ECLI:CZ:US:2022:1.US.2803.22.1
sp. zn. I. ÚS 2803/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Vladimíra Sládečka a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky Zuzany Součkové, zastoupené Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou, sídlem Burešova 615/6, Brno, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. srpna 2022 č. j. 2 Ao 26/2021-57, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena její ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
1. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že vedlejší účastník mimořádným opatřením ze dne 20. 11. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-28/MIN/KAN v čl. I bodu 17 stanovil podmínky pro vstup osob do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných činnostech, spočívající, zjednodušeně řečeno, v prokázání tzv. bezinfekčnosti, a tedy buď v podstoupení PCR testu na přítomnost viru onemocnění covid-19, očkování proti němu, nebo prokázání prodělání nemoci. Vedlejší účastník mimořádné opatření vydal s odkazem na §2 odst. 1 a 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon").
1. Stěžovatelka se u Nejvyššího správního soudu návrhem ze dne 22. 11. 2021 domáhala zrušení uvedené části mimořádného opatření. Stěžovatelka zpochybňovala účinnost očkování proti onemocnění covid-19 a tvrdila, že požadavky na potvrzení tzv. bezinfekčnosti jsou nepřiměřené. Nejvyšší správní soud zaslal návrh stěžovatelky vedlejšímu účastníkovi k vyjádření. Doručené vyjádření vedlejšího účastníka Nejvyšší správní soud stěžovatelce na vědomí a k případné replice nezaslal.
1. Nejvyšší správní soud napadeným usnesením návrh stěžovatelky odmítl jako zjevně neopodstatněný podle §13 odst. 3 pandemického zákona. Nejvyšší správní soud v prvé řadě shledal neprojednatelnými ty námitky, které se týkaly prokázání prodělání onemocnění covid-19 a postinfekční imunity, protože se nedotýkají práv stěžovatelky, která onemocnění neprodělala. Dále Nejvyšší správní soud odkázal na rozsudky ze dne 2. 2. 2022 č. j. 8 Ao 2/2022-53 a ze dne 21. 4. 2022 č. j. 8 Ao 9/2022-101, ve kterých se zabýval obdobnou problematikou. Uvedl, že nepopírá, že rovněž vakcinované osoby mohou v určité míře šířit onemocnění covid-19. Jde však o to, že vakcinace snižuje riziko nákazy variantou delta, urychluje vymizení viru, očkovaní jsou infekční kratší dobu a jsou pro zdravotnický systém menší zátěží než neočkovaní. Omezení neočkovaných osob proto vychází z odborných medicinských důvodů, očkovaní a neočkovaní bez prodělaného onemocnění nejsou ve srovnatelném postavení, a proto rozdílné zacházení s těmito osobami není zakázané. Tvrdí-li stěžovatelka, že jí zdravotní kontraindikace objektivně brání v očkování, jde o výjimku zaručenou týmž mimořádným opatřením, a lze se prokázat negativním PCR testem. Napadené mimořádné opatření je přiměřené; rozhodné je, že očkovaní jsou obecně z hlediska zahlcení nejmenším rizikem pro zdravotní systém. Stěžovatelka neuvedla žádné srovnatelně efektivní nástroje.
II.
Argumentace stěžovatelky
1. Stěžovatelka tvrdí, že Nejvyšší správní soud jí neumožnil vyjádřit se v předcházejícím řízení k vyjádření vedlejšího účastníka. Z ústavně zaručené zásady kontradiktornosti řízení lze dovodit povinnost soudu v každém řízení dát účastníkům srovnatelnou možnost vyjádřit se k rozhodujícím skutečnostem a ovlivnit úvahy soudu. Každý soud má proto v řízení povinnost zaslat vyjádření protistrany navrhovateli na vědomí a k případné replice. Nejvyšší správní soud uvedené porušil. V tomto směru stěžovatelka alternativně navrhuje, aby Ústavní soud, neshledá-li důvod pro zrušení napadeného usnesení, protože by to nevedlo k jinému výsledku ve věci samé, deklaratorním výrokem rozhodl, že Nejvyšší správní soud porušil v předcházejícím řízení její ústavně zaručená práva uvedená shora sub 1.
1. Dále stěžovatelka vytýká Nejvyššímu správnímu soudu chybné právní posouzení. Stěžovatelka tvrdí, že její námitky o časové neomezenosti certifikátu o očkování nemohly být neprojednatelné; časová neomezenost tzv. bezinfekčnosti vyplývající z podstoupení očkování "měla přesah" i do právní sféry osob neočkovaných a současně těch, které onemocnění covid-19 neprodělali. Jde o to, že vedlejší účastník v mimořádném opatření zvýhodnil očkované, což odůvodnil vysokou účinností vakcín. Ta se však s plynutím času snižuje. Hlavním cílem mimořádného opatření má být zabránění přenosu viru, který zahlcení zdravotního systému přirozeně předchází. Neomezenou časovou platností "očkovacích certifikátů" se smysl regulace popírá. Dále stěžovatelka tvrdí, že mimořádné opatření nebylo z hlediska zvoleného způsobu regulace přiměřené. Stěžovatelka označuje argumentaci Nejvyššího správního soudu za tzv. přepjatě formalistickou; stěžovatelka neuvedla žádné konkrétní srovnatelné nástroje, protože nevěděla, že takové skutečnosti má tvrdit a prokazovat, což je i důsledkem nezaslání vyjádření vedlejšího účastníka k replice. Stejného nebo podobného cíle šlo dosáhnout např. omezením počtu osob ve vnitřních prostorách, povinností nosit respirátor, dodržováním rozestupů, stanovením povinností pravidelné ventilace vnitřních prostor, pravidelné dezinfekce rukou a nejvíce dotýkaných míst, a před vstupem se prokázat negativním výsledkem testu, popř. kombinací uvedeného. Nejvyšší správní soud neposuzoval účinnost kombinace uvedených opatření. Nejvyšší správní soud nadto odkazoval na rozhodnutí, která se týkala jiných mimořádných opatření vydaných v době rozšíření jiné mutace viru, která byla nebezpečnější. Na uvedená mimořádná opatření proto byly kladeny jiné nároky. Stěžovatelka upozorňuje, že soud neměl odbornost k posouzení věci bez znaleckého zkoumání. Konečně stěžovatelka tvrdí, že řízení před Nejvyšším správním soudem bylo nepřiměřeně dlouhé. Upozorňuje, že v jiných věcech bylo o návrhu z konce listopadu 2021 rozhodnuto v květnu až červenci následujícího roku. V její věci bylo rozhodnuto až v srpnu 2022, a to mimo pořadí.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
1. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměla (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
1. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů. Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů. Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
1. Stěžovatelka v prvé řadě vytýká Nejvyššímu správnímu soudu procesní vadu spočívající v opomenutí zaslat jí na vědomí a k případné replice vyjádření vedlejšího účastníka, které si Nejvyšší správní soud v předcházejícím řízení vyžádal. V obecné rovině platí, že z ústavně zaručených procesních zásad kontradiktornosti řízení a rovnosti zbraní zásadně vyplývá povinnost soudů umožnit účastníkovi řízení vyjádřit se k vyjádření protistrany. Možnost vyjádřit se ke skutečnostem, které jsou podkladem pro soudní rozhodnutí, musí mít strany řízení tím spíše, neprobíhá-li ve věci veřejné projednání a strany nejsou slyšeny ústně. Porušení zásady kontradiktornosti tím, že stranám není dána příležitost vyjádřit se k argumentaci protistrany, je proto způsobilé založit porušení ústavně zaručených práv účastníků řízení (k tomu viz zejména rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 6. 2005 ve věci Milatová a ostatní proti České republice č. 61811/00, ze dne 26. 10. 2006 ve věci Mareš proti České republice č. 1414/03 či ze dne 10. 2. 2011 ve věci 3A.CZ s. r. o. proti České republice č. 21835/06).
1. Ústavní soud proto ve své ustálené rozhodovací praxi u případných tvrzených vad obdobného charakteru v souladu s uvedeným zjišťuje, zda, zjednodušeně řečeno, bylo podání protistrany způsobilé ovlivnit rozhodnutí soudu [viz nález Ústavního soudu ze dne 4. 4. 2013 sp. zn. I. ÚS 3271/12 (N 50/69 SbNU 45) či usnesení ze dne 8. 12. 2020 sp. zn. I. ÚS 3147/20], a zda jsou proto takové vady způsobilé zasáhnout do ústavně zaručených práv účastníka řízení. Je-li totiž např. obsahem vyjádření protistranou konzistentně uplatňovaná či účastníku řízení dostupná argumentace (viz usnesení ze dne 23. 8. 2017 sp. zn. III. ÚS 1046/16) anebo nemohla-li by případná replika účastníka řízení s ohledem na okolnosti či specifikum věci nijak přispět k objasnění věci a rozhodování soudu (srov. usnesení ze dne 23. 9. 2013 sp. zn. IV. ÚS 2602/13 či ze dne 26. 6. 2014 sp. zn. III. ÚS 3519/13), k porušení ústavně zaručených práv účastníka řízení zpravidla nedochází. Z uvedeného se podává, že právo účastníka řízení na zaslání vyjádření protistrany k případné replice a tomu odpovídající povinnost soudu není optikou ústavního pořádku absolutní; soud má jistou, byť omezenou, míru uvážení, zda je hospodárné zaslat doručené vyjádření na vědomí a k případné replice (viz usnesení ze dne 21. 5. 2019 sp. zn. IV. ÚS 3491/17). Ústavní soud ostatně obdobně přistupuje k zasílání vyjádření a případné replice v řízení o ústavní stížnosti (viz např. bod 14 usnesení ze dne 28. 7. 2020 sp. zn. IV. ÚS 3555/19, bod 16 nálezu ze dne 1. 9. 2020 sp. zn. IV. ÚS 1247/20 či bod 9 nálezu ze dne 13. 7. 2021 sp. zn. IV. ÚS 575/21).
1. Jak se přitom podává z napadeného usnesení, Nejvyšší správní soud opřel nosné důvody napadeného usnesení zejména o svá jiná rozhodnutí v obdobných věcech, resp. o obecné závěry o účinnosti očkování a jiných dostupných opatření v boji proti epidemii onemocnění covid-19. Již to indikuje, že pro Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci nebyla rozhodná ani tak argumentace vedlejšího účastníka ve vyžádaném vyjádření, nýbrž spíše závěry jeho "pilotních" rozhodnutí, ze kterých v obecné rovině vycházel. Sama stěžovatelka ostatně v ústavní stížnosti připouští, že Nejvyššímu správnímu soudu byly důvody pro odmítnutí jejího návrhu známy dlouho před vydáním napadeného usnesení.
2. Ústavní soud nadto vyžádal vyjádření vedlejšího účastníka doručené Nejvyššímu správnímu soudu. Vedlejší účastník v něm představuje obecné zásady, na základě kterých mimořádná opatření podle pandemického zákona vydává a na základě kterých probíhá soudní přezkum, upozorňuje na možnost prokázat nemožnost podrobit se očkování ze zdravotních důvodů, tvrdí, že očkování snižuje možnost nákazy a jejího dalšího šíření, rekapituluje obsah nyní posuzovaného mimořádného opatření, zpochybňuje relevanci některých informací, které stěžovatelka čerpá ze zpravodajských webů, a v obecné rovině tvrdí, že očkovaní a neočkovaní nejsou ve srovnatelném postavení a odmítá, že mimořádné opatření je projevem "očkovací ideologie státu". Je zřejmé, že vyjádření vedlejšího účastníka je ve srovnání s argumentací Nejvyššího správního soudu svým obsahem kusé a obecné. Neobsahuje nic, s čím se argumentace stěžovatelky již nevypořádává. Protože případná replika stěžovatelky by s ohledem na uvedené nemohla přispět k objasnění věci a rozhodování soudu, k porušení ústavně zaručených procesních práv stěžovatelky nedošlo. Nejvyšší správní soud však pochybil tím, že svůj postup náležitě neodůvodnil. S ohledem na shora uvedené však pochybení nedosahuje takové intenzity, aby bylo možné je označit za tzv. kvalifikovanou vadu vedoucí k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky.
1. Jde-li dále o samotný obsah napadeného usnesení, Ústavní soud nepovažuje za svévolné či tzv. přepjatě formalistické, vypořádal-li Nejvyšší správní soud část námitek stěžovatelky (včetně těch směřujících proti neomezené době platnosti "očkovacího certifikátu") jako neprojednatelné s tím, že se namítané vady nemohly dotknout právní sféry stěžovatelky jako osoby, která onemocnění covid-19 neprodělala. Šlo totiž o to, že stěžovatelka ve svém důsledku srovnává postavení očkovaných a těch, kteří onemocnění prodělali, a sama do této kategorie nespadá. I její argumentace v ústavní stížnosti svědčí o tom, že jde o tvrzení svou povahou odpovídající tzv. actionis popularis, která v předcházejícím řízení projednatelná nejsou. Závěry Nejvyššího správního soudu tak mají racionálně-logický základ, jsou řádně odůvodněné a respektují zásady upravující dotčené řízení. Nevykazují proto tzv. kvalifikované vady.
1. Jde-li dále o přiměřenost zvoleného způsobu regulace, Nejvyšší správní soud se s tvrzením stěžovatelky vypořádal adekvátně. Podle Nejvyššího správního soudu je očkování účinné a racionální. Je zřejmé, že jiné způsoby, které byly v době rozhodnutí známy, Nejvyšší správní soud nepovažoval za srovnatelně účinné, a to jak směrem k cílům regulace, tak ve smyslu společenských nákladů. Ústavní soud rovněž považuje za legitimní uplatnění závěrů z judikatury týkající se jiných, avšak obdobných opatření. Je pravdou, že na přelomu roku 2021 a 2022 se epidemiologická situace vyvíjela. Nejvyšší správní soud však přiměřenost nyní posuzovaného mimořádného opatření zkoumal konkrétně. Ze závěrů judikatury vycházel toliko v obecné rovině, její závěry mechanicky nepřevzal. Šlo totiž zejména o posouzení efektivity a přiměřenosti očkování a otázek spojených s tvrzenou diskriminací neočkovaných osob. Použití vlastní judikatury Nejvyšším správním soudem bylo korektní.
1. Jde-li o tvrzení opomenutého znaleckého zkoumání, je zřejmé, že Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení, jakož i v odkazovaných rozhodnutích, vycházel z množství odborných podkladů. Nejde o situaci, kdy Nejvyšší správní soud učinil závěry o odborných otázkách sám. Shledal-li Nejvyšší správní soud, že dostupné odborné podklady jsou pro rozhodnutí ve věci dostatečné obsahem i formou, což je z napadaného usnesení zřejmé, není tzv. kvalifikovanou vadou, rozhodl-li Nejvyšší správní soud bez zadání znaleckého posudku (obdobně viz bod 12 usnesení ze dne 30. 3. 2021 sp. zn. IV. ÚS 3400/20). Konkrétní důkazní návrhy stěžovatelky vyjadřující stanovisko části odborné veřejnosti Nejvyšší správní soud vypořádal.
1. Jde-li konečně o tvrzenou nepřiměřenou dobu řízení či průtahy, platí, že v řízení o ústavní stížnosti nelze efektivně vytýkat průtahy v soudním řízení, odezněly-li a nejsou-li již nadále aktuální; prostor pro zásah Ústavního soudu je uzavřen [viz např. usnesení ze dne 15. 1. 2008 sp. zn. IV. ÚS 2981/07 (U 1/48 SbNU 961) či ze dne 6. 6. 2012 sp. zn. III. ÚS 1859/12]. Stěžovatelka má nadto k dispozici jiné možnosti ochrany svých práv proti průtahům, než podání ústavní stížnosti (viz bod 11 usnesení ze dne 31. 5. 2022 sp. zn. III. ÚS 1180/22). Podle ustálené judikatury Ústavního soudu je rovněž třeba, aby stěžovatelé - dříve, než se obrátí na Ústavní soud se stížností na průtahy v dosud probíhajícím řízení (sic) - využili možnost podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu podle §174a zákona o soudech a soudcích [viz např. bod 20 nálezu ze dne 20. 12. 2017 sp. zn. I. ÚS 3296/17 (N 238/87 SbNU 853)]. Z dostupných podkladů se nepodává, že stěžovatelka takový prostředek využila. Ústavní soud proto za dané procesní situace ze všech uvedených důvodů k uvedené námitce nepřihlédl.
1. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), a protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelky (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud neshledal důvod k formulaci deklaratorního výroku o porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky. Ústavní soud jejich porušení neshledal a důvody takového rozhodnutí nespočívají na závěru, že zrušení napadeného rozhodnutí by bylo neúčelné či tzv. přepjatě formalistické.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. listopadu 2022
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu