ECLI:CZ:NSS:2022:8.AO.2.2022:53
sp. zn. 8 Ao 2/2022-53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci navrhovatelky: Mgr. J. N.,
zast. doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Optátova 874/46, Brno,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 12. 2021, čj. MZDR
14601/2021-34/MIN/KAN, v rozsahu čl. I bodu 3 písm. b), bodu 6 písm. b) až d) a bodu 15,
takto:
I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 12. 2021, čj. MZDR 14601/2021-34/MIN/KAN,
se v části čl. I bodu 3 písm. b) ve slovech „nebo, s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku,
nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/15; provozovatelům uvedených provozoven se nařizuje u osoby,
která musí splňovat podmínky podle bodu I/15, splnění těchto podmínek kontrolovat prostřednictvím
mobilní aplikace Ministerstva zdravotnictví „čTečka“ při vstupu do prostor nebo v případě, že kontrolu
při vstupu neumožňují provozní podmínky provozovatele, nejpozději před poskytnutím služby; osobě
se nařizuje provozovateli splnění podmínek podle bodu I/15 prokázat; v případě, že osoba splnění
podmínek podle bodu I/15 při vstupu neprokáže, zakazuje se provozovateli takovou osobu vpustit
do prostor provozovny; pokud ke kontrole dochází před poskytnutím služby, provozovateli se zakazuje
poskytnout takové osobě službu; tyto podmínky se nevztahují na provozovny stravovacích služeb, které
neslouží pro veřejnost, a na prodej jídla s sebou s tím, že osobě se zakazuje takto zakoupené jídlo
konzumovat ve vnitřních i vnějších prostorech provozovny“, a bodu 6 písm. b) odrážky i) ve slově
„nebo“ a odrážky ii) a písm. d) r uš í uplynutím sedmého dne od právní moci tohoto
rozsudku.
II. Návrh týkající se čl. I bodu 15 opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 12. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-34/MIN/KAN, se zamí t á .
III. Návrh týkající se čl. I bodu 6 písm. c) opatření obecné povahy odpůrce ze dne
29. 12. 2021, čj. MZDR 14601/2021-34/MIN/KAN, se od m ít á .
IV. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelka se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 3. 1. 2022 domáhá zrušení čl. I bodu 3 písm. b) mimo věty
„zakazuje zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny, pokud vykazuje klinické
příznaky onemocnění covid-19“, bodu 6 písm. b) odrážky i) v rozsahu slova „nebo“ a odrážky ii),
písm. c) a d), a bodu 15 mimořádného opatření odpůrce ze dne 29. 12. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-34/MIN/KAN. Toto mimořádné opatření bylo vydáno k ochraně
obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění covid-19 na základě §69 odst. 1 písm. i)
a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících
zákonů, ve znění účinném od 1. 5. 2020 (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a §2
odst. 2 písm. b) až e) a písm. i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii
onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále „pandemický zákon“).
[2] Mimořádné opatření stanoví s účinností od 3. 1. 2022 podmínky pro vstup osob
do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích
nebo na jiných činnostech. Pro možnost využití některých služeb, vstup do provozoven či účast
na akcích je jednotlivými ustanoveními mj. vyžadováno naplnění podmínek dle čl. I bodu 15
mimořádného opatření. Těmito podmínkami jsou a) absolvování RT-PCR vyšetření
na přítomnost viru SARS-CoV-2 s negativním výsledkem nejdéle před 72 hodinami, jde-li
o i) osobu do dovršení 18 let věku, ii) osobu, která se nemůže podrobit očkování
proti onemocnění covid-19 pro kontraindikaci, nebo iii) osobu tzv. rozočkovanou; b) uplynutí
nejméně 14 dní od dokončeného očkovacího schématu, a to schváleným léčivým přípravkem;
nebo c) prodělání laboratorně potvrzeného onemocnění covid-19, jestliže uplynula doba izolace
a od prvního pozitivního testu neuplynulo více než 180 dní.
[3] Mimořádné opatření s odkazem na §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví a §2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona stanoví pravidla pro využívání a provoz
provozoven stravovacích služeb, hudebních, tanečních, herních a podobných společenských
klubů a diskoték, heren a kasin (bod 3) (dále také jen „stravovací služby“), a pro poskytování
krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb (bod 6) (dále také jen „ubytovací služby“).
[4] Podle čl. I bodu 3 písm. b) mimořádného opatření ohledně provozoven stravovacích
služeb platí, že se zakazuje zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny, pokud vykazuje
klinické příznaky onemocnění covid-19 nebo, s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku, nesplňuje podmínky
stanovené v bodu I/15; provozovatelům uvedených provozoven se nařizuje u osoby, která musí splňovat podmínky
podle bodu I/15, splnění těchto podmínek kontrolovat prostřednictvím mobilní aplikace Ministerstva zdravotnictví
„čTečka“ při vstupu do prostor nebo v případě, že kontrolu při vstupu neumožňují provozní podmínky
provozovatele, nejpozději před poskytnutím služby; osobě se nařizuje provozovateli splnění podmínek podle bodu
I/15 prokázat; v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/15 při vstupu neprokáže, zakazuje
se provozovateli takovou osobu vpustit do prostor provozovny; pokud ke kontrole dochází před poskytnutím
služby, provozovateli se zakazuje poskytnout takové osobě službu; tyto podmínky se nevztahují na provozovny
stravovacích služeb, které neslouží pro veřejnost, a na prodej jídla s sebou s tím, že osobě se zakazuje takto
zakoupené jídlo konzumovat ve vnitřních i vnějších prostorech provozovny.
[5] Podle čl. I bodu 6 písm. b) mimořádného opatření platí ohledně ubytovacích služeb,
že se zakazuje osobě využít uvedených ubytovacích služeb, pokud i) vykazuje klinické příznaky onemocnění
covid-19 nebo, ii) s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/15, není-li
dále uvedeno jinak. Podle písm. c) téhož bodu dále platí, že se zakazuje poskytovatelům uvedené ubytovací
služby poskytnout, není-li dále stanoveno jinak, osobě, která, s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku, nesplňuje
podmínky stanovené v bodu I/15; splnění podmínek podle bodu I/15 se nevyžaduje, jsou-li ubytovací služby
poskytovány v rámci vzdělávání výhradně žákům nebo studentům jedné školy nebo je dozorujícím osobám
nebo zajistí-li provozovatel oddělení prostor tak, aby žáci nebo studenti jedné školy a je dozorující osoby používali
jiné prostory než ostatní osoby využívající ubytovací služby. Podle písm. d) téhož bodu pak platí,
že se nařizuje poskytovatelům uvedených ubytovacích služeb u osoby, která musí splňovat podmínky podle bodu
I/15, před zahájením ubytování splnění těchto podmínek kontrolovat prostřednictvím mobilní aplikace
Ministerstva zdravotnictví „čTečka“ a osobě se nařizuje mu splnění podmínek podle bodu I/15 prokázat;
v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/15 neprokáže, zakazuje se poskytovateli takové osobě
ubytování poskytnout; osoby, které prokáží splnění podmínek podle bodu I/15, lze ubytovat na nejdéle 7 dnů,
pro prodloužení pobytu musí splnění těchto podmínek opětovně prokázat.
[6] Napadené mimořádné opatření bylo s účinností od 17. 1. 2022 změněno mimořádným
opatřením odpůrce ze dne 14. 1. 2022 čj. MZDR 1518/2022-1/MIN/KAN, avšak pouze
v částech, které nejsou podaným návrhem dotčeny. Dne 26. 1. 2022 odpůrce vydal mimořádné
opatření čj. MZDR 2873/2022-1/MIN/KAN, kterým s účinností od 15. 2. 2022 změnil
napadené mimořádné opatření ve znění mimořádného opatření ze dne 14. 1. 2022, a to tak,
že v čl. I bodu 15 písm. b) mimořádného opatření doplnil slova „uplynulo nejméně 14 dní
od dokončeného očkovacího schématu;“ nahrazují slovy „od dokončení očkovacího schématu uplynulo nejméně 14
dní a v případě osoby, která dovršila 18 let věku, zároveň nejvýše 270 dní nebo byla očkována posilovací
dávkou;“. Jelikož tato změna ještě nenabyla účinnosti, nemá vliv na posouzení nyní
projednávaného návrhu.
II. Obsah návrhu na zrušení mimořádného opatření
[7] Navrhovatelka ke své aktivní procesní legitimaci uvedla, že je zdravá, není očkována
a nemá potvrzení o prodělaném onemocnění. Navštěvuje restaurace a hotely a využívá
i další služby, na které mimořádné opatření dopadá. Jde o běžnou lidskou činnost. Zákazy
a povinnosti stanovené napadenými částmi mimořádného opatření na ni přímo dopadají,
omezují ji a je jimi dotčena. K tomu doložila konkrétní situace, ve kterých chtěla určité
služby využít, ale vzhledem k podmínkám stanoveným mimořádným opatřením nemohla.
Byť se to stalo za účinnosti předchozího mimořádného opatření ze dne 23. 12. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-31/MIN/KAN, nyní napadené opatření je v napadených částech
obsahově shodné. Přestože je v čl. I bodu 3 písm. b) současně uložena povinnost zákazníkovi
i provozovateli, navrhuje zrušit daný bod jako celek, neboť tyto povinnosti jsou zrcadlové.
[8] Namítá, že pandemický zákon neumožňuje omezit provozovny služeb a stanovit
podmínky jejich provozu a využití ze strany zákazníků. Restaurace a hotely totiž nejsou
provozovnou obchodní nebo výrobní (rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021-44).
Zákon o ochraně veřejného zdraví umožňuje omezit jen fyzické osoby podezřelé z nákazy. Skrze
stanovení podmínek zdravým osobám nelze využití služeb fakticky zakázat. Nejde o stanovení
podmínky např. zajistit dezinfekci, nýbrž jde o zákaz poskytnutí služby pro určitou skupinu lidí.
Za osobu podezřelou z nákazy nelze považovat zdravého člověka jen proto, že nemá dobrovolné
očkování nebo že onemocnění neprodělal. Mimořádné opatření zakazuje přístup do provozoven
osobám (a provozovateli zakazuje těmto osobám službu poskytnout), pokud nejsou očkovány,
nebo onemocnění neprodělaly. Tento příkaz představuje omezení služby, protože vylučuje
určitou skupinu zdravých zákazníků, kteří by jinak o službu měli zájem. Tyto podmínky jsou dány
obecně ve vztahu ke všem neočkovaným a těm, kteří onemocnění neprodělali. Nelze je proto
opřít o zákon o ochraně veřejného zdraví, který umožňuje pouze omezit kontakt lidí podezřelých
z nákazy. V obchodních centrech se pohybuje zpravidla více lidí než v restauracích, aniž
by se tato omezení na ně vztahovala. To představuje materiální nerovnost. Podmínky stanovené
mimořádným opatřením jsou faktickým nucením k očkování ze strany vlády a odpůrce. Vázat
možnost využití služby na nepovinné dobrovolné očkování bez přímého zákonného zmocnění
nelze. Není možné, aby stát zastřeně nařídil očkování jako povinné tím, že ztíží neočkovaným
přístup k službám. Tím totiž zasahuje do práv neočkovaných, ale i podnikatelů provozujících
dotčené služby.
[9] Odpůrce nemohl omezit hostinské a ubytovací služby ani podle §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví, na které v opatření odkazuje. Obecné zmocnění vyplývající
ze zmíněného ustanovení totiž nemůže být zdrojem pro nové zákazy a omezení, které zákon
nezná (rozsudek NSS ze dne 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48, č. 4203/2021 Sb. NSS). V době
pandemické pohotovosti je třeba užít přednostně pandemický zákon jako zákon speciální.
Jestliže pandemický zákon upravuje jen možnost omezení služeb výrobních, nelze chybějící
zákonné zmocnění obcházet skrze neurčité zmocnění v zákoně o ochraně veřejného zdraví.
Pro omezení stravovacích a ubytovacích služeb je nutné užít §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví, a to pouze ve vztahu k osobám podezřelým z nákazy (rozsudek NSS
sp. zn. 6 Ao 22/2021). Napadené opatření se nicméně na toto ustanovení neodvolává. Odpůrce
jej proto využít nechtěl. Navrhovatelka v této souvislosti odkázala na unesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2021, čj. 4 Ao 3/2021-117, k omezení osob podezřelých
z nákazy, dle kterého lze mimořádné opatření podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně
veřejného zdraví vydat pouze tehdy, je-li jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin fyzických
osob podezřelých z nákazy s ostatními osobami. Není-li ohniskem nákazy celá Česká republiky,
nelze bez dalšího předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je každý. Odpůrce v napadeném
opatření zvolil přístup, že i pro běžné lidské činnosti je v zásadě podezřelým z nákazy každý.
Tuto domněnku musí vyvrátit očkováním nebo imunitou z nemoci. Jedná se proto o neúměrné
a nedůvodné zatížení všech zdravých lidí, které odpůrce nezdůvodňuje přesvědčivými argumenty.
[10] Očkování neprokazuje bezinfekčnost. Očkovaný se totiž může nakazit a dále nemoc šířit.
Nadto účinnost očkování v čase klesá a chrání pouze pár měsíců. Byť navrhovatelka nevylučuje,
že očkování chrání před těžkým průběhem nemoci, nebrání v přenosu infekce na jiné osoby
(za období od 27. 12. 2021 do 2. 1. 2022 bylo nově nakaženo 19 143 neočkovaných a 15 885 plně
očkovaných). Očkování je však cíl napadeného opatření. Není možné ukládat povinnosti
za účelem propagace očkování, jehož účinnost je z hlediska zabránění přenosu infekce zásadně
omezená. Napadené opatření je nedůvěryhodné a nepřezkoumatelné ve vztahu k otázce,
proč se přistupuje rozdílně k očkovaným a neočkovaným. Zdravý neočkovaný nemůže nakazit
jiného stejně jako zdravý očkovaný. Nemocný očkovaný může nakazit jiného stejně jako
nemocný neočkovaný. Opatření rozlišuje lidi na základě nedůvodné segregace dle dobrovolného
očkování. Logicky by je však měl z důvodu omezení přenosu infekce rozlišovat na zdravé
a nemocné, a to dle příznaků nebo na základě testů. Ty by však měly být buď povinné
i pro očkované, nebo dobrovolné i pro neočkované, aby nedocházelo k nedůvodné diskriminaci.
[11] Odpůrce do výpočtu nutného procenta pro vznik kolektivní imunity nezahrnuje
přirozenou imunitu vzniklou u nakažených osob. Motivem napadeného opatření není dosažení
kolektivní imunity, nýbrž vyšší spotřeba vakcín. Odpůrce nepracuje s přirozenou imunitou,
kterou navrhovatelka má. V opatření není přesvědčivě odborně zdůvodněno, proč se posuzuje
rozdílně imunita získaná očkováním (časově neomezena) a získaná proděláním nemoci (180 dní).
Odpůrce bez jakéhokoliv zdůvodnění od 1. 8. 2021 vypustil časové omezení ochrany očkování
(9 měsíců), přestože je známo, že ochrana z očkování slábne. O této zásadní změně v přístupu
a o uznání bezinfekčnosti z očkování na neomezenou dobu není v odůvodnění opatření žádná
zmínka (rozsudek NSS ze dne 2. 7. 2021, čj. 9 Ao 8/2021-45). Odpůrce nereaguje na názory
odborníků o rovnosti imunity z očkování a nemoci. Tím vyvolává tlak na očkování v době,
kdy dvě očkovací vakcíny (AstraZeneca a Johnson and Johnson) jsou v některých zemích
vyřazeny pro podezření z následného úmrtí. Pakliže chce stát zavést povinné očkování, musí
tak učinit právním předpisem a musí nést odpovědnost za zdravotní následky nařízeného
očkování. Nadto je imunita z prodělané nemoci delší než 180 dní. S ohledem na princip ochrany
základních práv, zákaz nedůvodných omezení nad potřebnou míru a na princip dobré správy,
je povinností odpůrce, aby opatření bylo odůvodněno nejen formálně, ale aby bylo současně
schopno obstát v konkurenci jiných názorů. Odpůrce však neuvádí žádný odborný podklad
pro časově neomezenou imunitu z očkování.
[12] Napadené opatření neumožňuje poskytnout stravovací a ubytovací služby ani zdravému
člověku, který by se prokázal PCR testem. To odporuje tvrzenému účelu opatření jako nástroje
proti šíření nákazy. Prokazatelně zdravý člověk nesmí službu využít, zatímco člověk očkovaný,
který je v okamžiku využití služby nemocný a nemá příznaky, službu využít může. Testy jsou
schopny prokázat bezinfekčnost v aktuálním čase. To očkování ani potvrzení o prodělané nemoci
nezajištují. Smysl opatření proto není v omezení šíření epidemie, nýbrž v nucení k dobrovolnému
očkování. Jestliže je testování uznáváno odpůrcem pro umožnění přítomnosti v zaměstnání
či ve škole a rovněž pro nařízení karantény a izolace, není žádný důvod, aby testy nebyly
uznávány pro možnost využití stravovacích a ubytovacích služeb. Neočkovaným se upírá právo
využít tyto služby, aniž by mohli bezinfekčnost prokázat testy. Napadené opatření požaduje
po zákaznících a provozovatelích používání aplikace „čTečka“. To představuje nezákonný
způsob vynucování jednoho způsobu dokazování. Navrhovatelka neužívá tuto mobilní aplikaci
a žádný zákon nenařizuje používat mobilní telefon. Odůvodnění této povinnosti v opatření chybí.
Proto i z tohoto důvodu je napadené opatření nepřezkoumatelné.
III. Vyjádření odpůrce a replika navrhovatelky
[13] Odpůrce k návrhu na zrušení opatření obecné povahy uvedl, že navrhovatelka není
aktivně procesně legitimována. Čl. I bod 6 písm. c) mimořádného opatření ukládá povinnosti
poskytovateli služeb, nikoliv zákazníkovi. Navrhovatelka pouze obecně tvrdí, že navštěvuje
restaurace a hotely, aniž by konkrétně uvedla, kdy a jak jí mimořádné opatření zasáhlo
do veřejných subjektivních práv. Jí tvrzené události se staly za platnosti předchozího opatření.
[14] Pokud by byl návrh věcně přezkoumán, není důvodný. Soud má být při posuzování
přiměřenosti opatření obecné povahy zdrženlivý (rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2011,
čj. 6 Ao 7/2010-73). Odpůrce nařizuje mimořádná opatření na základě dostupných znalostí
a při vědomí, že tyto znalosti nejsou dostatečné a přesné. Nelze čekat na to, až bude prokázáno
a doloženo, zda je jedno opatření lepší než jiné. Odpůrce preferuje ochranu života a zdraví osob
při současné snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti. V případě nejasnosti o šíření
či vlastnostech koronaviru nelze spoléhat na to, že nastane optimističtější varianta. Přiměřenost
opatření odpůrce posuzuje tak, že zhodnotí současný stav šíření onemocnění covid-19
a na základě dostupných skutečností a při zohlednění dostupných vědeckých znalostí odhadne
riziko šíření tohoto onemocnění na zdraví a životy osob. Při volbě vhodných opatření volí
ta opatření, která co nejvíce zpomalují šíření viru a zároveň nejméně dopadají na obyvatelstvo
a práva osob.
[15] Podmínky pro vstup do provozoven stravovacích a ubytovacích služeb podle čl. I bodu
15 mimořádného opatření nebyly stanoveny na základě pandemického zákona, nýbrž podle §69
odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Odpůrce nepostupoval podle §69 odst. 1
písm. b) tohoto zákona, protože mimořádným opatřením nedošlo k omezení hostinské
a ubytovací činnosti. Pouze byly stanoveny podmínky pro vstup osob do některých prostor.
Tato pravidla veřejnosti užívání služeb nezakazují. Podmiňují je pouze splněním dodatečných
podmínek (usnesení NSS ze dne 17. 9. 2021, čj. 8 Ao 23/2021-51). Odpůrce je oprávněn stanovit
podmínky pro vstup osob do některých prostor nebo pro účast na některých činnostech
podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Stanovení těchto podmínek
je typově obdobné vymezeným činnostem v §69 odst. 1 písm. a) až h) tohoto zákona. Přirovnat
je lze k opatřením podle §69 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví, kterými
je možné uložit mimořádné očkování a preventivní podání jiných léčiv. Nejedná se o podmínky,
které by byly pro adresáty nerealizovatelné a které by jim fakticky znemožnily určité služby
a činnosti konzumovat. Opatření sleduje legitimní cíl v podobě ochrany veřejného zdraví
a předcházení šíření nákazy. Proočkovanost populace je nezbytná pro ochranný efekt očkování
před závažným průběhem onemocnění. V současné době však není dostatečná. Proto odpůrce
přistoupil k prokazování tzv. bezinfekčnosti a k omezení setkávání neočkovaných, kteří jsou
z hlediska epidemie nejvíce zranitelní, a to na místech, kde se obvykle setkává větší počet lidí.
Prokázat splnění podmínek podle čl. I bodu 15 mimořádného opatření pro využití služeb veřejné
hromadné dopravy by bylo nepřiměřené. V obchodních centrech je zákazník povinen tyto
podmínky prokázat v případě stravovacích služeb. Odpůrce má pravomoc k vydávání
mimořádných opatření podle §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví
jak za nouzového stavu, tak mimo něj (rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63,
č. 4184/2021 Sb. NSS).
[16] Riziko reinfekce je u očkovaných osob velmi nízké. Očkování vytváří v organismu
očkované osoby nepříznivé podmínky pro replikaci viru. V případě, že se tato osoba nakazí,
je nižší pravděpodobnost vzniku mutací, které jsou přenositelné na další osoby. Pokud
se očkovaná osoba setká s nakaženým člověkem, je riziko nákazy několikanásobně nižší
než u neočkovaných osob, které onemocnění neprodělaly. Současně je nižší pravděpodobnost
závažného průběhu onemocnění a úmrtí. Dojde-li k nákaze očkované osoby, je tato osoba
pravděpodobně méně infekční a je u ní zkrácena doba vylučování viru. Čísla hospitalizovaných
očkovaných a neočkovaných osob nelze jednoduše porovnávat mezi sebou. Je nutné je přepočítat
s ohledem na zastoupení očkovaných osob v konkrétní věkové kategorii. Odpůrce zohledňuje
postinfekční imunitu. Proto také stanovil jako jednu z možných podmínek prokázání
tzv. bezinfekčnosti prodělání nemoci do 180 dnů od prvního pozitivního testu. Nehraje roli,
zda daná osoba má po prodělání onemocnění v krvi protilátky či nikoliv. Jedná se o určitou fikci
bezinfekčnosti, ze které vychází i nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/953 ze dne
14. června 2021, o rámci pro vydávání, ověřování a uznávání interoperabilních certifikátů
o očkování, o testu a o zotavení v souvislosti s onemocněním covid-19 (digitální certifikát EU
COVID) za účelem usnadnění volného pohybu během pandemie covid-19. Postinfekční imunita
má odlišnou povahu než imunita postvakcinační. U neočkovaných osob, které již nemoc
prodělaly, byla 5,49krát vyšší pravděpodobnost, že budou hospitalizovány při další infekci
než u očkovaných pacientů, kteří se nakazili poprvé. Očkovaným osobám je imunita vyvolána
přesně definovaným množstvím imunizující látky, což vede k optimální imunitní odpovědi. Jedná
se o bezpečnější cestu nabuzení imunity. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 10. 2021,
čj. 8 Ao 22/2021-183, uznávání protilátek III, neshledal nezákonnost v rozlišování imunity
očkovaných osob a osob po prodělání nemoci.
[17] Důkazní břemeno leží na navrhovatelce a je na ní, aby předložila podklady, které by měly
dostatečnou odbornou úroveň, aby byly schopny vyvrátit podklady, z nichž vycházel odpůrce.
Uzavírání celých oblastí společenského života by mělo za následek další významné
celospolečenské dopady včetně významných ekonomických dopadů. Cílem opatření je snížit
riziko přítomnosti infekční osoby a riziko šíření nákazy na další osoby. Testovaná osoba sice
představuje významně menší riziko z pohledu, že přijde na akci infekční, avšak není dostatečně
chráněna před infekcí v případě, že se bude vyskytovat v okolí infekční osoby (zejména pokud
onemocnění dosud neprodělala). Nastavení obdobných podmínek prokázání tzv. bezinfekčnosti
pro výkon zaměstnání nebo pro prezenční studium na škole by bylo nepřiměřené. Žádat
o náhradu újmy způsobené očkováním proti onemocnění covid-19 je možné na základě zákona
č. 569/2020 Sb., o distribuci léčivých přípravků obsahujících očkovací látku pro očkování
proti onemocnění COVID-19, o náhradě újmy způsobené očkovaným osobám těmito léčivými
přípravky a o změně zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně
a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o distribuci očkovací látky proti onemocnění covid-19“). Povinnost kontrolovat splnění
podmínek čl. I bodu 15 mimořádného opatření prostřednictvím aplikace „čTečka“ se týká
provozovatelů. Zákazník může certifikát prokázat několika způsoby. Postačí předložit
provozovateli QR kód (i v papírové podobě), který si aplikací „čTečka“ načte.
[18] Závěrem odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh odmítl pro nedostatek aktivní
procesní legitimace, nebo aby jej případně jako nedůvodný zamítl.
[19] Navrhovatelka v replice k vyjádření odpůrce uvedla, že zákaz v čl. I bodu 6 písm. c)
mimořádného opatření je sice mířen na provozovatele ubytovacích služeb, ale je nerozlučně
spojen s tím, že zákaz službu poskytnout znamená zároveň i zákaz pro zájemce tuto službu
získat. Zákaz vstupu do restaurací a hotelů platil stejně před vydáním napadeného mimořádného
opatření, tak i po jeho vydání. Návrh je proto přípustný. Odkaz odpůrce na usnesení
sp. zn. 8 Ao 23/2021 není případný. Zmíněné rozhodnutí bylo vydáno v době, kdy neplatil zákaz
vstupu pro neočkované. Odpůrce odkazem na §69 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného
zdraví fakticky potvrdil, že se jedná o skryté nucení k očkování. Povinné očkování však odpůrce
nemůže nařídit formou mimořádného opatření, které zakazuje stravovací a jiné služby. Odpůrce
jej může nařídit vyhláškou, která musí respektovat zmocnění v §46 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví. Ten umožňuje nařídit očkování k zamezení vzniku a šíření závažných
infekčních onemocnění. Tomuto požadavku očkování proti onemocnění covid-19 neodpovídá,
protože nedokáže zabránit šíření infekce. V týdnu od 17. 1. do 23. 1. 2022 bylo nově nakaženo
67 244 neočkovaných a 88 725 očkovaných, včetně očkovaných třetí dávkou. Tedy asi 43 %
neočkovaných a 57 % očkovaných. Pokud v restauracích mohou být neočkovaní hygienici,
mohou tam být i neočkovaní zákazníci. Odpůrce přehlíží skutečnost, že neočkování byli a jsou
pravidelně testováni. Mají tedy doklad o bezinfekčnosti. Dne 26. 1. 2022 bylo na 1 milion lidí
umístěno na JIP 21 neočkovaných na 15 očkovaných. V týdnu od 17. 1. do 23. 1. 2022 bylo
na JIP nově přijato 81 neočkovaných a 100 očkovaných. Regulace vstupu do restaurací nepatří
do působnosti Evropské unie. Odkaz odpůrce na unijní nařízení proto není případný. To totiž
reguluje pouze pohyb mezi členskými státy. Smyslem opatření podle zákona o ochraně veřejného
zdraví je zabránění šíření nemoci, nikoliv ochrana před těžkým průběhem nemoci u lidí
proti jejich vůli.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud posoudil návrh a dospěl k závěru, že je z části důvodný.
IV.1 Aktivní procesní legitimace navrhovatelky
[21] Soud se nejprve zabýval tím, zda je navrhovatelka aktivně procesně legitimována k podání
návrhu na zrušení napadených částí mimořádného opatření.
[22] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen.
[23] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu
splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom,
že právní sféra navrhovatele (tj. jemu náležející subjektivní práva) byla napadeným opatřením
obecné povahy dotčena. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze
a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy,
napadeným návrhem na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, územní plán Vysoká nad Labem, bod 34; ve vztahu
k mimořádným opatřením viz rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021-133,
č. 4187/2021 Sb. NSS, povinnosti pozitivně testovaných, bod 34). Zároveň je nutné, aby měla
napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele. Soudy ve správním
soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob
(§2 s. ř. s.), přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští. Proto nestačí, tvrdí-li navrhovatel,
že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká
jeho subjektivních práv (viz citované usnesení územní plán Vysoká nad Labem, především body 31,
36 a 41). Ve vztahu k mimořádným opatřením to především znamená, že nelze umožnit
napadnout omezení adresovaná provozovatelům či organizátorům každému potenciálnímu
účastníkovi (divákovi) nebo zákazníkovi. Mezi regulací činnosti organizátora (provozovatele)
a právní sférou zákazníků nebo účastníků akcí či aktivit totiž přímý a nezprostředkovaný vztah
bez dalšího neexistuje (viz např. rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2021, čj. 8 Ao 7/2021-44, bod 25).
Není-li podmínka aktivní procesní legitimace splněna, soud návrh usnesením odmítne podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[24] Z návrhu vyplývá, že navrhovatelka dovozuje svou aktivní procesní legitimaci zejména
z toho, že jako zdravá osoba, neočkovaná proti onemocnění covid-19, která současně nemá
potvrzení o prodělání této nemoci, nemůže využívat provozovny stravovacích a ubytovacích
služeb. Dne 28. 12. 2021 nebyla vpuštěna do restaurace. Ze stejného důvodu byla odmítnuta její
objednávka víkendového pobytu na druhý lednový víkend. Přestože navrhovatelka ve vztahu
k stravovacím službám tvrdí, že nemohla navštívit restauraci ještě před účinností nyní
napadeného mimořádného opatření, je zjevné, že pravidlo zakotvené v čl. I bodu 3 písm. b)
ve spojení s bodem 15 mimořádného opatření, jí ani nadále neumožňuje využívat stravovací
služby, které jinak běžně využívá. Ve vztahu k čl. I bodu 6 písm. b) a d) mimořádného opatření
pak navrhovatelka prokázala, že hotel odmítl její objednávku ubytování na druhý víkend v lednu
2022, byť k odmítnutí došlo za účinnosti předchozího mimořádného opatření, a tudíž že nemůže
ubytovací službu využít. Navrhovatelka tak ve vztahu k čl. I bod 3 písm. b) a bodu 6 písm. b) a d)
mimořádného opatření konsekventně a logicky tvrdí konkrétní dotčení na svých subjektivních
právech, neboť jí není umožněno tyto služby využívat. Právní sféra navrhovatelky mohla být
těmito částmi mimořádného opatření dotčena. Nelze akceptovat námitku odpůrce, že v důsledku
toho, že navrhovatelce byly služby odmítnuty za účinnosti předchozího opatření, není aktivně
legitimována napadat stávající opatření, stanovící stejná či obdobná pravidla. Navrhovatelka
logicky a konsekventně tvrdí, že tyto služby standardně využívá a vzhledem k tomu, že jde
o služby běžně využívané nejširší veřejností, není žádný důvod, aby soud těmto tvrzením
bez dalšího nevěřil. Stěžovatelka by v takové situaci ani nemusela konkrétní odmítnutí služeb
dokládat.
[25] Pokud jde o čl. I bod 15 mimořádného opatření, navrhovatelka namítá, že mimořádné
opatření neumožňuje prokázat tzv. bezinfekčnost prostřednictvím PCR testů, čímž je popřen
princip rovnosti občanů před zákonem. Protože navrhovatelka tvrdí, že patří do skupiny osob,
kterým mimořádné opatření nijak neumožňuje prokázat svoji tzv. bezinfekčnost, v důsledku
čehož je vyloučena z využívání stravovacích a ubytovacích služeb, je k podání návrhu na zrušení
tohoto bodu rovněž legitimována (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2021, čj. 6 Ao 21/2021-23,
uznávání protilátek I, bod 9, nebo ze dne 2. 9. 2021, čj. 9 Ao 13/2021-36, uznávání protilátek II, bod 9).
[26] Soud nicméně podotýká, že čl. I bod 3 písm. b) a bod 6 písm. c) a d) mimořádného
opatření obsahuje také úpravu, která ukládá povinnosti provozovatelům daných služeb. Zákazník
však bez dalšího nemůže napadnout povinnosti uložené provozovateli služeb, a to z důvodu
neexistence přímého a bezprostředního vztahu mezi jeho právní sférou a těmito povinnostmi
(viz bod [23] tohoto rozsudku).
[27] Pokud jde o čl. I bod 3 písm. b) mimořádného opatření, ten upravuje následující
povinnosti. Zákazník má zakázáno vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny,
pokud nesplňuje podmínky čl. I bodu 15 mimořádného opatření (s výjimkou dítěte do dovršení
12 let věku). Provozovatel je splnění těchto podmínek povinen kontrolovat u osob, které musí
podmínky splňovat, a zákazník je povinen splnění podmínek provozovateli prokázat.
Neprokáže-li je, je provozovateli zakázáno tuto osobu vpustit do provozovny nebo jí službu
poskytnout. Z uvedeného tak vyplývá, že jednotlivá pravidla obsažená v čl. I bodu 3 písm. b)
mimořádného opatření tvoří ve svém souhrnu ucelené pravidlo [nevstupovat – kontrolovat –
prokázat – (případně) nevpustit nebo službu neposkytnout]. Povinnosti provozovatele pak tvoří
část tohoto pravidla [kontrolovat – (případně) nevpustit nebo službu neposkytnout]. Pakliže
by soud přezkoumal pouze pravidla týkající se zákazníků (prokázat), pak by osamocené
povinnosti provozovatele postrádaly v dané části mimořádného opatření smysl (srov. rozsudek
NSS ze dne 25. 10. 2021, čj. 9 Ao 20/2021-59, bod 23). A to jak z hlediska gramatického
(po vypuštění by nebylo zřejmé, které osoby mají podmínky splňovat, a které tudíž mají být
kontrolovány), tak i z hlediska systematiky daného ustanovení. Povinnosti provozovatele totiž
jsou zjevně navázány na primární povinnosti zákazníka. Za této situace proto soud přezkoumal
čl. I bod 3 písm. b) mimořádného opatření jako celek, a to v rozsahu uplatněném v návrhu.
Uvedené závěry pak platí i pro čl. I bod 6 písm. d) mimořádného opatření, který rovněž
zakotvuje pravidlo kontrolovat – prokázat – (případně) službu neposkytnout, a to ve vztahu
k ubytovacím službám.
[28] Navrhovatelka tedy má z výše uvedených důvodů aktivní procesní legitimaci k napadení
čl. I bodu 3 písm. b) a bodu 6 písm. d) mimořádného opatření jako celku, přestože tato
ustanovení upravují rovněž povinnosti provozovatelů stravovacích a ubytovacích služeb. K tomu
nicméně soud podotýká, že důvodné mohou být jen ty námitky, které se týkají práv
navrhovatelky.
[29] Jde-li o čl. I bod 6 písm. c) mimořádného opatření, ten ukládá povinnosti pouze
provozovatelům ubytovacích služeb. V takovém případě však přímý a nezprostředkovaný vztah
ve smyslu soudního řádu správního mezi těmito povinnostmi a právní sférou navrhovatelky
neexistuje (srov. rozsudek sp. zn. 6 Ao 22/2021, bod 21). Ačkoliv si je soud vědom, že dopad
do postavení navrhovatelky toto ustanovení má, jí samotné žádné přímé povinnosti ukládány
nejsou. V důsledku toho jí tedy ani nemůže být uložena orgánem ochrany veřejného zdraví
pokuta, i pokud by jí byla služba poskytnuta v rozporu s povinnostmi uloženými provozovateli.
Přímý a nezprostředkovaný vztah by mohl být dán jen tehdy, pokud by šlo o výslovně zakázaná
diskriminační kritéria. Tedy pokud by výkon povinností uložených provozovateli vedl k porušení
zakázaných kritérií diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále
jen „Listina“), případně vymezených v zákoně č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních
prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon).
Zajištění rovného zacházení s ohledem na výslovně zakázaná kritéria (pohlaví, rasa, barva pleti,
jazyk, víra a náboženství, politické či jiné smýšlení, národní nebo sociální původu, příslušnost
k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod nebo jiné obdobné postavení) totiž musí být
zajištěno nezávisle na jiném právu, neboť jde o základní právo samo o sobě, které tak musí být
v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny pod ochranou soudní moci. Jednalo by se tak například o situaci,
pokud by bylo mimořádným opatřením uloženo provozovatelům, aby službu neposkytli
příslušníkům určitého pohlaví, rasy nebo národnosti. Výkon dané povinnosti provozovatelem
by v takovém případě přímo zasahoval do právní sféry diskriminovaného zákazníka. Soud
si je vědom, že čl. 3 odst. 1 Listiny hovoří i o jiném obdobném postavení a tudíž, že výčet tam
uvedený není taxativní. Nicméně musí jít o postavení srovnatelné. Ústavní soud k tomu v nálezu
ze dne 12. 7. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 18/15, bod 108, uvedl: „Pojem "jiné postavení" pak má zahrnovat
pouze kritéria obdobná či blízká kritériím výslovně v daných ustanoveních zmíněným, nikoli jakoukoli
myslitelnou situaci. Mělo by tak jít o důvody spočívající na osobní volbě jednotlivce odrážející jeho osobnostní rysy,
jako jsou např. víra, náboženství či politické názory, nebo důvody spočívající na osobních vlastnostech, či osobní
charakteristice, kterou si jednotlivec nemůžeme zvolit, jako jsou např. pohlaví, rasa, barva pleti, národní
nebo sociální původ, rod, věk či zdravotní postižení.“
[30] Čl. I bod 6 písm. c) mimořádného opatření zakazuje poskytovatelům ubytovacích služeb
tuto službu poskytnout osobě, která nesplňuje podmínky čl. I bodu 15 mimořádného opatření
(v podrobnostech viz bod [2] tohoto rozsudku) s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku. Tyto
podmínky nejsou založeny na zakázaných kritériích výslovně uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny.
Současně tyto podmínky pro vstup osob do některých vnitřních a venkovních prostor
nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných činnostech podle čl. I bodu 15 mimořádného
opatření podle soudu nezakládají samy o sobě ani jiné obdobné postavení osob ve smyslu čl. 3
odst. 1 Listiny. Dobrovolné očkování nebo prodělání onemocnění totiž nepředstavují trvalý znak,
vlastnost nebo osobností rys jednotlivce, který by bylo možné bez dalšího připodobnit
ke kritériím v tomto článku výslovně uvedeným.
[31] Navrhovatelka nicméně namítá porušení obecné rovnosti (čl. 1 Listiny), tedy nedůvodné
rozlišování v přístupu k určitým právům. Tvrzené porušení této obecné rovnosti však aktivní
procesní legitimaci k napadení povinností provozovatele nezakládá. Tato rovnost se totiž musí
vztahovat k určitému dalšímu právu či povinnosti. Obecné veřejné subjektivní právo stěžovatelky
na využívání stravovacích a ubytovacích služeb však neexistuje.
[32] Z výše uvedeného tak plyne, že navrhovatelka má aktivní procesní legitimaci k napadení
čl. I bodu 3 písm. b) mimo věty „zakazuje zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny,
pokud vykazuje klinické příznaky onemocnění covid-19“, neboť ji návrhem nenapadá, bodu 6 písm. b)
a d) a čl. I bodu 15 mimořádného opatření. V části týkající se čl. I bodu 6 písm. c) mimořádného
opatření je namístě návrh odmítnout jako podaný osobou zjevně neoprávněnou v souladu s §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s.
IV.2 K namítané nepřezkoumatelnosti mimořádného opatření
[33] Podle §101d odst. 1 s. ř. s., ve znění od 1. 1. 2012, platí, že při rozhodování (o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy – pozn. NSS) je soud vázán rozsahem a důvody návrhu.
Vedle námitek uplatněných v návrhu se soud musí z úřední povinnosti zabývat
případným nedostatkem pravomoci odpůrce vydat opatření obecné povahy nebo
překročením jeho působnosti (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010,
čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, územní plán Moravany, bod 28). Soud neshledal,
že by napadené mimořádné opatření takovými vadami nad rámec návrhových bodů trpělo. Soud
ho proto přezkoumal pouze z důvodů uvedených v návrhových bodech (viz níže).
[34] Soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností mimořádného opatření.
Nezná-li totiž soud důvody, které odpůrce vedly k přijetí konkrétního mimořádného opatření,
je vyloučeno, aby se mohl věcně zabývat jeho zákonností a případně jeho přiměřeností. Takové
opatření obecné povahy je pak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (k požadavku
na odůvodnění mimořádných opatření viz body 88 – 102 rozsudku povinnosti pozitivně testovaných).
Přezkoumatelností mimořádného opaření se soud podrobněji zabývá jen u těch napadených částí
mimořádného opatření, u kterých tuto námitku navrhovatel uplatnil v konkrétnější podobě,
anebo tam, kde nepřezkoumatelnost mimořádného opatření brání jeho posouzení v rozsahu
uplatněného návrhového bodu (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2021, čj. 8 Ao 7/2021-44,
bod 33).
[35] Navrhovatelka předně namítá, že je napadené mimořádné opatření nepřezkoumatelné
ve vztahu k otázce, proč odpůrce přistupuje rozdílně k očkovaným a neočkovaným osobám.
Soud podotýká, že tato námitka je vznesena ve značně obecné rovině. Není totiž zřejmé,
zda navrhovatelka má na mysli neočkované osoby, které prodělaly laboratorně potvrzené
onemocnění covid-19 s tím, že od prvního pozitivního testu neuplynulo více než 180 dní,
nebo neočkované osoby, u kterých od prvního pozitivního testu uplynulo více než 180 dní,
nebo neočkované osoby, které onemocnění vůbec neprodělaly. Není úkolem soudu
za navrhovatelku tuto argumentaci domýšlet.
[36] Soud proto s ohledem na takto obecně vznesenou námitku konstatuje, že z odůvodnění
mimořádného opatření jednoznačně vyplývá, jak odpůrce přistupuje k jednotlivým skupinám
osob (očkovaným, s prodělanou nemocí do 180 dní a neočkovaným bez laboratorně potvrzeného
onemocnění, mezi které pak řadí i ty, kteří onemocnění prodělali, ale více jak před 180 dny)
a z jakých důvodů favorizuje ve vztahu k podmínkám pro vstup do některých vnitřních
a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných činnostech (čl. I bod 15
mimořádného opatření) očkované osoby a osoby s laboratorně potvrzeným onemocněním
covid-19 do 180 dní, a to před neočkovanými osobami, které podmínku prodělání nemoci
v posledních 180 dnech nesplňují. Soud odkazuje v tomto směru např. na stranu 16 a 17
mimořádného opatření, kde odpůrce uvedl, že „[v] nejvyšším riziku jsou přitom osoby neočkované a ty,
jenž neprodělaly onemocnění covid-19 v poslední době, u těchto osob je vzhledem k chybějící imunitě nejvyšší
pravděpodobnost nákazy, a také vysoké virové nálože (osoby očkované se mohou sice rovněž nakazit, ale nehrozí
u většiny z nich těžký průběh onemocnění, navíc sami virus přenesou s malou pravděpodobností, neboť je virus
do značné míry inhibován časnou imunitní reakcí – protilátkami nakaženého) […] Proto ministerstvo zachovává
dosavadní omezení způsobu prokazování tzv. bezinfekčnosti (osoby očkované a po prodělání nemoci), protože, jak
je popsáno níže, v současné epidemické situaci při dané vysoké virové náloži je kontakt s infekční osobou stále
velmi pravděpodobný, a tak dopad tohoto kontaktu v případě osoby očkované nebo osoby po prodělání nemoci
do zdravotního systému je výrazně nižší než u neočkované osoby. Proto bylo přistoupeno k tomuto omezení,
i z toho důvodu, že ekonomické a společenské dopady tohoto opatření na celou populaci jsou mnohem nižší
než uzavření daných provozoven nebo znemožnění poskytování daných služeb.“
[37] Navrhovatelka dále k nepřezkoumatelnosti mimořádného opatření namítá,
že v jeho odůvodnění není uvedeno, proč je tzv. bezinfekčnost z očkování uznána
na neomezenou dobu, přestože je imunita získaná proděláním onemocnění omezena na 180 dní,
a že v něm chybí odůvodnění povinnosti prokazovat splnění podmínek prostřednictvím mobilní
aplikace „čTečka“.
[38] Soud k těmto námitkám uvádí, že navrhovatelka nedoložila prostřednictvím výsledku
PCR testu, že by onemocnění covid-19 prodělala. Současně není dle svého tvrzení očkována.
Toliko soudu doložila, že jí byly 30. 7. 2021 naměřeny protilátky proti tomuto onemocnění.
To podle navrhovatelky znamená, že nemoc prodělala. Jak nicméně vyplývá z rozsudku uznávání
protilátek III, část VI. 3, nelze srovnávat postavení osob, u nichž jsou „pouze“ prokázány
protilátky proti viru SARS-CoV-2, s osobami, které nemoc prodělaly, či s osobami očkovanými.
Soud v této souvislosti uvedl, že „NSS především akceptoval náhled odpůrce, podle něhož imunitu
proti onemocnění covid-19 nelze ztotožňovat s laboratorně naměřenými protilátkami proti uvedené nemoci,
neboť imunita je komplexní reakcí organismu. Na tom, kdy již naměřené protilátky představují dostatečnou
imunitu, není vědecká shoda a zároveň je měření protilátek problematické i z dalších důvodů. Mezi ně patří […]
mimo jiné nestandardizované postupy pro jejich měření, možná falešná pozitivita v návaznosti na nákazu jiným
koronavirem (například běžné nachlazení) nebo to, že protilátky značí akutně probíhající infekci. Soud má v této
souvislosti za to, že tento závěr odpůrce (jež má oporu i v samotném odůvodnění napadeného mimořádného
opatření), není […] ‚svévolný či nesmyslný‘ a lze pro něj najít oporu v podkladech, na nichž odpůrce založil
odůvodnění napadeného mimořádného opatření či je předložil v řízení před soudem. Odpůrcem zvolené řešení je
tedy opřeno i o vědecké poznatky“ (bod 51 rozsudku uznávání protilátek III). Z těchto předpokladů
vychází i odpůrce v odůvodnění nyní napadeného mimořádného opatření (viz strana 37 – 40).
Navrhovatelka tyto předpoklady odpůrce, akceptované v citovaném rozsudku, nijak nesporuje.
Za této situace soud nemůže vycházet z toho, že navrhovatelka onemocnění covid-19
prokazatelně prodělala, jestliže soudu nedoložila prodělání onemocnění prostřednictvím
potvrzení o absolvování PCR testu (srov. bod 48 rozsudku uznávání protilátek III a usnesení NSS
ze dne 12. 11. 2021, čj. 8 Ao 27/2021-72, bod 19). Pozitivní výsledek na protilátky zejména
s ohledem na možnou falešnou pozitivitu způsobenou detekcí jiných koronavirů než je
SARS-CoV-2 (např. způsobujících běžné nachlazení) prodělání onemocnění covid-19
jednoznačně neprokazuje.
[39] Jestliže však navrhovatelka není v postavení osoby, která onemocnění covid-19
prokazatelně prodělala, pak se nijak nedotýká její právní sféry to, že je tzv. bezinfekčnost
z očkování mimořádným opatřením uznána na neomezenou dobu, kdežto z prodělané nemoci
pouze na 180 dní. Případný nedostatek odůvodnění mimořádného opatření by proto
navrhovatelku na jejích právech zkrátit nemohl. Soud se proto touto námitkou pro nadbytečnost
nezabýval.
[40] Pokud jde o povinnost kontrolovat splnění podmínek podle čl. I bodu 15 mimořádného
opatření prostřednictvím mobilní aplikaci „čTečka“, ta se týká pouze provozovatelů zařízení,
poskytovatelů služeb nebo organizátorů akcí. Návštěvníci, zákazníci nebo účastníci prokazují
splnění těchto podmínek prostřednictvím příslušného certifikátu. Ten může mít papírovou
nebo elektronickou podobu, nebo může být nahrán v mobilní aplikaci „Tečka“. Protože se tato
povinnost týká provozovatelů stravovacích a ubytovacích služeb, soud se namítaným
nedostatkem odůvodnění povinnosti používat aplikaci „čTečka“ nezabýval (viz bod [28] tohoto
rozsudku).
[41] Napadené mimořádné opatření obsahuje aktuální analýzu epidemické situace,
vyhodnocení konkrétní míry rizika a v určité míře i posouzení přiměřenosti zásahu do práv
a oprávněných zájmů osob (§3 odst. 2 pandemického zákona), přičemž míru tohoto odůvodnění
navrhovatelka konkrétně nesporovala. Soud současně neshledal jiné nedostatky odůvodnění
mimořádného opatření, které by mu bránily jeho posouzení v rozsahu uplatněných návrhových
bodů.
IV.3 Nezákonnost napadených částí čl. I bodu 3 písm. b) a bodu 6 písm. b) a d)
mimořádného opatření
[42] Soud přistoupil k posouzení zákonnosti napadených částí čl. I bodu 3 písm. b) a bodu 6
písm. b) a d) mimořádného opatření, neboť navrhovatelka namítá, že odpůrce nemohl omezit
stravovací a ubytovací služby podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
a podle pandemického zákona.
[43] Podle §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona platí, že mimořádným opatřením
podle odstavce 1 je omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra
nebo stanovení podmínek pro jejich provoz.
[44] Podle §2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona platí, že mimořádným opatřením podle odstavce
1 je příkaz používat ochranné, mycí, čisticí nebo dezinfekční prostředky a další protiepidemická opatření.
[45] Podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví platí, že mimořádnými
opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení
dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních
a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních
služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb
nebo omezení jejich provozu.
[46] Podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví dále platí, že mimořádnými
opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci
epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
[47] Nejvyšší správní soud se regulací služeb prostřednictvím pandemického zákona zabýval
již v rozsudku sp. zn. 6 Ao 22/2021, na který navrhovatelka případně odkázala. Dospěl v něm
k závěru, že provozovny, v nichž jsou poskytovány služby (např. restaurace nebo hotely),
nespadají mezi obchodní nebo výrobní provozovny ve smyslu §2 odst. 2 písm. b) pandemického
zákona. Omezit činnost provozoven stravovacích a ubytovacích služeb mimořádným opatřením,
pokud nevyplývá konkrétní další možnost z pandemického zákona (například ohledně
desinfekčních prostředků a obdobných opatření), je proto možné pouze podle §69 odst. 1
písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, a to tehdy, je-li cílem opatření zákaz nebo omezení
styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy ve smyslu §2 odst. 7 písm. a) citovaného
zákona. Nelze však předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je bez dalšího každý.
[48] Tyto závěry posléze potvrdil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu,
který v usnesení RS k omezení osob podezřelých z nákazy uzavřel, že „[m]imořádné opatření při epidemii
nebo nebezpečí jejího vzniku podle §69 odst. 1 písm. b) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví,
lze vydat pouze tehdy, je-li jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy
s ostatními osobami [§2 odst. 7 písm. a) citovaného zákona]. Není-li ohniskem nákazy celá Česká republika,
nelze bez dalšího předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je každý. Správní orgán může podle §69 odst. 1
písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“
činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu
mimořádných opatření. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet
podmínku stanovenou v §69 odst. 1 písm. b) téhož zákona, dle níž tam uvedené zákazy, omezení či uzavření
musí směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy s osobami ostatními.“
[49] Mimořádným opatřením podle §2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona pak lze nařídit
pouze taková další protiepidemická opatření, která jsou typově obdobná opatřením (příkazům)
v tomto ustanovení uvedeným. Taková opatření tedy především mají mít z hlediska bránění
dalšímu šíření onemocnění preventivní povahu, nevyžadují odborně či technicky náročnější
aktivitu provozovatele, ekonomicky jej výrazněji nezatěžují, přičemž svojí intenzitou ani nijak
významně neomezují obvyklou podobu regulovaného provozu (rozsudek NSS ze dne
22. 12. 2021, čj. 8 Ao 28/2021-83, bod 24 a 28).
[50] Napadené mimořádné opatření se odkazuje na to, že omezuje provoz stravovacích
a ubytovacích služeb a stanovuje podmínky jejich provozu podle §69 odst. 1 písm. i) zákona
o ochraně veřejného zdraví a podle §2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona. Podle čl. I bodu 3
písm. b) mimořádného opatření je zakázáno zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor
provozovny stravovacích služeb, pokud vykazuje klinické příznaky onemocnění covid-19 (tuto
povinnost navrhovatelka návrhem nenapadá) nebo, s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku,
nesplňuje podmínky stanovené v bodu 15 (blíže rozvedené v bodě [2] tohoto rozsudku). Splnění
těchto podmínek je zákazník povinen provozovateli prokázat. To neplatí, koupí-li si jídlo s sebou.
Zákazníkovi je však zakázáno takto zakoupené jídlo konzumovat ve vnitřních i vnějších
prostorech provozovny. Podle čl. I bodu 6 písm. b) odrážky ii) mimořádného opatření pak je
zakázáno zákazníkovi využívat ubytovací služby, pokud nesplňuje podmínky stanovené v bodu
15, s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku. Podle písm. d) téhož ustanovení je zákazník
povinen splnění těchto podmínek poskytovateli ubytovacích služeb prokázat. Osoba, která tyto
podmínky splňuje, může být ubytována nejdéle na 7 dní, přičemž pro prodloužení pobytu musí
splnění podmínek opětovně prokázat.
[51] Cílem výše uvedených opatření je, aby stravovací a ubytovací služby mohly využívat
pouze osoby, které jsou schopny prokázat svoji tzv. bezinfekčnost podle čl. I bodu 15
mimořádného opatření. Z odůvodnění mimořádného opatření současně vyplývá, že jeho cílem
je okamžité snížení kontaktů v populaci, aby se zabránilo vysokému nárůstu nově nakažených
variantou omikron ve spojení s probíhajícím přenosem varianty delta a aby byla zátěž
zdravotnického systému zvladatelná. Omezení se proto týká situací a míst, kde je míra rizika
přenosu viru objektivně vyšší (např. restaurace a hotely). Osoby neočkované a osoby,
které neprodělaly onemocnění v poslední době, jsou pro dosažení tohoto cíle nejvíce rizikové,
protože pro chybějící imunitu se mohou snadněji nakazit a mít závažnější průběh a současně
mohou nakazit větší počet osob (virus totiž není utlumen včasnou imunitní reakcí). Zavedená
plošná protiepidemická opatření proto zejména spočívají v omezení setkávání těchto z hlediska
epidemie nejvíce zranitelných osob, přičemž mají do značné míry preventivní charakter,
neboť mají zabránit přehlcení zdravotnického systému.
[52] Navrhovatelka návrhem napadá povinnosti, které jsou mimořádným opatřením uloženy
zákazníkům stravovacích a ubytovacích služeb. Soud se proto nejprve obecně zabýval tím,
zda pandemický zákon nebo zákon o ochraně veřejného zdraví umožňuje stanovit povinnosti,
které nedopadají na provozovatele služeb, nýbrž na jejich zákazníky.
[53] Podle §2 odst. 1 pandemického zákona odpůrce může za účelem likvidace epidemie
COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření, kterým přikáže určitou činnost
přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem
by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností
nebo poskytování takových služeb.
[54] Mimořádným opatřením mohou být určité služby (vyjmenované v odst. 2 tohoto
ustanovení – např. holičství nebo koupaliště) omezeny a mohou být stanoveny podmínky jejich
poskytování. Současně mohou být přikázány určité činnosti. Pandemický zákon zpravidla
nerozlišuje, komu jsou omezení, zákazy, příkazy nebo podmínky poskytování služeb adresovány
[výjimku představuje §2 odst. 2 písm. g) a j) pandemického zákona]. Vychází tedy z toho,
že se pravidla stanovená mimořádným opatřením mají primárně vztahovat ke službě jako takové,
a to tak, aby jejich účelem byla likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného
vzniku. Povinnosti proto mohou být pandemickým zákonem uloženy jak provozovatelům
služeb (např. podmínky pro poskytnutí služby), tak i jejich zákazníkům (např. prokázání
tzv. bezinfekčnosti před využitím služby). Pouze tak může být dosaženo zamýšleného
cíle v podobě bezpečného provozování a využívání regulované služby. Bylo-li by možné uložit
povinnosti pouze jejich provozovatelům, žádoucího efektu by nemuselo být dosaženo.
Byť by se provozovatel snažil stanovené povinnosti dodržovat, nemuselo by to být bez jejich
respektování ze strany zákazníků vůbec možné. Například by sice mohl vyzvat zákazníka,
aby dodržoval určitý odstup od ostatních zákazníků, ale ten by neměl žádnou povinnost takovou
výzvu uposlechnout. Zákazníci, kteří by nebyli ochotni se takovým pravidlům podřídit
dobrovolně, by nebyli postižitelní. To by bylo zjevně v rozporu s účelem, pro který mohou být
mimořádná opatření podle pandemického zákona nařízena.
[55] Pokud jde o zákon o ochraně veřejného zdraví, ten výslovně v §69 odst. 1 písm. b)
umožňuje zakázat nebo omezit styk skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními
fyzickými osobami. Takové opatření se proto může vztahovat i na zákazníky např. stravovací
nebo ubytovací služby, kteří jsou podezřelí z nákazy. Šlo-li by o jiný druh povinností, podle §64
písm. d) tohoto zákona je fyzická osoba, která onemocněla infekčním onemocněním nebo je
podezřelá z nákazy, povinna zdržet se činnosti, která by mohla vést k dalšímu šíření infekčního onemocnění,
a je-li běžnou součástí života, vykonávat ji tak, aby se riziko šíření snížilo. O konkrétním druhu a způsobu
provedení protiepidemických opatření rozhodne podle §67 téhož zákona vůči konkrétním
osobám buď orgán ochrany veřejného zdraví, nebo poskytovatel zdravotních služeb. Zákon
o ochraně veřejného zdraví tak výslovně umožňuje stanovit povinnosti určité osobě
individuálním aktem. Umožňuje-li zákon uložit takové povinnosti konkrétní osobě, pak v případě
epidemie lze uložit stejné povinnosti osobám podezřelým z nákazy (srov. usnesení RS k omezení
osob podezřelých z nákazy, bod 53) na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví. Takové povinnosti však musí být svou závažností srovnatelné s konkrétně vymezenými
oprávněními v §69 odst. 1 tohoto zákona (srov. rozsudek povinnosti pozitivně testovaných, bod 83).
[56] Jelikož soud dospěl k závěru, že lze obecně na základě pandemického zákona a zákona
o ochraně veřejného zdraví uložit povinnosti zákazníkům, zabýval se dále tím, zda odpůrce mohl
napadeným mimořádným opatřením stanovit povinnosti týkající se zákazníků ubytovacích
a stravovacích služeb v čl. I bodu 3 písm. b) a bodu 6 písm. b) a d) mimořádného opatření
na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví a §2 odst. 2 písm. i)
pandemického zákona.
[57] Soud v této souvislosti podotýká, že z čl. I bodu 3 a bodu 6 mimořádného opatření
nevyplývá, zda jednotlivá opatření týkající se stravovacích a ubytovacích služeb byla konkrétně
stanovena na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví nebo §2 odst. 2
písm. i) pandemického zákona. Odpůrce v návětí těchto bodů pouze na zmíněná ustanovení
odkazuje, aniž by je přiřadil k jednotlivým ukládaným opatřením. Ve vyjádření k návrhu posléze
odpůrce upřesnil, že čl. I bodu 15 mimořádného opatření byl stanoven podle §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví. To nicméně nevysvětluje, na základě jakého ustanovení byly
uloženy povinnosti zákazníkům stravovacích služeb podle čl. I bodu 3 písm. b) a ubytovacích
služeb podle čl. I. bodu 6 písm. b) a d) mimořádného opatření. Soud proto s ohledem na námitky
navrhovatelky přezkoumal, zda odpůrce mohl vydat napadené části mimořádného opatření jak
podle pandemického zákona, tak podle zákona o ochraně veřejného zdraví.
[58] Odpůrce se při přijímání uvedených opatření jednak odkázal na §2 odst. 2 písm. i)
pandemického zákona. Podle něj platí, že mimořádným opatřením za účelem likvidace epidemie
covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku je příkaz používat ochranné, mycí, čisticí
nebo dezinfekční prostředky a další protiepidemická opatření. K tomu soud již v rozsudku
sp. zn. 8 Ao 28/2021 v bodě 23 uvedl, že i zde platí pravidlo eiusdem generis (stejného druhu),
tedy že musí jít o opatření obdobná těm výslovně uvedeným. Míra obdoby se posuzuje jak
z hlediska podobnosti regulovaných činností, tak i z hlediska podobnosti účelu úpravy
a především intenzity zásahu do práv adresátů (srov. bod 144 rozsudku sp. zn. 6 As 114/2020,
rozsudek ze dne 6. 5. 2021, čj. 5 Ao 1/2021-65, č. 4204/2021 Sb. NSS, testování ve školách, bod 27
a 28, a bod 24 rozsudku sp. zn. 8 Ao 28/2021). Opatření podle §2 odst. 2 písm. i) pandemického
zákona slouží k nařízení technických pravidel (tzv. bariérová opatření dle důvodové zprávy
k pandemickému zákonu), za kterých lze bezpečně provozovat určité služby nebo činnosti.
Opatření přijatá odpůrcem v čl. I bodu 3 písm. b) a bodu 6 písm. b) a d) však nepředstavují
pouze určitá technická pravidla, za kterých lze stravovací a ubytovací služby bezpečně
provozovat. Navíc zejména důsledky těchto pravidel jsou zcela odlišné. Opatřením podle §2
odst. 2 písm. i) pandemického zákona lze ve vztahu k zákazníkům nařídit určité technické zákazy
a příkazy typu čistit a desinfikovat si ruce nebo dodržovat stanovené rozestupy tak, aby styk osob
na rizikových místech nebo výkon rizikových činností byl bezpečnější. Povinnosti stanovené
v čl. I bodu 3 písm. b) a bodu 6 písm. b) a d) mimořádného opatření však zákazníky
z možnosti využívat stravovací a ubytovací služby při nesplnění podmínky tzv. bezinfekčnosti
podle čl. I bodu 15 mimořádného opatření zcela vylučují. Intenzita zásahu do práv adresátů
(zákazníků) je proto naprosto nepoměrně výraznější, než v případě opatření výslovně uvedených
v §2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona. Je samozřejmě rozdíl v tom, zda zákazník musí
při využívání určité služby dodržovat určitá technická pravidla (např. dodržovat stanovené
rozestupy), nebo zda při nesplnění podmínky tzv. bezinfekčnosti nemůže služby využívat vůbec
(srov. bod 30 rozsudku sp. zn. 8 Ao 28/2021). Zákonné zmocnění k vydání opatření uvedených
v čl. I bodu 3 písm. b) a bodu 6 písm. b) a d) mimořádného opatření proto v §2 odst. 2 písm. i)
pandemického zákona shledávat nelze.
[59] Odpůrce opatření týkající se provozování stravovacích a ubytovacích služeb opřel rovněž
o §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jak vyplývá z čl. I bodu 3 a 6
mimořádného opatření.
[60] Zákon o ochraně veřejného zdraví předpokládá, že k uzavření ubytovacích podniků
a provozoven stravovacích služeb nebo k omezení jejich provozu může dojít mimořádným
opatřením podle §69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, a to pouze tehdy, je-li cílem opatření zákaz
nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy. Odpůrce však přistoupil
k regulaci těchto služeb podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví,
podle kterého lze „zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné
konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření“ (bod 53
usnesení RS k omezení osob podezřelých z nákazy). Podle jeho tvrzení totiž mimořádným opatřením
neomezil stravovací a ubytovací služby, nýbrž pouze stanovil podmínky pro vstup osob
do některých prostor. To připodobňuje opatřením podle §69 odst. 1 písm. g) tohoto zákona
umožňujícím nařídit mimořádné očkování a preventivní podání jiných léčiv (profylaxe).
[61] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že pravidla stanovená v čl. I bodu 3 písm. b)
a bodu 6 písm. b) a d) ve spojení s čl. I. bodem 15 mimořádného opatření ve svém důsledku
omezují stravovací a ubytovací služby. Přestože je provozovatelům obecně umožněno služby
poskytovat a nejsou např. ve vztahu k stravovacím službám omezeni pouze na režim
tzv. výdejových okének, neumožňují tato pravidla službu poskytnout osobám, které podmínky
stanovené mimořádným opatřením nesplňují. Množina zákazníků, kterým by za normálního běhu
věcí mohli službu poskytnout, je proto v důsledku mimořádného opatření významně zúžena.
I to představuje omezení těchto služeb. Mohou totiž v důsledku těchto pravidel přijít o nikoliv
nevýznamnou část zákazníků. Současně osoby nesplňující podmínky čl. I bodu 15 mimořádného
opatření nemohou službu využít z důvodu, aby se při její konzumaci nenakazily onemocněním
covid-19 (viz bod [51] tohoto rozsudku). I to představuje omezení stravovacích a ubytovacích
služeb, avšak z pohledu zákazníků (viz bod [55] tohoto rozsudku). Svým obsahem se tak jedná
o opatření podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, který omezení těchto
služeb předpokládá. Důvod, proč namísto toho odpůrce odkazuje na §69 odst. 1 písm. i) zákona
o ochraně veřejného zdraví, může zřejmě spočívat v tom, že si je odpůrce vědom toho,
že v případě neexistence ohniska na území celé České republiky nelze plošně tyto služby
podle §69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona omezit. Nicméně pokud jde obsahově o opatření
podřaditelné pod písm. b) daného ustanovení nebo i pokud by šlo o opatření jiné podle písm. i),
které by bylo použitelné jen s poukazem na podobnost s opatřením podle písm. b), pak musí být
splněn požadavek, aby zákazy, omezení či uzavření směřovaly k omezení styku osob podezřelých
z nákazy s osobami ostatními (srov. bod 53 usnesení RS k omezení osob podezřelých z nákazy).
[62] Soud pro úplnost dodává, že se nezabýval tím, zda tato pravidla jsou stanovením
podmínek provozu ubytovacích a stravovacích služeb nebo omezením těchto služeb (srov. bod
59 rozsudku sp. zn. 6 Ao 11/2021). Zákon o ochraně veřejného zdraví totiž na rozdíl
od pandemického zákona (viz jeho §2 odst. 2) nerozlišuje mezi omezením služeb a stanovením
podmínek jejich provozu. Umožňuje pouze tyto služby uzavřít nebo omezit jejich provoz [§69
odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví]. Pravidla určující, které skupiny osob mohou
tyto služby využívat, pak nepochybně spadají do širšího pojmu „omezení jejich provozu“.
[63] Soud nesouhlasí s odpůrcem ani v tom, že by omezení stravovacích a ubytovacích služeb
skrze podmínky stanovené v čl. I bodu 15 mimořádného opatření bylo možné připodobnit §69
odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví. Nejvyšší správní soud v rozsudku testování
ve školách dospěl k závěru, že srovnatelnou povinností s povinnostmi uvedenými v §69 odst. 1
písm. g) téhož zákona (nařízení mimořádného očkování nebo preventivního podání jiných léčiv)
je povinnost žáků podrobit se testování na přítomnost onemocnění covid-19 za účelem jejich
osobní přítomnosti ve škole. V bodě 32 citovaného rozsudku k tomu uvedl, že „[z] hlediska vztahu
k účelu aplikované právní úpravy se v obou případech jedná o snahu eliminovat infekční onemocnění a jejich
hromadný výskyt, tedy epidemii – i když očkování působí spíše do budoucna, zatímco testování, resp. jeho výsledky
se vztahují více k aktuální situaci v daném místě a čase. Ačkoli očkování a zvláště pak povinné očkování má své
odpůrce, obecně je vnímáno jako jedno z nejúčinnějších opatření v oblasti veřejného zdraví, které je zaměřeno
na prevenci infekčních onemocnění a jejich následků. Obdobně je tomu i v případě testování, které může v prevenci
infekčních onemocnění významně napomoci mj. proto, že jejich část probíhá bezpříznakově nebo s lehkými
příznaky infikovaných, kteří se pak aktuálně podílí na dalším šíření onemocnění.“ Stanovení podmínek,
za kterých osoby mohou využívat určité služby, však představuje typově zcela odlišné pravidlo.
Byť ve svém důsledku také slouží k zamezení šíření nákazy v populaci, nejedná se o prostředek
typu očkování nebo testování. Jak již bylo uvedeno, ty samy o sobě šíření do značné míry brání.
Zároveň znamenají určitou časově velmi omezenou povinnost podrobit se určitému úkonu
souvisejícímu se zásahem do tělesné integrity. Pravidla stanovená v čl. I bodu 15 mimořádného
opatření oproti tomu slouží k dlouhodobému vymezení podmínek bezpečného provozu
mimořádným opatřením regulovaných činností, což ostatně vyplývá i z odůvodnění
mimořádného opatření (viz např. strana 16 a 17). Soud nicméně nesouhlasí s navrhovatelkou,
že by odpůrce připodobněním k povinnostem v §69 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného
zdraví fakticky stanovil povinné očkování. Odpůrce svým tvrzením pouze uvedl, že tato pravidla
stanovená podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví jsou obdobná
povinnostem uvedeným v písm. g) tohoto ustanovení, a tedy že mohl stravovací a ubytovací
služby tímto způsobem regulovat. Reagoval tak pouze na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
která vymezila, za jakých podmínek lze postupovat podle §69 odst. 1 písm. i) tohoto zákona
(viz rozsudek sp. zn. 6 As 114/2020, bod 143).
[64] Mimořádné opatření omezující provoz stravovacích a ubytovacích služeb lze vydat pouze
tehdy, je-li jeho cílem zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy
s ostatními osobami (usnesení RS k omezení osob podezřelých z nákazy). Osobou podezřelou z nákazy
se podle §2 odst. 7 písm. a) téhož zákona rozumí zdravá fyzická osoba, která (i) byla během inkubační
doby ve styku s infekčním onemocněním nebo (ii) pobývala v ohnisku nákazy. Judikatura dále dovodila,
že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu
na přítomnost viru SARS-CoV-2 (rozsudek povinnosti pozitivně testovaných, bod 81, a rozsudek
testování ve školách, bod 34). Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří nákaza (§65 věta druhá
zákona o ochraně veřejného zdraví). Rozšířený senát v citovaném usnesení, v bodech 47 – 50,
uznal, že ohniskem nákazy může být v určité situaci i celá Česká republika a osobou podezřelou
nákazy tudíž přinejmenším teoreticky každý, kdo se vyskytuje na jejím území. Takové skutečnosti
však musí odpůrce v mimořádném opatření tvrdit a podložit relevantními fakty.
Podle rozšířeného senátu „[s]amotná notorieta, že probíhá celosvětová pandemie nemoci COVID-19,
k takovému závěru sama o sobě stačit nemůže. I pandemie, tedy epidemie velkého rozsahu zasahující do více
kontinentů, má zpravidla na různých místech různou intenzitu. Již s ohledem na definici ohniska nákazy v §65
zákona o ochraně veřejného zdraví (místo, ve kterém se šíří nákaza), ve spojení se závažnými zásahy
do základních práv v důsledku mimořádných opatření, musí být šíření nákazy masivnější a nemoc musí být
vskutku nebezpečná. Úvahy ministerstva by se v každém případě musely promítnout v odůvodnění mimořádného
opatření. Zatím v žádném ze soudně přezkoumávaných opatření však ministerstvo v tomto směru pohříchu
nic takového netvrdilo a ani se o to nepokusilo.“
[65] V odůvodnění mimořádného opatření odpůrce netvrdí, že by ohniskem nákazy byla
v době vydání mimořádného opatření celá Česká republika. Soud nemůže nahradit úvahu
odpůrce o možném ohnisku pouze na základě analýzy aktuální epidemické situace obsažené
v odůvodnění mimořádného opatření. Je totiž na odpůrci, aby jednoznačně výskyt ohniska
konstatoval a tento závěr v mimořádném opatření odůvodnil a doložil. Soud je bez takového
tvrzení odpůrce povinen vycházet z toho, že v době vydání mimořádného opatření nebyla
ohniskem nákazy celá Česká republika. Proto nešlo bez dalšího předpokládat, že osobou
podezřelou z nákazy byl každý. Za takové situace však odpůrce nemohl provoz stravovacích
a ubytovacích služeb omezit na území celé České republiky podle zákona o ochraně veřejného
zdraví, respektive stanovit plošná pravidla pro využívání těchto služeb ze strany zákazníků.
Neprokázal totiž, že by osobou podezřelou z nákazy byl každý, a tedy že je důvodné omezit
využívání stravovacích a ubytovacích služeb pouze na osoby, které splňují kritéria
tzv. bezinfekčnosti podle čl. I bodu 15 mimořádného opatření.
[66] Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi již připustil, že chybějící odkaz
na příslušné ustanovení zákona nepředstavuje pochybení, které by samo o sobě mělo svědčit
o nezákonnosti napadeného opatření, byť by šlo o stav nežádoucí (viz rozsudek ze dne
28. 5. 2021, čj. 8 Ao 14/2021-45, bod 35).
[67] Soud proto dále ověřil, zda zmocnění pro regulaci stravovacích a ubytovacích služeb lze
odvozovat z jiných, než odpůrcem výslovně uvedených ustanovení. V tomto směru přicházel
do úvahy již pouze §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona. Jak již nicméně soud uvedl v bodě
[47] tohoto rozsudku, provozovny, v nichž jsou poskytovány služby (např. restaurace
nebo hotely), nespadají mezi obchodní nebo výrobní provozovny ve smyslu §2 odst. 2 písm. b)
tohoto zákona. Omezit činnost provozoven stravovacích a ubytovacích služeb a stanovit
podmínky pro jejich provoz mimořádným opatřením podle pandemického zákona proto nelze
(rozsudek sp. zn. 6 Ao 22/2021, část III. 2.).
[68] Nejvyšší správní soud tak s ohledem na výše uvedené uzavírá, že odpůrce nemohl
povinnosti stanovené v čl. I bodu 3 písm. b) a čl. I bodu 6 písm. b) a d) mimořádného opatření
nařídit ani podle zákona o ochraně veřejného zdraví, ani podle pandemického zákona.
Mimořádné opatření je proto v této části nezákonné. Pro úplnost soud podotýká, že se nemohl
nad rámec uplatněných návrhových bodů zabývat případnou nezákonností dalších částí
mimořádného opatření, neboť je rozsahem a důvody návrhu vázán (§101d odst. 1 s. ř. s.).
IV.4 K namítané diskriminaci neočkovaných osob
[69] Soud se dále zabýval nemožností prokázat tzv. bezinfekčnost prostřednictvím PCR testů.
Navrhovatelka namítá, že odpůrce tímto popírá princip rovnosti občanů před zákonem. Osoby
neočkované jsou podle ní stavěny do pozice osob s nižšími právy a jsou trestány za nežádoucí
chování z hlediska epidemie. Cílem opatření tak není zamezení šíření epidemie, nýbrž nucení
k očkování a represe neočkovaných. Ti nemají žádnou možnost, jak tzv. bezinfekčnost prokázat.
Do zaměstnání a do škol na druhou stranu postačí antigenní test.
[70] Navrhovatelka tedy namítá diskriminaci zdravých neočkovaných osob, které nemohou
prokázat svoji tzv. bezinfekčnost negativním PCR testem. Tato diskriminace pak má být
motivována snahou odpůrce nutit osoby k očkování, které je však dobrovolné. Navrhovatelka
se tedy zjevně domáhá toho, aby bylo umožněno prokázat tzv. bezinfekčnost negativním PCR
testem. Nezákonnost čl. I bodu 15 mimořádného opatření proto spatřuje v tom, že určitou oblast
neupravuje.
[71] V podobné situaci Nejvyšší správní soud v rozsudku uznávání protilátek I, bod 16, dovodil,
že „[t]o, že odpůrce opomněl do čl. I bodu 18 mimořádného opatření zahrnout nějakou podmínku pro vstup
do některých vnitřních prostor a pro účast na hromadných akcích nebo naopak nějakou výjimku z takové
podmínky, tedy může zakládat nezákonnost této části mimořádného opatření“. Dospěje-li proto soud
k závěru, že určitá úprava v mimořádném opatření chybí, což je důvodem jeho rozporu
se zákonem, tuto část mimořádného opatření pro nezákonnost zruší. Tento závěr Nejvyšší
správní soud nicméně nespojil s nepřítomností jakékoli myslitelné úpravy v mimořádném
opatření. Učinil jej v návaznosti na požadavky plynoucí z čl. 1 věty první Listiny, podle kterého
lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Jedná se o princip rovnosti, jejímž pohledem rovnost
v právech neznamená, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo, avšak právní
rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle (bod 18 rozsudku uznávání
protilátek I a rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2021, 9 Ao 28/2021-41 bod 26).
[72] Při posouzení, zda čl. I bodu 15 mimořádného opatření nezakládá v rozporu s čl. 1
Listiny nerovné podmínky pro osoby, které nemohou prokázat svoji tzv. bezinfekčnost PCR
testem, je třeba zkoumat „(1) zda jde o různé subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci,
(2) zda je s nimi zacházeno rozdílným způsobem, (3) zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině
k tíži a (4) zda takové zacházení není projevem libovůle, tedy zda má legitimní cíl a napadená zákonná
ustanovení jsou s to jej dosáhnout“ (nález Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 32/17).
Pro posouzení dané otázky je dále významné, že „uvažovat v kategorii rovnosti lze pouze v relaci
mezi nejméně dvěma subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení (…). Zatímco zpravidla není těžké
stanovit, zda právní úprava zachází se dvěma situacemi rozdílně nebo stejně, zcela klíčovým krokem pro aplikaci
všeobecné zásady rovnosti je stanovit, zda dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně, jsou vskutku srovnatelné,
tedy zda jsou relevantně podobné“ (nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/03,
či ze dne 20. 11. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 50/06). Uvedené posouzení se musí podle citované
judikatury Ústavního soudu dále opírat o kritérium relevance, přičemž to v sobě zahrnuje
hodnotový úsudek, který předpokládá pochopení smyslu a účelu přezkoumávané úpravy. Jinak
řečeno, pro účely nyní projednávané věci jde v návaznosti na výše uvedené o posouzení toho,
zda se z hlediska regulace napadeného mimořádného opatření jedná v případě níže vymezených
skupin osob o postavení srovnatelné, či nikoliv. Pokud by se totiž jednalo o nestejné zacházení
s nestejnými skupinami osob, nemohla by být námitka diskriminace důvodná.
[73] Z odůvodnění mimořádného opatření vyplývají následující skutečnosti tvrzené odpůrcem,
které jsou rozhodné pro posouzení namítané diskriminace. Podle odpůrce se aktuální epidemická
situace vyznačuje vysokou virovou náloží v populaci. Je proto vysoká pravděpodobnost,
že člověk bude mít kontakt s infekční osobou. U osob, které prodělaly onemocnění covid-19
nebo se proti němu nechaly očkovat, je dopad kontaktu s nakaženou osobou do zdravotního
systému nižší než u neočkované osoby bez prodělané nemoci (strana 17 odůvodnění
mimořádného opatření). Pravděpodobnost, že očkovaná osoba nákazu zavleče a že se v případě
výskytu pozitivní osoby nakazí, je podstatně nižší než u neočkované osoby. Je-li očkovaná osoba
nakažena, šíří infekci výrazně méně než neočkované osoby, protože je vir do značné míry
utlumen včasnou imunitní reakcí. Zároveň je do značné míry sníženo riziko závažného průběhu
onemocnění. Očkovaný člověk méně pravděpodobně bude blokovat kapacity zdravotní péče
pro ostatní a méně pravděpodobně zemře (tyto závěry platí i pro osoby, které imunitu získaly
proděláním onemocnění). Naopak osoby neočkované, které onemocnění neprodělaly,
se podle odpůrce snáze nakazí, při nákaze mají vyšší pravděpodobnost těžkého průběhu
onemocnění a nákazu s daleko větší pravděpodobností šíří. Představují proto větší riziko
z hlediska zahlcení zdravotního systému. Doložení negativního testu proto podle odpůrce může
snižovat pravděpodobnost zavlečení nákazy, ale žádným způsobem nechrání jedince
před nákazou v případě výskytu infekční osoby (strana 16, 19, 21 a 22 odůvodnění mimořádného
opatření). Současně nelze vyloučit, že v mezidobí od provedení PCR testu do obdržení výsledku
nedošlo s ohledem na stávající epidemickou situaci a virovou nálož v populaci k nákaze testované
osoby (strana 19 odůvodnění mimořádného opatření).
[74] Cílem mimořádného opatření je snížení kontaktů v populaci, aby se zabránilo vysokému
nárůstu nově nakažených variantou omikron ve spojení s probíhajícím přenosem varianty delta
a aby byla zátěž zdravotnického systému zvladatelná (viz bod [51] tohoto rozsudku). Proto
je mimořádným opatřením při provozování činností nebo při využívání služeb, které jsou rizikové
z hlediska možného šíření nákazy, stanovena povinnost prokázat tzv. bezinfekčnost
podle čl. I bodu 15 mimořádného opatření. Odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření
výslovně uvádí, že „[p]ři předložení jednoho z těchto průkazů lze mít s vysokou mírou pravděpodobnosti za to,
že osoba není infekční.“ K používanému pojmu tzv. bezinfekčnost pak odpůrce uvádí, že „není
v daném kontextu plně jednoznačně odpovídajícím termínem pro daný stav a v praxi prostředky, které ji mají
objektivizovat, ji stoprocentně nezaručují, ale pro zjednodušení celé komunikace byl zvolen tento jednoslovný pojem,
jakožto termín vyjadřující nízké epidemiologické riziko u osob prokazujících se dokladem o „bezinfekčnosti“.
[75] PCR test je po celou dobu epidemie onemocnění covid-19 využíván odpůrcem jako
diagnostická metoda k prokázání přítomnosti viru SARS-CoV-2. Sám odpůrce uvádí, že se jedná
o tzv. zlatý standard průkazu tohoto viru. Má-li proto osoba negativní PCR test, je vysoká
pravděpodobnost, že v nejbližším časovém rozmezí nebude onemocnění šířit. Z tohoto pohledu
proto není vyloučeno, že by osoby neočkované, které onemocnění covid-19 neprodělaly,
avšak které mají negativní výsledek PCR testu, nemohly být ve srovnatelném postavení jako
osoby očkované nebo s prodělanou nemocí, u nichž odpůrce tzv. bezinfekčnost pouze
předpokládá s ohledem na empirické studie. Ani podle odpůrce není vyloučeno, že se tyto osoby
znovu nakazí. Navrhovatelka nijak nezpochybnila východisko odpůrce, že u očkovaných osob
je menší riziko šíření nemoci jednak z důvodu nižšího rizika infekce, ale i z důvodu šíření
menšího množství viru v případě nákazy. V této souvislosti soud podotýká, že odpůrce
v odůvodnění mimořádného opatření netvrdí, že by očkování bránilo úplnému přenosu infekce
na jinou osobu, jak mylně dovozuje navrhovatelka. V případě PCR testu naopak nelze s ohledem
na časový odstup od jeho provedení zajistit, že k nakažení nedojde po jeho provedení, nebo to,
že v době provedení testu byla infekce teprve v samém počátku a nemusela být ještě detekována.
I prokazování tzv. bezinfekčnosti prostřednictvím PCR testování proto s sebou nese určité riziko.
Bez konkrétní argumentace navrhovatele proti východiskům odpůrce ohledně nižšího rizika
šíření infekce ze strany očkovaných nelze učinit jiný závěr, než že postavení očkovaných osob
a osob s negativním výsledkem PCR testu je z pohledu možného šíření onemocnění covid-19
skutečně srovnatelné.
[76] Podstatné však zejména je, že navrhovatelka v zásadě nijak nezpochybňuje další důvod
tvrzený odpůrcem pro odlišné zacházení, a to, že neočkovaná osoba, která nemá imunitu
získanou z prodělané nemoci, není dostatečně chráněna před infekcí, vyskytuje-li se v okolí
infekční osoby. Naopak, pokud se s infekční osobou setká očkovaná osoba, pak je podle odpůrce
riziko nákazy několikanásobně nižší než u neočkované osoby, která nemoc neprodělala. Navíc,
i kdyby se podle odpůrce očkovaná osoba nakazila, je mnohem nižší riziko závažného průběhu
onemocnění a případného úmrtí než u neočkované osoby.
[77] Na základě východisek odpůrce uvedených v odůvodnění mimořádného opatření
se tak neočkované osoby bez prodělaného onemocnění nenacházejí ve srovnatelném postavení
jako očkované osoby a osoby s prodělaným onemocněním. Tento rozdíl spočívá v připravenosti
imunitního systému na onemocnění covid-19 a v důsledku toho ve snížení možnosti dalšího
šíření viru v populaci a zejména zátěže zdravotního systému. Tato východiska, podrobně
rozvedená v odůvodnění mimořádného opatření, navrhovatelka nijak nesporuje, přestože
se zjevně jednalo o klíčové důvody, pro které není umožněno neočkovaným osobám prokazovat
svoji tzv. bezinfekčnost negativním PCR testem. Odpůrce odkázal v této souvislosti na řadu
odborných studií, se kterými však navrhovatelka nepolemizuje. V odkazu navrhovatelky na čísla
nakažených očkovaných a neočkovaných osob pak nelze zpochybnění důvodů odpůrce spatřovat.
Jak totiž vyplývá z návrhu, navrhovatelka jimi pouze demonstruje to, že očkování nedokáže
zabránit šíření nemoci. To však odpůrce nesporuje. Není úkolem soudu argumentaci
za navrhovatelku domýšlet, případně odpůrcem doložené studie sporovat a nad rámec návrhu se
jimi detailně zabývat. Soud proto vyšel z východiska odpůrce, které navrhovatelka nezpochybnila
(srov. bod 36 rozsudku uznávání protilátek III).
[78] Obecně tedy bylo možné uvažovat o srovnatelném postavení osob, které by se prokázaly
PCR testem. Neočkované osoby bez prodělaného onemocnění se však i v případě podrobení
se PCR testu ve srovnatelném postavení nenachází. Je tomu tak z důvodu zvýšené
pravděpodobnosti nákazy při styku s infekční osobou, možného závažnějšího průběhu
onemocnění a zvýšené nakažlivosti pro své okolí. Z těchto důvodů jim není umožněno provádět
činnosti a využívat služby, které jsou mimořádným opatřením regulovány. S ohledem na cíl
mimořádného opatření totiž představují pro boj s epidemií a jejími následky zvýšené riziko,
a to zejména pro zdravotní systém. Jestliže se neočkované osoby ve srovnatelném postavení
nenachází, nejsou diskriminovány tím, že jim čl. I bodu 15 mimořádného opatření neumožňuje
prokázat tzv. bezinfekčnost prostřednictvím negativního výsledku PCR testu, a tedy provádět
činnosti a využívat služby regulované mimořádným opatřením. Soud se proto nezabýval dalšími
kroky testu diskriminace (viz bod [72] tohoto rozsudku).
IV.5 Přiměřenost čl. I bodu 15 mimořádného opatření
[79] Navrhovatelka dále nesouhlasí s tlakem odpůrce na dobrovolné očkování. Odpůrce
podle ní mimořádným opatřením zavedl fakticky povinné očkování se sankcí nemožnosti
provádět činnosti a využívat služby regulované mimořádným opatřením. Neočkované osoby jsou
sociálně vyloučeny z běžných lidských činností, přestože očkování nebylo zavedeno jako povinné
zákonem. Byť navrhovatelka výslovně nenamítá nepřiměřenost mimořádného opatření ve smyslu
§3 odst. 2 pandemického zákona, je zjevné, že výše uvedený nesouhlas s tlakem na dobrovolné
očkování míří právě do nepřiměřenosti čl. I bodu 15 mimořádného opatření. Určitá skupina osob
je totiž s ohledem na znění čl. I bodu 15 mimořádného opatření opravdu vyloučena z možnosti
vykonávat určité činnosti. Nejvyšší správní soud se proto nepřiměřeností mimořádného opatření
zabýval. Učinil tak nicméně pouze v rovině takto obecně vznesené námitky.
[80] Podle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky každý občan může činit, co není zákonem zakázáno,
a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (shodně čl. 2 odst. 3 Listiny).
[81] Nejvyšší správní soud přisvědčuje navrhovatelce, že nelze nutit občany k očkování
proti onemocnění covid-19 tím, že neočkované osoby odpůrce mimořádným opatřením vyloučí
z možnosti provádět určité činnosti a využívat služby, které za normálního běhu věcí spadají
do rámce běžného života. Tím se totiž z dobrovolného očkování stává nepřímo skrze smíšený
správní akt očkování povinné, neboť osobám neočkovaným nezbývá nic jiného, než se nechat
naočkovat, pokud chtějí běžně žít. V době vydání napadeného mimořádného opatření byla sice
platná a účinná vyhláška č. 466/2021 Sb., kterou se mění vyhláška č. 537/2006 Sb., o očkování
proti infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů, která zavedla určitým skupinám osob
povinnost se podrobit očkování proti onemocnění covid-19 do 28. 2. 2022. Pro značnou část
obyvatelstva však bylo očkování stále dobrovolné. Osoby nelze vyloučit z provádění činností
a využívání služeb regulovaných mimořádným opatřením jen z toho důvodu, že nepodstoupily
dobrovolné očkování. Dokud není stanovena očkovací povinnost, je na každém, aby se sám
rozhodl, zda se nechá naočkovat, či nikoliv.
[82] Je proto třeba odmítnout závěr odpůrce, který na straně 37 odůvodnění mimořádného
opatření ve vztahu k rozočkovaným osobám uvedl, že „jedinec, který zahájil vakcinaci, tím proklamuje
svůj zodpovědný postoj vůči ochraně sebe sama i ochraně společnosti, což opravňuje zvýhodnění v plánovaném
systému omezení…“. Nátlak na očkování skrze mimořádné opatření by proto sám o sobě
nepředstavoval legitimní cíl, který by ospravedlňoval stanovená omezení neočkovaných osob,
které onemocnění covid-19 v poslední době neprodělaly. Ministerstvo nicméně uvádí i hajitelné
odborné důvody pro odlišný přístup k rozočkovaným osobám, spočívající v tom, že efektivní
ochrana očkování nastupuje již relativně krátce po aplikaci první dávky (str. 37 odůvodnění
mimořádného opatření), přičemž tento závěr opět navrhovatelka nezpochybňuje.
[83] Soud však nesouhlasí s tvrzením navrhovatelky, že by nebyla zákonem upravena náhrada
újmy způsobená očkováním proti onemocnění covid-19. Lze ve stručnosti odkázat na §2 zákona
o distribuci očkovací látky proti onemocnění covid-19, který úpravu náhrady újmy způsobené
tímto očkováním upravuje, a to i ve vztahu k dobrovolnému očkování, jak poukázal odpůrce.
[84] Z odůvodnění mimořádného opatření nicméně nevyplývá (až na shora uvedenou
výjimku), že by jeho cílem mělo být donutit neočkované osoby k očkování stanovením určitých
zákazů a omezení. Podle odůvodnění mimořádného opatření i tvrzení odpůrce v průběhu řízení
před soudem bylo cílem to, aby došlo ke zmenšení rizika přenosu onemocnění mezi jedinci
a ke snížení rizika dalšího zhoršení epidemické situace v celé populaci tak, aby se předešlo
zahlcení a zhroucení zdravotního systému. Cílem mimořádného opatření současně byla snaha
reagovat na nastupující vlnu varianty omikron ve spojení s probíhajícím přenosem varianty delta.
Jelikož dosavadní důkazy podle odpůrce naznačují sníženou účinnost očkování proti nákaze
variantou omikron, bylo přistoupeno k podávání tzv. posilujících dávek. Odpůrce k této variantě
současně uvedl, že „[i] v případě nižší závažnosti průběhu onemocnění touto variantou bude mít strmý
exponenciální nárůst nových případů za následek i rostoucí počet případů s těžkým průběhem onemocnění […]
Při vysoce rizikovém scénáři spojovaném s variantou omikron by posléze mohlo dojít i k zahlcení celého systému
zdravotní péče a vyčerpání kapacit.“ Odpůrce v této souvislosti vzal v úvahu skutečnost, že osoby
neočkované bez imunity získané prodělanou nemocí mohou být onemocněním covid-19 více
postiženy na zdraví, a představují tak pro zdravotní systém větší hrozbu. Omikron zároveň
představuje hrozbu, že dojde k nakažení velkého množství osob, a tedy i velké části
neočkovaných. Odpůrcem tvrzeným cílem napadeného mimořádného opatření proto je jak
ochrana nejvíce zranitelných osob, tak ale zejména zdravotního systému jako celku.
[85] Ochrana veřejného zdraví představuje nepochybně legitimní cíl, který je přípustný
podle pandemického zákona. Jak totiž vyplývá z §1 odst. 1 pandemického zákona, tento zákon
upravuje opatření pro zvládání epidemie onemocnění covid-19 a jejich dopadů na území České
republiky. Mezi dopady, které je třeba zvládat, pak nepochybně patří zátěž zdravotního sytému
tímto onemocněním způsobená. Zátěž bude únosná pouze tehdy, bude-li sníženo množství osob
s těžkým průběhem onemocnění v nemocnicích. Současně podle §2 odst. 1 pandemického
zákona mohou být mimořádná opatření nařizována za účelem likvidace epidemie nebo nebezpečí
jejího opětovného vzniku. Epidemie může být potlačena a případně může být předejito jejímu
opětovnému vzniku zejména tak, že bude omezeno či ideálně zamezeno šíření viru v populaci.
Proto i snaha o zmenšení rizika přenosu onemocnění v populaci představuje legitimní cíl. Navíc
pojmem likvidace epidemie je třeba i s ohledem na §1 odst. 1 pandemického zákona rozumět
nejen naprosté zabránění přenosu, ale i významné snížení jejího šíření a zmírnění jejích
nejvýznamnějších dopadů. Mezi ně v prvé řadě patří přetížení systému zdravotní péče. Soud
se proto dále zabýval tím, zda namítané omezení neočkovaných osob je způsobilé cíle
sledovaného mimořádným opatřením dosáhnout.
[86] Podle navrhovatelkou relevantně nezpochybněných východisek odpůrce mají neočkované
osoby bez prodělaného onemocnění covid-19 mají oproti očkovaným osobám větší
pravděpodobnost nákazy tímto onemocněním. V případě nákazy jim pak hrozí vážnější průběh
nemoci. Současně jsou více nebezpečné pro své okolí, neboť infekci šíří více než očkované osoby
(blíže viz body [73] a [76] tohoto rozsudku). Zamezení kontaktu těchto osob na místech
a v situacích, kde je objektivně vyšší míra rizika přenosu viru, proto přispívá jednak k tomu,
aby se zmenšilo riziko přenosu onemocnění v populaci, jednak k tomu, aby se tyto osoby
nenakazily. Tím je zprostředkovaně chráněn zdravotní systém, který bude v případě úspěšného
omezení šíření viru v rizikové populaci zatížen menším množstvím případů závažného průběhu
onemocnění. Omezení této skupiny osob tím, že nemohou podle čl. I bodu 15 mimořádného
opatření žádným způsobem prokázat svoji tzv. bezinfekčnost, je proto nástrojem způsobilým
k dosažení cíle sledovaného mimořádným opatřením.
[87] Pokud jde o tvrzení navrhovatelky, dle kterého nadpoloviční většina hospitalizovaných
osob a osob na JIP jsou osoby plně očkované, pak jí uváděné údaje v návrhu tomuto tvrzení
neodpovídají. Pakliže bylo dle tvrzení navrhovatelky dne 29. 12. 2021 hospitalizováno 3 460 osob
s onemocněním covid-19, přičemž 2 096 z nich bylo neočkovaných a 1 364 očkovaných, potom
většinu hospitalizovaných osob tvořily naopak osoby neočkované. V replice pak navrhovatelka
uvádí údaje, které se týkají průběhu nákazy v některých obdobích ledna 2022 (viz bod [19] tohoto
rozsudku). Navrhovatelka tedy nesporuje údaje o počtu hospitalizovaných osob, ze kterých
vycházel odpůrce na straně 12 odůvodnění mimořádného opatření. Toliko soudu předkládá údaje
z období, ve kterém již mimořádné opatření bylo účinné. Soud však při přezkoumání opatření
obecné povahy vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření
obecné povahy (§101b odst. 3 s. ř. s.). Rozhodné jsou proto ty údaje o počtu hospitalizovaných,
ze kterých vyšel odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření. K tomu soud navíc podotýká,
že je na první pohled zřejmé, že si nelze vybírat různá náhodná data, ale je třeba sledovat delší
časová období. Zároveň pro porovnání nemohou sloužit absolutní čísla. Pro posouzení účinků
očkování je totiž třeba zohlednit procentuální zastoupení očkovaných a neočkovaných osob
v konkrétní věkové kategorii, jak důvodně poznamenal odpůrce. Pokud by bylo například v určité
věkové kategorii 100 tis. osob, z nichž by bylo hypoteticky očkováno 99 tis. osob,
tedy neočkovaných by zbýval 1 tis. osob, pak hospitalizace 500 očkovaných a 500 neočkovaných
samozřejmě neznamená, že očkování nefunguje, protože je v nemocnici stejný počet očkovaných
i neočkovaných. Výsledek je totiž ten, že z očkovaných je hospitalizováno jen 0,5% zatímco
z neočkovaných 50%.
[88] Soud se dále zabýval tím, zda neexistují jiné nástroje, které do práv neočkovaných osob
zasahují méně intenzivně a legitimního cíle dosahují se srovnatelným účinkem. Jediným
nástrojem, o kterém se v návrhu zmiňuje navrhovatelka, je prokazování tzv. bezinfekčnosti PCR
testem. Jak již soud uvedl v bodě [75] tohoto rozsudku, PCR testem lze účinně prokázat, že určitá
osoba není v daném okamžiku infekční. Pakliže by byl negativní výsledek PCR testu přijímán jako
průkaz tzv. bezinfekčnosti pro neočkované osoby bez prodělaného onemocnění, bylo by těmto
osobám umožněno provádět činnosti a využívat služby regulované mimořádným opatřením.
Tento nástroj by proto do práv neočkovaných osob zjevně zasahoval méně intenzivně než jejich
úplné vyloučení. Prokázání se negativním výsledkem PCR testu by nicméně nedosáhlo
sledovaného cíle se srovnatelným účinkem. Nijak by totiž nezmenšilo riziko nákazy a možnost
vážného průběhu onemocnění. Hrozba zahlcení zdravotního systému by tak zůstala stejná.
I kdyby byla zavedena povinnost prokazovat se negativním PCR testem pro všechny osoby
bez ohledu na očkování, není s ohledem na současné množství viru v populaci a jeho prudké
šíření vyloučeno, že by se neočkovaná osoba bez prodělaného onemocnění nesetkala s nakaženou
osobou. PCR test totiž nemusí vždy zachytit nakaženého jedince zejména s ohledem na odstup
mezi provedením testu a dobou jeho platnosti, po kterou lze služby využívat. Nadto
u dlouhodobějších služeb typu ubytování by se musely osoby testovat prakticky stále znovu,
což by bylo jen stěží realizovatelné. Ochrany zdravotního systému před zahlcením by proto
ani v tomto případě nebylo dosaženo. Pro účely dosažení sledovaného cíle se proto omezení
těchto osob z určitých oblastí života jeví jako potřebné, respektive navrhovatelka tuto potřebnost
relevantním způsobem nevyvrátila.
[89] Soud proto přistoupil k posouzení vlastní přiměřenosti odpůrcem zvoleného řešení.
V současné době je očkování proti onemocnění covid-19 dostupné pro každého od 5 let.
Podle navrhovatelkou nezpochybněných východisek odpůrce očkování představuje účinný
nástroj, jak se bránit proti zejména vážnému průběhu tohoto onemocnění a jak sekundárně snížit
zátěž zdravotního systému na únosnou hodnotu. Z hlediska návratu do běžného života
před tímto onemocněním proto očkování hraje podle odpůrce důležitou roli, která je zdůrazněna
v odůvodnění mimořádného opatření. Tuto roli očkování navrhovatelka nijak nezpochybnila.
Je proto logické, že odpůrce při zvažování toho, zda uzavřít provozovny nebo úplně znemožnit
poskytování služeb, nebo zda omezit z jejich využívání pouze rizikové osoby, přistoupil
na variantu, která má nižší ekonomické a společenské dopady a která je současně schopná
ochránit systém zdravotní péče. Zvolil tedy omezení pouze těch osob, které pro chybějící
očkování nebo imunitu z prodělané nemoci představují největší riziko, včetně toho, že vypustil
nejméně ohroženou skupinu dětí do 12 let. Tento postup se soudu jeví v rovině obecnosti
námitek navrhovatelky jako přiměřený za situace masivního šíření viru v populaci a souběhu
dvou jeho variant. Již v době přijímání mimořádného opatření byly denní počty nakažených
značně vysoké. K datu 19. 12. 2021 byl sedmidenní klouzavý průměr okolo 9 000 případů
(viz strana 12 odůvodnění mimořádného opatření). Současně odpůrce předpokládal,
že kvůli variantě omikron, která se stane dominantní v ledu 2022, nové případy nákazy rapidně
porostou, přičemž nebyly jednoznačné informace o závažnosti této varianty. Předpoklad
masivních nárůstů se ostatně potvrdil. Zároveň odpůrce ponechal u méně zranitelné skupiny dětí
mezi 12 a 18 rokem možnost prokázání tzv. bezinfekčností i testem. Soud proto považuje
s ohledem na tyto okolnosti za ještě přiměřené, že došlo oproti dřívějšímu stavu ke zpřísnění
podmínek, za kterých je možné využívat některé služby a účastnit se některých akcí. Jestliže totiž
existuje podle odpůrce relativně účinná ochrana proti těžkému průběhu onemocnění (byť není
vyloučeno, že se jím člověk i přes očkování nakazí), není důvod k úplnému zavření provozoven
a služeb, tak jak tomu bylo např. na jaře 2021. Naopak je namístě regulaci směřovat vůči těm
osobám, které mohou být tímto onemocněním nejvíce ohroženy a mohou tak následně ohrozit
zdravotní systém. Jednak tím dochází k minimalizaci zásahu do práv a právem chráněných zájmů
provozovatelů podniků a služeb, jednak je tím dosaženo ochrany zdraví neočkovaných osob
a fungování zdravotního systému jako celku.
[90] Pokud jde o posouzení přiměřenosti zásahu do práv a právem chráněných zájmů
neočkovaných osob bez prodělané nemoci, je také důležitý charakter činností a služeb,
ze kterých jsou mimořádným opatřením vyloučeny. Navrhovatelka primárně brojí proti vyloučení
z možnosti využívat stravovací a ubytovací služby. Jak však bylo uvedeno v předchozí části
rozsudku, odpůrce nemá možnost jejich regulace, nebude-li se vztahovat k osobám podezřelým
z nákazy. Navrhovatelky se tak mohou dotýkat jen jiné aktivity, které se odkazují na čl. I bodu 15
mimořádného opatření. Jde například o kadeřnictví, kosmetické služby, sportoviště, wellness,
využívání lyžařských vleků, skupinové prohlídky galerií nebo zoo nebo o návštěvu kulturních
akcí. Nejvyšší správní soud nevylučuje, že využívání zmíněných služeb může pro určité skupiny
osob patřit k běžnému způsobu života a trávení volného času. Nejedná se nicméně o nezbytné
služby, bez kterých by nebylo možné na základní životní úrovni fungovat (oproti např. jízdě
ve veřejné hromadné dopravě nebo nákupu potravin). Vyloučení z využívání těchto služeb sice
může pro někoho představovat citelnou újmu, nepředstavuje však natolik intenzivní zásah
jako případný úplný „lock down“ neočkovaných osob. Dokonce i některé z takto regulovaných
služeb mohou tyto osoby nadále využívat, pokud jde o důležité důvody [např. podle čl. I bodu 6
písm. e) odrážky i) mimořádného opatření osoby, které se ubytují z důvodů pracovních,
podnikatelských nebo obdobných, které nelze odložit, nemusí podmínku čl. I bodu 15 splňovat].
Jsou omezeny toliko ve využívání zbytných služeb, které jsou zpravidla spojeny s trávením
volného času a které určitým způsobem přispívají k pohodlnějšímu životu. Tyto služby jsou navíc
rizikové z pohledu epidemie, neboť při jejich využívání zpravidla nelze používat ochranné
prostředky k zamezení šíření nákazy (např. respirátor), a současně jsou spojeny se setkáváním
různých skupin osob (viz strana 17 odůvodnění mimořádného opatření). Méně epidemicky
závažné činnosti nejsou podmínkami čl. I bodu 15 mimořádného opatření podmíněny [např.
skupinové prohlídky galerií do 20 osob podle čl. 1 bodu 11 písm. b) mimořádného opatření,
u kterých lze po celou dobu mít nasazený respirátor]. Mimořádné opatření je proto přiměřené
rovněž z tohoto úhlu pohledu. Reguluje totiž přístup neočkovaných osob ke službám v rozsahu
nezbytném pro dosažení sledovaného cíle. Zásah do práv a právem chráněných zájmů
neočkovaných osob je tedy v obecné rovině přiměřený. Pokud navrhovatelka poukazuje na to,
že je umožněno chodit do zaměstnání a účastnit se školní výuky na základě antigenního testování,
tak soud podotýká, že se jedná o činnosti, které naopak zbytné nejsou. Prací člověk získává
prostředky pro obstarání základních životních potřeb a školní výuka je nezbytná pro rozvoj dětí
a jejich přípravu pro budoucí zaměstnání. Nadto výkon zaměstnání a školní výuka nemusí
představovat stejné epidemické riziko. Je proto lichá námitka navrhovatelky, že do provozoven
stravovacích služeb mohou na rozdíl od neočkovaných zákazníků vstoupit neočkovaní pracovníci
hygieny. Ti totiž do těchto provozoven vstupují za účelem výkonu zaměstnání, nikoliv
konzumace služby.
[91] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že na základě nyní projednávaného návrhu neshledal
nezákonnost čl. I bodu 15 mimořádného opatření. Citované ustanovení osoby neočkované
bez prodělané nemoci nediskriminuje, neboť navrhovatel relevantně nezpochybnil východiska
odpůrce, podle nichž se nenacházejí ve srovnatelném postavení jako osoby očkované a jako
osoby, které imunitu proti onemocnění covid-19 získaly proděláním nemoci. Zároveň je
ve vztahu k těmto osobám přiměřené s ohledem na aktuální epidemickou situaci a míru zásahu
do jejich práv. Návrh je proto v této části nedůvodný.
[92] Jak již soud zdůraznil v bodě [33] tohoto rozsudku, soud je vázán rozsahem a důvody
návrhu. Navrhovatelka v nyní projednávané věci nezpochybnila důvody a odborné podklady,
pro které odpůrce přijal napadené mimořádné opatření. Soud se proto odbornými podklady
odpůrce nezabýval a vyšel z jeho navrhovatelkou nezpochybněných východisek. Na podkladě
tohoto návrhu tak Nejvyšší správní soud shledal čl. I bodu 15 mimořádného opatření
přiměřeným. Soud také zdůrazňuje, jako to učinil již obdobně v bodě 76 rozsudku uznávání
protilátek III, že jeho závěry se vztahují k situaci a stavu poznání, který existoval v době vydání
napadeného mimořádného opatření. Odpůrce tak má povinnost sledovat aktuální vývoj
vědeckého poznání, aktualizovat dostupné podklady a řádně odůvodňovat nově vydávaná
mimořádná opatření tak, aby nevznikaly zbytečné pochybnosti o tom, zda nedochází
k nedůvodnému rozlišování mezi jednotlivými skupinami osob. Zejména tak nelze vyloučit
nutnost reagovat na nové poznatky ohledně varianty omikron.
V. Závěr a náklady řízení
[93] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených skutečností dospěl k závěru, že je návrh
z části důvodný. Zrušil proto mimořádné opatření v rozsahu čl. I bodu 3 písm. b) ve slovech
„nebo, s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/15; provozovatelům
uvedených provozoven se nařizuje u osoby, která musí splňovat podmínky podle bodu I/15, splnění těchto
podmínek kontrolovat prostřednictvím mobilní aplikace Ministerstva zdravotnictví „čTečka“ při vstupu do prostor
nebo v případě, že kontrolu při vstupu neumožňují provozní podmínky provozovatele, nejpozději před poskytnutím
služby; osobě se nařizuje provozovateli splnění podmínek podle bodu I/15 prokázat; v případě, že osoba splnění
podmínek podle bodu I/15 při vstupu neprokáže, zakazuje se provozovateli takovou osobu vpustit do prostor
provozovny; pokud ke kontrole dochází před poskytnutím služby, provozovateli se zakazuje poskytnout takové
osobě službu; tyto podmínky se nevztahují na provozovny stravovacích služeb, které neslouží pro veřejnost,
a na prodej jídla s sebou s tím, že osobě se zakazuje takto zakoupené jídlo konzumovat ve vnitřních i vnějších
prostorech provozovny“, a bodu 6 písm. b) odrážky i) ve slově „nebo“ a odrážky ii) a písm. d). Návrh
v části týkající se čl. I bodu 15 mimořádného opatření jako nedůvodný zamítl. V části týkající
se čl. I bodu 6 písm. c) mimořádného opatření pak návrh navrhovatelky podle §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s. odmítl, neboť byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[94] Soud přistoupil ke zrušení výše uvedených částí mimořádného opatření uplynutím
sedmého dne od právní moci tohoto rozsudku. Tímto tak poskytl odpůrci s ohledem na aktuální
masivní nárůst počtu nakažených způsobený variantou viru omikron přiměřený časový prostor
na to, aby mohl na závěry tohoto rozsudku reagovat. Obdobu nyní zrušené regulace by totiž
odpůrce mohl přijmout pouze tehdy, pokud by v souladu s §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví zdůvodnil, proč je ohniskem nákazy celá Česká republika, a tudíž
každý, kdo se nachází na jejím území, je podezřelým z nákazy. V této souvislosti lze pouze
zopakovat slova rozšířeného senátu, že „[z]atím v žádném ze soudně přezkoumávaných opatření
však ministerstvo v tomto směru pohříchu nic takového netvrdilo a ani se o to nepokusilo.“ (bod 50 usnesení
RS k omezení osob podezřelých z nákazy). Pokud tomu tak není a odpůrce bude považovat
za nezbytné, aby tato pravidla platila, nemůže tak činit prostřednictvím mimořádných opatření,
k jejichž vydání nejsou splněny zákonné podmínky. Řešením by pak bylo buď přijetí nové právní
úpravy, nebo při splnění podmínek daných ústavním zákonem č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti
České republiky, vyhlášení nouzového stavu a v rozsahu nezbytném řešení situace
prostřednictvím krizových opatření. Vyhlásit nouzový stav však lze pouze s vědomím jeho
výjimečnosti a nutné časové omezenosti jeho použití.
[95] O věci samé rozhodl soud bez jednání postupem podle §51 odst. 1 věty první s. ř. s.,
neboť navrhovatelka i odpůrce s tímto postupem souhlasili. Jednání nebylo třeba nařizovat
ani za účelem provádění dokazování, neboť při přezkumu mimořádného opatření soud vycházel
pouze ze správního spisu, který sestává z napadeného opatření.
[96] Soud pro úplnost poznamenává, že v souladu s jeho dosavadní judikaturou (například
rozsudek ze dne 23. 5. 2013, čj. 7 Aos 4/2012-31, nebo ze dne 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48,
bod 95) zrušením opatření obecné povahy nedochází k „obživnutí“ předchozího opatření obecné
povahy, neboť v tomto ohledu neexistují pádné důvody pro odlišný přístup k opatřením obecné
povahy a k právním předpisům, u nichž obdobný závěr dovodila již dřívější ustálená judikatura.
Z judikatury Nejvyššího správního soudu rovněž vyplývá, že dojde-li ke zrušení opatření obecné
povahy, které „pouze“ změnilo dřívější opatření obecné povahy, znamená to, že platí původní
opatření obecné povahy v podobě před zrušenou změnou (rozsudek ze dne 27. 10. 2011,
čj. 2 Ao 6/2011-210).
[97] Podle §60 odst. 3 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh
odmítnut. Ve vztahu k části, v níž byl návrh odmítnut, proto nemá žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení.
[98] Podle §60 odst. 1 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch
jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.
[99] V projednávané věci měl každý z účastníků ve věci částečný úspěch. S ohledem na rozsah,
v němž bylo návrhu vyhověno, soud dospěl k závěru, že navrhovatelka i odpůrce uspěli ve stejné
míře. Navrhovatelka napadla tři části mimořádného opatření. Nejvyšší správní soud sice vyhověl
ve vztahu ke dvěma z nich [čl. I bodu 3 písm. b) a bodu 6 písm. b) a d) mimořádného opatření],
avšak ve vztahu k čl. I bodu 15 mimořádného opatření, jenž svým rozsahem výše zmíněné části
převyšuje a do značné míry s nimi souvisí, návrh zamítl. Míra úspěchu tak byla totožná. Nejvyšší
správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60
odst. 1 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 2. února 2022
Petr Mikeš
předseda senátu