit
k účelovému zvyšování výkonu soudce zpravodaje, pak jej Nejvyšší správní soud jako zcela
nepřípustný, protiústavní a neetický kategoricky odmítá.
Náklady účastníků řízení se zcela zbytečně navýšily nejen v řízení o žalobě (namísto jednoho
procesního úkonu ve věci se např. žalovaný musel vyjadřovat k podané žalobě osmkrát, což je
s ohledem na téměř totožný skutkový základ a jeho shodnou právní kvalifikaci evidentně nehospodárné),
ale mohou mít závažné dopady i pro řízení o kasační stížnosti: neúspěšný účastník řízení musel
napadnout rozhodnutí městského soudu ohledně všech věcí u Nejvyššího správního soudu, a byl tak
nucen podat nikoliv jednu kasační stížnost, ale osm kasačních stížností, a ze všech mu také vznikla
povinnost zaplatit soudní poplatek. Tím již zcela evidentně bylo ohroženo právo na přístup k soudu, jež
je jedním ze stěžejních prvků práva na spravedlivý proces (na tom nic nemění skutečnost, že stěžovateli
bylo k žádosti osmi usneseními přiznáno osvobození od soudních poplatků pro řízení o kasačních
stížnostech); o případné náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti - a stejně tak o zcela zbytečném
časovém, personálním a materiálním zatížení Nejvyššího správního soudu – ani nemluvě.
Nejvyšší správní soud tedy k této otázce uzavírá, že vyloučení věcí k samostatnému projednání je
podmíněným oprávněním soudu; soud tak může postupovat jedině tehdy, pokud žalobce podal jedinou
žalobu proti takovým rozhodnutím, jejichž projednání ve společném řízení není možné nebo vhodné.
Nejde-li o takovou žalobu, je povinen respektovat dispoziční úkon žalobce; jinak porušuje nejen
pravidla o vylučování věcí k samostatnému projednání (§39 odst. 2 s. ř. s.), ale i dispoziční zásadu (na
níž je správní soudnictví vybudováno), subjektivní veřejné právo jedince na respektování autonomie
jeho vůle a princip procesní ekonomie. Přestože všemi těmito vadami zatížil řízení i městský soud,
neměly tyto vliv na zákonnost napadených rozhodnutí; proto ani nemohly být důvodem jejich kasace.
Nejvyšší správní soud tedy shledal všechny stěžovatelovy námitky nedůvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3
s. ř. s.), zamítl kasační stížnosti jako nedůvodné (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Žalobce
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech, neboť ve věci neměl úspěch; žalovanému
správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu
řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. února 2006
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu