ECLI:CZ:US:2012:1.US.1607.11.1
sp. zn. I. ÚS 1607/11
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů - ze dne 25. dubna 2012 sp. zn. I. ÚS 1607/11 ve věci ústavní stížnosti L. S. proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 6. 4. 2011 č. j. 16 Co 87/2009-61, kterým byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně o zamítnutí stěžovatelčiny žaloby o vydání bezdůvodného obohacení za užívání pozemku (veřejného prostranství) bez právního důvodu, za účasti stěžovatelky a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení a statutárního města Brna jako vedlejšího účastníka řízení.
I. Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 6. 4. 2011 č. j. 16 Co 87/2009-61 došlo k porušení základního práva stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 4. 2011 č. j. 16 Co 87/2009-61 se zrušuje.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud zjistil z vyžádaného spisu obecných soudů následující.
Městský soud v Brně (jako soud prvního stupně) rozsudkem ze dne 7. 11. 2008 č. j. 36 C 93/2006-52 zamítl žalobu žalobkyně (stěžovatelky), která se jako podílový spoluvlastník ideální 1/3 pozemku (parc. č. 7974/55 zapsaného na LV č. 5776 pro obec Brno a k. ú. Židenice) domáhala po žalovaném (v řízení o ústavní stížnosti vedlejší účastník) zaplacení částky 3 128 Kč s příslušenstvím jako vydání bezdůvodného obohacení za užívání předmětného pozemku - jakožto veřejného prostranství - bez právního důvodu.
Soud prvního stupně zejména s odkazem na nález Ústavního soudu publikovaný ve Sbírce zákonů pod č. 211/2005 Sb. [nález ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/02 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.)] odůvodnil své rozhodnutí tím, že sporný pozemek je veřejným prostranstvím, k němuž jsou zákonem omezena práva vlastníka, aniž by byla za omezení tím vzniklá stanovena nějaká náhrada.
Krajský soud v Brně napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Uvedl především následující:
"... Odvolací soud si je vědom rozhodnutí Nejvyššího soudu i Ústavního soudu, konkrétně jmenovaných v odvolání, nicméně při posuzování této věci a přezkoumávání rozhodnutí a řízení před soudem I. stupně se (stejně jako soud 1. stupně) přiklání k nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3.2005, publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 211/2005 Sb.
Tímto ústavním nálezem byl především zamítnut návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na zrušení §34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, podle něhož veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.
Ústavní soud v citovaném nálezu mimo jiné uvádí, že prostor splňující zákonné znaky veřejného prostranství je veřejným prostranstvím ex lege, a určení pozemku jako veřejného prostranství není ponecháno na libovůli jakékoliv obce. Ze znění čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod vyplývá, že vlastnické právo není absolutním a ničím neomezeným právním panstvím nad věcí, nýbrž má plnit a současně plní i jiné funkce. Právo na ochranu majetku nebrání právu státu přijímat zákony, které považuje za nezbytné, aby upravil užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Ústavní soud dále konstatoval, že stejně jako v řadě západoevropských zemí, celý ústavní a právní systém České republiky vychází jednak z principu, že vlastnictví zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými obecnými zájmy.
Označení soukromé nemovitosti za veřejné prostranství obecně závaznou vyhláškou obce nemůže být dáváno na roveň vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Z uvedeného rovněž plyne, že nelze považovat existenci veřejného prostranství, zahrnující v daném případě pozemek žalobkyně, za omezení jejího vlastnického práva ve smyslu ustanovení §128 odst. 2 o. z. Je-li tedy předmětný pozemek, k němuž má žalobkyně spoluvlastnický podíl v rozsahu ideální 1/3, veřejným prostranstvím, tento pozemek je jako příslušný prostor veřejného prostranství přístupný z jeho povahy každému bez omezení, a slouží tedy obecnému (nikoliv obecnímu) užívání, je takové užívání veřejného prostranství bezplatné, neboť se nejedná o vztah soukromoprávní povahy, nýbrž jedná se o vztah mající veřejnoprávní charakter.
Podle citovaného nálezu Ústavního soudu prostor splňující zákonné znaky veřejného prostranství je tedy veřejným prostranstvím ex lege. Vyjmutí prostor vlastněných soukromými subjekty a splňujících zákonné znaky veřejného prostranství z veřejnoprávního režimu by vedlo k podstatnému ztížení či znemožnění právní regulace společenských vztahů, na nichž má obec, jako veřejnoprávní korporace, veřejný zájem.
Obec nemůže při určení veřejného prostranství postupovat libovolně. Je naopak vázána právě zákonnou definicí veřejného prostranství v ustanovení §34 zákona o obcích, povinností dodržovat právní řád České republiky, stejně jako požadavkem ústavně konformního výkladu obecného práva. Zrušení ustanovení §34 zákona o obcích by naopak mohlo vést k případné libovůli ze strany obce, neboť bez přítomnosti jakékoliv zákonné definice by právní úprava dala obci mnohem širší diskreci při určování veřejného prostranství, než jak činí současná právní úprava zákona o obcích.".
II.
V ústavní stížnosti se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví tohoto nálezu citovaného rozhodnutí pro porušení svých ústavně zaručených práv zakotvených v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a to práva na spravedlivý proces.
V konkrétnostech stěžovatelka v podstatě namítá, že existuje ustálená judikatura zakotvující právní názor, dle něhož vlastníku pozemku, který je veřejným prostranstvím a k němuž jsou zákonem omezena práva vlastníka, náhrada (bezdůvodné obohacení) za omezení tím vzniklá náleží. Odkázala na rozhodnutí Nejvyššího soudu (např. sp. zn. 32 Odo 823/2003, 33 Odo 396/2004, 33 Odo 1253/2005 a 33 Odo 1064/2005) a Ústavního soudu (usnesení sp. zn. III. ÚS 338/04). Krajský soud tak dle stěžovatelky porušil princip předvídatelnosti soudního rozhodování, který je předpokladem spravedlivého procesu.
Stěžovatelka si je vědoma skutečnosti, že se jedná v předmětné věci o bagatelní částku; ústavní stížnost však podává pro porušení svého práva na spravedlivý proces, které nelze považovat za bagatelní. Navíc se rozsudkem napadeným ústavní stížností rozhoduje o opakujících se nárocích stěžovatelky, představujících bezdůvodné obohacení za užívání jejích pozemků jako veřejného prostranství vedlejším účastníkem. Stěžovatelka je vlastníkem řady pozemků užívaných v městě Brně jako veřejné prostranství a vede u Městského soudu v Brně více takovýchto sporů.
III.
Krajský soud v Brně se k ústavní stížnosti nevyjádřil.
Statutární město Brno ve svém vyjádření k ústavní stížnosti - na které tento nález Ústavního soudu obsahově reaguje v textu níže - uvedlo v podstatě následující. Napadeným rozhodnutím Krajského soudu v Brně nebyl porušen princip předvídatelnosti soudního rozhodování. Toto rozhodnutí je sice odlišné od některých rozhodnutí Nejvyššího soudu, nelze však tvrdit, že se jedná o ustálenou judikaturu, neboť rozhodovací praxe ustálená není a neobjevuje se shodně na úrovni několika soudních instancí. Ani u konstantní judikatury soudů nelze vyloučit její vývoj. Podle názoru vedlejšího účastníka nelze z žádného platného právního předpisu dovodit v uvedených případech pasivní legitimaci obce. Z žádného právního předpisu nevyplývá, že by obcím jako veřejnoprávním korporacím mohlo vzniknout bezdůvodné obohacení na základě tzv. obecného užívání prostorů veřejně přístupných. Existence veřejně přístupného prostoru (veřejné prostranství) - pozemku ve vlastnictví soukromé osoby - nemůže být dávána na roveň vyvlastnění nebo nucenému omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Je nutno respektovat sociální závaznost vlastnictví ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny. Právo na ochranu majetku nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Vedlejší účastník uvádí, že příslušný pozemek jako soukromoprávní subjekt neužívá. Obce samy nemohou prohlásit určitý pozemek za "veřejné prostranství"; prostor může pouze naplňovat či nenaplňovat zákonné znaky legální definice "veřejného prostranství". Ustanovení §34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), je podle názoru vedlejšího účastníka ustanovením ryze "technickým", kdy pouze definuje, co je "veřejným prostranstvím". Uvedené ustanovení však žádným způsobem neupravuje vzájemná práva a povinnosti, jestliže vlastníkem pozemku tvořícího veřejné prostranství je jiná osoba než obec. Problematika finančních souvislostí, tj. finanční úhrady za "obecné užívání" veřejného prostranství není zákonem žádným způsobem řešena, a to ani výslovně ani nevýslovně. Podle názoru vedlejšího účastníka - vycházejícího z legální definice - není uživatelem pozemku tvořícího veřejné prostranství obec, na jejímž území se takový pozemek nachází, ale každý. Veřejné prostranství je prostorem ex lege vyhrazeným obecnému užívání, a je tedy prostorem volně a neomezeně přístupným každému a bez omezení. Z povahy obecnosti jeho užívání tak může činit bezplatně. Pokud tedy zákon o obcích definuje veřejné prostranství jako veřejně přístupný prostor, zároveň tím omezuje práva vlastníka pozemku, který je povinen omezení spojená s jeho povahou veřejného prostranství strpět, a to včetně "strpění bezplatnosti jeho užívání". Vedlejší účastník dále citoval zejména nález Ústavního soudu publikovaný ve Sbírce zákonů pod č. 211/2005 Sb., tedy nález sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3. 2005.
IV.
Podle §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Podmínky tohoto ustanovení jsou splněny, a proto Ústavní soud od ústního jednání upustil.
V.
Ústavní stížnost je důvodná. Ústavní soud, jak vyplývá z článku 83 Ústavy, je soudním orgánem ochrany ústavnosti. Do rozhodovací pravomoci obecných soudů proto může zasáhnout jen tehdy, došlo-li v jejich činnosti k porušení základních práv či svobod účastníka řízení chráněných ústavním pořádkem.
Jak již Ústavní soud v minulosti několikrát konstatoval [např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2007 sp. zn. II. ÚS 2070/07 (N 223/47 SbNU 935)], ke znakům právního státu patří zásada právní jistoty. Její nezbytnou součástí je jak předvídatelnost práva, tak i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Tato předvídatelnost je vyjádřením postulátu, podle kterého se lze v demokratickém právním státě spolehnout na to, že ve své důvěře v platné právo nebude nikdo zklamán. Pouze takto předvídatelné chování naplňuje v praxi fungování materiálně chápaného demokratického právního státu a vylučuje prostor pro případnou svévoli. Ústavní soud k tomu dodává, že z toho plyne i požadavek shodné interpretace zákona ve srovnatelných případech, v čemž se zobrazuje - kromě právní jistoty - i ústavní princip rovnosti (srov. čl. 1 Listiny základních práv a svobod).
Odvolací soud ve shodě se soudem prvního stupně v podstatě zaujal právní názor, že vlastníku pozemku, který je veřejným prostranstvím a k němuž jsou zákonem omezena práva vlastníka (povinnost vlastníka strpět užívání jeho pozemku obcí prostřednictvím jejích občanů), náhrada (z titulu bezdůvodného obohacení) za omezení tím vzniklá nenáleží.
Leč konstantní soudní judikatura zastává názor opačný. Ten byl vysloven v řadě rozhodnutí Nejvyššího soudu (např. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 2. 2006 sp. zn. 33 Odo 396/2004, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2006 sp. zn. 33 Odo 1046/2005, usnesení ze dne 26. 10. 2010 sp. zn. 28 Cdo 3382/2010); lze odkázat i na rozhodnutí Ústavního soudu (usnesení ze dne 23. 6. 2004 sp. zn. III. ÚS 204/04, usnesení ze dne 14. 9. 2004 sp. zn. III. ÚS 338/04 či usnesení ze dne 15. 4. 2010 sp. zn. II. ÚS 731/10), která uvedený názor rovněž podporují.
Ostatně i odborná veřejnost dospěla k závěru o existenci ustálené judikatury, akceptující názor stěžovatelky, tedy názor opačný, než vyslovil odvolací soud (srov. např. Adamová, H.: Bezdůvodné obohacení v užívacích vztazích založených normami veřejného práva, Právní fórum, 9/2011, str. 427 a násl.; Bončková, H.: Bezdůvodné obohacení v judikatuře Nejvyššího soudu - zpráva z VI. odborného symposia, Bulletin advokacie, 1/2011, str. 16 a násl.).
Ostatně sám odvolací soud v napadeném rozsudku dokonce připouští (str. 2 dole), že se svým řešením zkoumané otázky od poslední judikatury odchyluje.
Obecně totiž platí, že pokud se obecný soud bude chtít odchýlit od rozhodovací praxe, musí dostát požadavku předvídatelnosti práva a právní jistoty, tedy musí tento odchylný postup náležitě zdůvodnit; to se však v dané věci nestalo.
Totiž, odvolací soud svůj odlišný právní názor odůvodnil jen poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/02. Tento odkaz je však zjevně neopodstatněný, neboť citovaný nález problematiku vypořádání soukromoprávního vztahu mezi obcí a vlastníkem pozemku, který je veřejným prostranstvím, neřeší.
Tato interpretace uvedeného nálezu (tedy, že problematiku vypořádání soukromoprávního vztahu mezi obcí a vlastníkem pozemku, který je veřejným prostranstvím, neřeší) přitom měla být odvolacímu soudu (i soudu prvního stupně) známa i z výkladu citovaného nálezu provedeného vrcholným orgánem obecných soudů (Nejvyšším soudem) i soudem Ústavním, tedy soudem, který vydal nález, jehož se odvolací soud nyní dovolává.
Konkrétně Nejvyšší soud v usnesení ze dne 26. 10. 2010 sp. zn. 28 Cdo 3382/2010 (výše uvedeném) dovodil opačný názor než odvolací soud v napadeném rozsudku; výslovně uvedl, že "odkaz dovolatele na nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/02 je zjevně nepřípadný, neboť uvedený nález problematiku vypořádání soukromoprávního vztahu mezi obcí a vlastníkem pozemku, který je veřejným prostranstvím, neřeší.". I v dalších rozhodnutích - předcházejících vydání napadeného rozsudku odvolacího soudu - Nejvyšší soud vyslovil názor opačný než napadený rozsudek; přitom výslovně reflektoval nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02, jehož se nyní odvolací soud nesprávně dovolává (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 2. 2006 sp. zn. 33 Odo 396/2004, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2006 sp. zn. 33 Odo 1046/2005).
I sám Ústavní soud vyložil nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/02 v usnesení ze dne 15. 4. 2010 sp. zn. II. ÚS 731/10 opačně, než činí napadený rozsudek odvolacího soudu. Tedy, Ústavní soud v citovaném usnesení (str. 2 in fine) uvedl, že "nález sp. zn. Pl. ÚS 21/02 řešil otázku ústavní konformity normy, která připouští, aby byl za veřejné prostranství prohlášen i soukromý pozemek, bez souhlasu jeho vlastníka, a normy, dle níž obec stanoví povinnost platit poplatek za tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství též samotnému vlastníkovi prostoru, který byl za veřejné prostranství prohlášen.". Takto Ústavní soud reagoval na argument právě statutárního města Brna v tehdejším řízení o ústavní stížnosti, které poukazovalo na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02. Takový výklad - podaný samotným Ústavním soudem - měl být nyní Krajskému soudu v Brně znám již proto, že tehdy Ústavní soud přezkoumával rozhodnutí téhož Krajského soudu v Brně (byť odlišného senátu, tj. 17 Co). Koneckonců, tehdy Krajský soud v Brně rozhodl opačně, než učinil nyní v napadeném rozsudku. Z hlediska právní jistoty (předvídatelnosti práva) je vskutku nežádoucí, aby i jednotlivé senáty téhož soudu rozhodovaly o stejné otázce zcela rozdílně.
Nehledě na to, Ústavní soud v citovaném usnesení (sp. zn. II. ÚS 731/10) podal ústavněprávní argumentaci na podporu názoru, dle kterého vlastníku pozemku, který je veřejným prostranstvím a k němuž jsou zákonem omezena práva vlastníka, náhrada za omezení tím vzniklá náleží. Ústavní soud totiž tehdy uvedl, že "Ústavní soud poukazuje na to, že obecné soudy rozhodly v souladu s konstantní judikaturou obecných soudů, včetně Nejvyššího soudu (srov. např. v napadených rozhodnutích citované rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 33 Odo 1253/2005, 32 Odo 872/2003). Usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Odo 872/2003 a jemu předcházející rozhodnutí soudů prvního a druhého stupně, z nichž obecné soudy v napadených rozhodnutích vycházely (a která vyslovila právní názor shora předestřený), byla učiněna předmětem ústavněprávního přezkumu, a ústavní stížnost proti nim byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná usnesením sp. zn. III. ÚS 338/04. V tomto usnesení Ústavní soud mj. konstatoval: "Prohlásil-li stěžovatel předmětné pozemky za veřejná prostranství a tyto pozemky stěžovatel, resp. jeho prostřednictvím obyvatelé statutárního města České Budějovice užívali ke své každodenní rekreaci bez toho, že by stěžovatel měl k těmto pozemkům právní titul, který by ho opravňoval tyto pozemky užívat, a stěžovatel náhradu za užívání neplatil, učinily obecné soudy správný závěr o tom, že na straně stěžovatele dochází k bezdůvodnému obohacení ve smyslu §451 obč. zák., neboť předmětné pozemky užívá bez právního důvodu. Obecné soudy správně dovodily, že nárok Ing. arch. H. na zaplacení náhrady za omezení užívání jejích pozemků z titulu bezdůvodného obohacení ve smyslu §451 obč. zák., vzniklý začleněním předmětných pozemků tvořících součást parku Stromovka mezi veřejná prostranství určená ke každodenní rekreaci občanů města, je nárokem občanskoprávním ... Ústavní soud k tomu z hlediska ústavněprávního dodává, že dle čl. 11 odst. 4 Listiny platí: ,Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.' Pokud tedy dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, jednotlivec má základní právo na náhradu, což se plně vztahuje i na případ posuzované věci. Smyslem čl. 11 odst. 4 Listiny je, aby omezení vlastnického práva jednotlivce, které je v zájmu veřejném, v zájmu společnosti, je rozumné a spravedlivé, bylo jednotlivci vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch k omezení dochází, tj. společností (skrze stát, obec). Nelze spravedlivě požadovat, aby ,náklady' společnosti nesl jen jednotlivec, jehož právní (vlastnická) sféra je omezována. Tomuto požadavku napadená rozhodnutí obecných soudů dostála, což je pro ústavněprávní posouzení projednávané věci klíčové.".
Argumentaci citovaného usnesení Ústavního soudu převzal i plenární nález Ústavního soudu ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.), v němž se konstatuje: "Dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod platí, že ,Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.' Pokud tedy dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, vlastník má základní právo na náhradu za něj, což se plně vztahuje i na případ posuzované věci. Smyslem čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod totiž je, že pokud je omezeno vlastnické právo v zájmu veřejném, v zájmu společnosti (tedy nikoli výlučně v zájmu vlastníka), je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva bylo vlastníku vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch je k danému omezení přistoupeno, tj. společností (prostřednictvím státu). Nelze spravedlivě požadovat, aby ,náklady' společnosti nesl jen vlastník, jehož právní (vlastnická) sféra je omezována.".
Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že Krajský soud v Brně nedostál v napadeném rozhodnutí požadavku předvídatelnosti práva a právní jistoty, neboť svůj odchylný postup od ustálené judikatury náležitě a přijatelně nezdůvodnil. Tím porušil základní právo stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.
VI.
Proto Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadené rozhodnutí Krajského soudu v Brně podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil. Učinil tak, byť žaloba stěžovatelky se týká částky opticky jen bagatelní; v tomto směru lze odkázat na argumentaci stěžovatelky na jiném místě tohoto nálezu, která je dostatečně přesvědčivá.