ECLI:CZ:NSS:2020:1.AZS.72.2020:38
sp. zn. 1 Azs 72/2020 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové, soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně: B. T. H., zastoupena Mgr.
Zdeňkem Veberem, advokátem se sídlem Purkyňova 593/10, Plzeň, proti žalované: Komise pro
rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě proti
rozhodnutí žalované ze dne 13. 6. 2018, č. j. MV-40229-5/SO-2018, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 1. 2020, č. j. 30 A 162/2018 – 50,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se ne př i z ná v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně pobývala na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému
pobytu za účelem podnikání – OSVČ s platností od 3. 7. 2015 do 2. 7. 2017. Dne 6. 6. 2017
požádala o prodloužení doby jeho platnosti. Ministerstvo vnitra (dále jen „správní orgán
I. stupně“) rozhodnutím ze dne 6. 2. 2018, č. j. OAM-11621-20/DP-2017, žádost zamítlo
dle §44a odst. 3 ve spojení s §35 odst. 3 a §37 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), neboť žalobkyně neplnila účel povoleného dlouhodobého pobytu (výrok
I.). Správní orgán I. stupně žádost současně zamítl také dle §44a odst. 3 ve spojení s §35
odst. 3 a §37 odst. 2 písm. b) s odkazem na §56 odst. 1 písm. j) věty druhé zákona o pobytu
cizinců, neboť byla zjištěna jiná závažná překážka pobytu žalobkyně na území (výrok II.).
Odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalovaná zamítla napadeným
rozhodnutím. Správní orgány totiž z výslechu žalobkyně zjistily, že žalobkyně pracuje v areálu
společnosti Hisense Czech s.r.o. (dále jen „Hisense“) jako dělnice provádějící montážní
a kompletační práce na základě smlouvy o dílo uzavřené se společností BONTU Invest s.r.o.
(dále jen „BONTU“). Místo i obsah práce jí každý den přiděluje mistr ze společnosti
BONTU, který kontroluje celý průběh pracovní činnosti a po konci pracovní doby také její
výsledek. Žalobkyni je pevně stanoven začátek pracovní doby, začátek a konec přestávky,
je povinna si zaznamenávat docházku otiskem prstu, odměna jí je vyplácena podle počtu
zhotovených kusů a účetní doklady jí vystavuje společnost BONTU. Na pracovišti nosí oděv
s logem společnosti Hisense, byl jí přidělen průkaz s osobním číslem, nevlastní pracovní
pomůcky. Správní orgány proto uzavřely, že činnost vykonávaná žalobkyní není podnikáním,
resp. živností, jelikož žalobkyně tuto činnost nevykonává samostatně a na vlastní
odpovědnost. Naopak činnost vykazuje znaky nelegální závislé práce, neboť ji provádí
bez příslušného povolení nebo v rozporu s ním a společnost BONTU ji fakticky přiděluje
ke společnosti Hisense. Žalobkyně tudíž neplní účel pobytu. Touto skutečností a dále
výkonem nelegální závislé práce žalobkyně naplňuje také jinou závažnou překážku pobytu
na území.
[2] Proti rozhodnutí žalované žalobkyně brojila žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále
jen „krajský soud“), který ji napadeným rozsudkem zamítl. Krajský soud nepřisvědčil žalobní
námitce o nesprávném použití §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Z ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu naopak vyplývá, že pokud cizinec vykonává nelegální
práci, je možné tuto skutečnost považovat za jinou závažnou překážku pobytu na území ČR
ve smyslu tohoto ustanovení (rozsudek ze dne 27. 11. 2011, č. j. 7 As 82/201 - 81, ze dne
19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/2011 - 69, ze dne 28. 5. 2014, č. j. 4 As 165/2013 - 50, či ze dne
16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017 - 27).
[3] Soud se neztotožnil ani s tvrzením žalobkyně, dle které je dovozování závěrů
o výkonu nelegální práce pouze z jejího výslechu nedostatečné. Skutečnost, že správní orgány
při svém rozhodování vycházely primárně z výslechu žalobkyně, nezpůsobuje nezákonnost
rozhodnutí. Podle §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je správní orgán oprávněn
vyslechnout účastníka řízení, je-li to nezbytné pro zjištění stavu věci, přičemž účastník řízení
je povinen vypovídat pravdivě a nesmí nic zamlčet. Jednalo se o řízení zahajované na žádost,
a bylo tedy v zájmu žalobkyně, aby předložila veškeré potřebné náležitosti a tvrdila
a prokázala splnění všech podmínek pro prodloužení pobytového oprávnění. Správní orgán
I. stupně výzvou ze dne 14. 6. 2017 navíc žalobkyni vyzval k prokázání provozování živnosti,
a byla tedy dobře informována o tom, jaké skutečnosti by měla tvrdit a že je povinna
je rovněž prokázat. Správní orgán ve svém rozhodnutí dostatečně popsal a zdůvodnil,
z jakého důvodu činnost žalobkyně nepředstavuje samostatnou výdělečnou činnost a proč
v ní spatřuje znaky výkonu závislé práce.
[4] Soud rovněž nepřisvědčil námitce nedostatečného odůvodnění přiměřenosti zásahu
do soukromého a rodinného života žalobkyně ve smyslu §174a zákona o pobytu cizinců.
Argumentace správních orgánů odpovídá zákonem stanoveným požadavkům a soud
se s ní ztotožnil. Správní orgán nemusí výslovně hodnotit všechna kritéria obsažená v daném
ustanovení, v případě žalobkyně postačilo zkoumat dopad do její rodinné situace (všichni
rodinní příslušníci žijící v zemi původu), neboť se jednalo o jediný důvod způsobující
nepřiměřenost rozhodnutí tvrzený v odvolání.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Zároveň žádá o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle §107 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §73 téhož zákona.
[6] Předně namítá, že nedošlo k řádnému zjištění všech skutečností rozhodných pro vydání
rozhodnutí, neboť jediný důkaz, o který se rozhodnutí správních orgánů opírají, je výslech
stěžovatelky. V jeho průběhu se nemohla samostatně vyjádřit k předmětu řízení. Správní orgán
si měl opatřit vyjádření společností BONTU, Hisense a GEMTEK CZ s.r.o. (v provozovně této
společnosti pracovala na počátku doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu), účetní
doklady těchto společností či daňová přiznání stěžovatelky.
[7] Dále stěžovatelka brojí proti chybějícímu či zcela nedostatečnému posouzení, zda její
činnost naplňuje všechny znaky závislé práce, jak jsou definovány v §2 odst. 1 zákona
č. 262/2006 Sb., zákoník práce, a dále vymezeny v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 - 35. Ve stěžovatelčině případě není naplněna podmínka
nadřízenosti, jednání jménem zaměstnavatele ani práce za mzdu a na náklady zaměstnavatele.
Správní orgány při hodnocení nepřihlédly k obsahu smluv uzavřených mezi stěžovatelkou
a společností BONTU. Proto není možné dospět ani k závěru o výkonu nelegální práce jako jiné
závažné překážky pro další pobyt stěžovatelky na území ČR.
[8] Závěrem se stěžovatelka neztotožňuje s hodnocením dopadů do svého soukromého
a rodinného života. Na jejích příjmech jsou závislé její děti, manžel a rodiče žijící v zemi původu.
Během devíti let pobytu na území ČR si zde vybudovala sociální a osobní vazby, které již v zemi
původu přetrhala. Stěžovatelka je přesvědčena, že neohrozila veřejný zájem, správní orgány měly
zohlednit míru jejího zavinění v porovnání s třetími osobami dopouštějícími se nelegálního
zaměstnávání.
[9] S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[10] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se zcela ztotožňuje se závěrem
krajského soudu, a navrhla, aby soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší
správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3,
4 s. ř. s.). Po takto provedeném řízení dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[12] Stěžovatelka tvrdí, že krajský soud nesprávně posoudil otázku, zda byly ve správním
řízení naplněny podmínky pro neprodloužení dlouhodobého pobytu ve smyslu §37 odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců a §56 odst. 1 písm. j) téhož zákona, tedy zda stěžovatelka
plnila či neplnila na území ČR účel, pro který jí bylo povolení k pobytu uděleno, a dále,
zda existuje jiná závažná překážka jejího pobytu, mimo jiné v důsledku výkonu nelegální
práce. Konkrétně je sporné, zda pro prokázání závěru, že žádost o prodloužení pobytu
je nutné z těchto důvodů zamítnout, bylo dostačující vycházet pouze z výslechu stěžovatelky,
zda správní orgány a krajský soud zvážily naplnění všech zna ků závislé práce, resp. zda byly
povinny je zvážit, a konečně zda správní orgány dostatečně posoudily přiměřenost dopadu
důsledků svých rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatelky ve smyslu §174a
zákona o pobytu cizinců.
[13] Dle §44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců se na prodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu §35 odst. 2 a 3, §36 a §46 odst. 3 a 7 vztahují obdobně . Podle §35 odst. 3
téhož zákona platí, že dobu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů nelze prodloužit, pokud
ministerstvo shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnost i tohoto víza. Podle §37 odst. 2 písm. b)
téhož zákona ministerstvo dále zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec přestal splňovat
některou z podmínek pro udělení víza, za podmínky, že důsledky tohoto rozhodnutí budou přiměřené důvodu
pro zrušení platnosti víza. Při posuzování přiměřenosti ministerstvo přihlíží zejména k dopadům tohoto
rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince.
[14] Podle §37 odst. 1 písm. b) tohoto zákona ministerstvo zruší platnost víza k pobytu
nad 90 dnů, jestliže cizinec neplní účel, pro který mu bylo vízum uděleno. Dle §56 odst. 1 písm. j)
téhož zákona dlouhodobé vízum (…) ministerstvo cizinci neudělí, jestliže pobyt cizince na území není
v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pob ytu cizince na území. Taková jiná
závažná překážka pobytu může být podle judikatury kasačního soudu způsobena právě
neplněním účelu pobytu po převážnou část doby platnosti předchozího pobytu ( rozsudek
ze dne 3. 3. 2016, č. j. 7 Azs 322/2015 - 43) nebo výkonem nelegální práce (rozsudek ze dne
27. 11. 2011, č. j. 7 As 82/201 - 81, ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/2011 - 69, ze dne
28. 5. 2014, č. j. 4 As 165/2013 - 50, či ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017 - 27).
[15] Dle §174a odst. 1 věty první téhož z ákona platí, že při posuzování přiměřenosti dopadů
rozhodnutí podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání
cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů,
ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a int enzitu vazeb ke státu, jehož
je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního
trvalého bydliště.
[16] Jak soud uvedl již ve svých rozsudcích ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017 - 27,
na který odkazuje krajský soud, ze dne 16. 5. 2018, č. j. 7 Azs 78/2018 – 46, a ze dne
9. 10. 2019, č. j. 10 Azs 250/2019 – 25, výslech účastníka řízení je podle §169j zákona
o pobytu cizinců přípustným důkazem. Řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému
pobytu podle §44a téhož zákona je řízením o žádosti. Podle §51 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „s. ř.“), platí, že je-li v souladu s požadavky §3 s. ř. zjištěna
skutečnost, která znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování
a žádost zamítne. V případě, že správní orgán dospěje k závěru, že informace, které
se dozvěděl z výpovědi účastníka řízení, jsou dostatečné pro zamít nutí žádosti, potom
se nejedná bez dalšího o vadný postup. Výpověď účastník a řízení, žadatele o povolení
k pobytu, tudíž může být - podle okolností případu – postačujícím podkladem
pro rozhodnutí.
[17] Ze správního spisu je zřejmé, že správní orgán I. stupně během řízení pojal podezření
o charakteru práce vykonávané stěžovatelkou, a proto ji vyzval k prokázání provozování
živnosti nebo výkonu jiné podnikatelské činnosti ve smyslu §103 písm. s) zákona o pobytu
cizinců. Na základě dokumentů předložených stěžovatelkou dle této výzvy (faktury za rok
2015, 2016 a leden až červen 2017, přiznání k dani z příjmů fyzi ckých osob za rok 2015
a 2016, čtyři smlouvy o dílo uzavřené mezi stěžovatelkou jako zhotovitelem a společností
BONTU jako objednatelem a dvě smlouvy o podnájmu nebytových prostor na adrese sídla
společnosti Hisense uzavřené mezi stěžovatelkou jako podnájemkyní a společností BONTU
jako nájemcem) a na základě sdělení Úřadu práce ČR (o tom, že pro stěžovatelku během
zkoumaného období neeviduje rozhodnutí o povolení k zaměstnání), provedl správní orgán
I. stupně se stěžovatelkou výslech. Během výslechu vypověděla skutečnosti, které soud shrnul
již v bodě 1 tohoto rozsudku.
[18] Správní orgán I. stupně tedy nejprve pojal podezření z listinných důkazů, které
stěžovatelka sama předložila (včetně daňového přiznání, jejichž předložení navrhovala
v kasační stížnosti) či které si správní orgán opatřil od Úř adu práce. Jak uvedl krajský soud,
z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je patrné, že při svém rozhodování vycházely
primárně z výslechu stěžovatelky. Jak vyplývá z výše citované judikatury, tato skutečnost
nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí.
[19] Ze způsobu, jakým stěžovatelka při výslechu popsala svou pracovní aktivitu,
je zřejmé, že fakticky nevykonávala činnost, která by vykazovala všechny podstatné rysy
podnikání, byť formálně tuto činnost jako podnikání vykazovala (vystavování faktur, zápis
v živnostenském rejstříku, placení pojistného na sociální zabezpečení a daní jako OSVČ).
Pro posouzení věci však není podstatné, jak stěžovatelka svou výdělečnou aktivitu označovala
či formálně vykazovala, ale co bylo její podstatou. Z hlediska posouzení spl nění podmínek
§37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je nezbytné, aby podnikání bylo
uskutečňováno i fakticky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12. 2011, č. j.
7 As 82/2011 - 71). Činnost vykonávaná stěžovatelkou nevykazuje znaky podnikání, neboť
není vykonávána nezávisle, pod vlastním jménem, na vlastní účet a odpovědnost, ale naopak
podle pokynů toho, kdo odměnu za vykonanou práci vyplácí – společnosti BONTU
prostřednictvím mistra (k tomu obdobně již citovaný rozsudek ze dne 16. 5. 2018, č. j.
7 Azs 78/2018 - 46).
[20] Stran posouzení přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromého a rodinného života
stěžovatelky krajský soud správně uvedl, že není nutné výslovně hodnotit všechna kritéria
uvedená v §174a zákona o pobytu cizinců (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 72/2019 - 37, ze kterého vyplývá, že správní orgány musí
při posuzování dopadů rozhodnutí výslovně zohlednit důvody, které jsou v daném případě
specifické, a nikoli ty, které žádným způsobem nevyplývají z průběhu řízení). Z rozsudku
ze dne 14. 3. 2019, č. j. 7 Azs 554/2018 - 36, plyne, že správní orgán hodnotí přiměřenost
rozhodnutí pouze v intencích toho, co je mu ze správního řízení známo, pokud cizi nec
o své situaci více neuvedl. Ze správního řízení přitom vyplynulo, že stěžovatelka na území
nemá žádné rodinné příslušníky, její matka a tři bratři žijí v zemi původu, na území ČR žije
od roku 2008, zemi původu navštívila naposledy v roce 2014, neboť v pozdější návštěvě
jí bránily zdravotní problémy, a dále je samozřejmě zřejmé, že na území ČR vykonává
ekonomickou aktivitu.
[21] Správní orgán I. stupně hodnotil zejména důvod pro neprodlouž ení doby platnosti
pobytu, účel a délku stěžovatelčina pobytu a její rodinné vazby, ale neomezil se pouze na tato
kritéria. K ekonomickému dopadu uvedl, že stěžovatelka svůj další pobyt může realizovat
např. prostřednictvím zaměstnanecké karty, čímž by zároveň legalizovala své zaměstnání,
či může pracovat a podnikat v zemi původu, kde má rodinné zázemí.
[22] Pokud stěžovatelka namítá, že na jejích příjmech jsou závislé její děti, manžel a rodiče
žijící v zemi původu, potom kasační soud upozorňuje na skutečnost, že v průběhu celého
správního řízení nevyšlo najevo, že by stěžovatelka měla manžela, děti a otce. Nevyplývá
to ani z výpisů z cizineckého informačního systému založených ve spise, ani z tvrzení
stěžovatelky uvedených před správním orgánem I. stupně a v odvolání. Úmrtí otce
pak zmínila během výslechu. Správní orgán rovněž uvedl, že od příjezdu do ČR neuplynula
doba dostatečná k přetrhání sociálních a kulturních vazeb v zemi původu. Takto popsaný
zásah do soukromého a rodinného života stěžovatelky správní orgán vážil nutností ochrany
trhu práce, který označil za veřejný zájem. Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením
ztotožňuje.
[23] Námitka stran nenaplnění všech znaků závislé práce pak není přípustná. Dle §104
odst. 4 s. ř. s. totiž platí, že kasační stížnost není přípustná, opírá -li se jen o důvody, které stěžovatel
neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl . Citované
ustanovení brání uplatnění jiných právních námitek než těch, které byly včas uplatněny
v řízení před krajským soudem, pokud je stěžovatel mohl uplatnit již v řízení před soudem
prvního stupně. Proti chybějícímu či zcela nedostatečnému posouzení, zda činnost
stěžovatelky naplňuje všechny znaky závislé práce, stěžovatelka poprvé brojila až v kasační
stížnosti, přestože tuto námitku mohla vznést již před krajským soudem. Proto se jí kas ační
soud jako nepřípustnou nezabýval.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[25] Stěžovatelka připojila ke kasační stížnosti návrh na přiznání odkladného účinku. O tomto
návrhu soud nerozhodoval, jelikož odkladný účinek působí jen do skončení řízení před soudem
a soud rozhodl o samotné kasační stížnosti bez zbytečného odkladu po nezbytném poučení
účastníků řízení a obstarání dalších podkladů nutných pro rozhodnutí. Rozhodnutí o odkladném
účinku tak skončením řízení o kasační stížnosti pozbylo smyslu.
[26] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl na základě §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu nákladů nenáleží. Žalované,
která byla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, pak soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť
jí žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. dubna 2020
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu