ECLI:CZ:NSS:2021:9.AO.20.2021:59
sp. zn. 9 Ao 20/2021 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci navrhovatelů: a) Asociace provozovatelů
kin, z.s., se sídlem Politických vězňů 445/13, Beroun, b) Unie filmových distributorů, se sídlem
náměstí Winstona Churchilla 1800/2, Praha, c) D-cinema, s.r.o., se sídlem Tibetská 806/4, Praha,
všichni zast. Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, v řízení
o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – čl. I bodu 12 mimořádného opatření odpůrce
ze dne 25. 6. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-21/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh navrhovatelky b) se odm í t á .
II. Návrh navrhovatelů a) a c) v části týkající se čl. I bodu 12 písm. a), b), c), d) ve slovech
„na akci mohou být přítomné pouze osoby, které nevykazují klinické příznaky onemocnění
covid-19 a které splňují, s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu
I/16;“ a e) opatření obecné povahy – mimořádného opatření odpůrce ze dne 25. 6. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-21/MIN/KAN, se o dm ít á .
III. Ustanovení čl. I bodu 12 písm. d) ve slovech „organizátor akce je povinen při vstupu osoby
na akci splnění podmínek kontrolovat a osoba je povinna mu splnění podmínek podle bodu
I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/16 neprokáže,
je organizátor povinen takovou osobu nevpustit na tuto akci,“ opatření obecné povahy –
mimořádného opatření odpůrce ze dne 25. 6. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-21/MIN/KAN,
by lo v ro zp o ru se zákonem.
IV. Navrhovatelka b) n emá právo na náhradu nákladů řízení.
V. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelům a) a c) náhradu nákladů řízení ve výši
22 729,20 Kč, k rukám jejich zástupce Mgr. Davida Zahumenského, advokáta se sídlem třída
Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, do 1 měsíce ode dne nabytí právní moci tohoto rozsudku.
VI. Odpůrce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
VII. Navrhovatelce b) se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na zrušení části opatření
obecné povahy ve výši 5 000 Kč, který jí bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu
ve lhůtě 30 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám jejího zástupce
Mgr. Davida Zahumenského, advokáta se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno.
Odůvodnění:
I. Napadené mimořádné opatření
[1] Podaným návrhem se navrhovatelé domáhají zrušení nebo vyslovení nezákonnosti čl. I
bodu 12 v záhlaví označeného mimořádného opatření. Tímto ustanovením stanovil odpůrce
pravidla pro konání (vedle jiného) filmových představení.
[2] S účinností ode dne 1. 8. 2021 bylo napadené mimořádné opatření zrušeno a nahrazeno
mimořádným opatřením odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-22/MIN/KAN.
II. Podstatný obsah návrhu, vyjádření odpůrce a dalšího podání navrhovatelky c)
[3] Navrhovatel a) je spolkem s více než 225 členy, kteří jsou provozovateli kin, navrhovatelka
b) je zájmovým sdružením právnických osob s 16 členy, kteří jsou filmovými distributory,
a navrhovatelka c) provozuje kina v Jihlavě a Polné.
[4] Navrhovatelé namítají, že na provozovatele kin nelze přenést povinnost kontrolovat
a vymáhat dodržování podmínek podle bodu 16 mimořádného opatření. Výkon veřejné správy
nelze na soukromé subjekty přenést bez (dostatečného) zákonného podkladu. Jen zákon může
zřídit „stráž ochrany veřejného zdraví“, přičemž připomínají, že školy nelze v obdobné situaci
považovat za vykonavatele veřejné správy (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021,
č. j. 9 As 264/2020 - - 51). Poukazují i na nepřijetí novely zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů. Zákonný podklad chybí i pro uložení
povinnosti zjišťovat informace o zdravotním stavu diváků (s ohledem na ochranu jejich osobních
údajů).
[5] Nesouhlasí ani s vymezením podmínek podle bodu 16 mimořádného opatření pro návštěvu
kin. K takové plošné regulaci chybí odpůrci zákonná opora. Nejde totiž o obchod nebo výrobu,
velkou kulturní akci, ani o případ omezení kontaktu osob podezřelých z nákazy [zde odkázal
na judikaturu NSS týkající se výkladu §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví].
S ohledem na situaci, jež je plně srovnatelná s výskytem chřipky, a s poukazem na to, že Česká
republika není ohniskem nákazy, považují (plošné) testování za opatření, které je zcela nepřiměřené.
Zároveň je neodůvodněné, neúčinné a nákladné (přičemž vynaložené prostředky chybí jinde).
Jde i o opatření diskriminační, neboť v polovině června sám odpůrce upustil od plošného testování
zaměstnanců a testování ve školách. Upřednostňování očkování (např. v souvislosti s plánovaným
ukončením bezplatného testování) považují z důvodu nedostatečných podkladů o jeho účinnosti
za neodůvodněné. Úprava je nadto diskriminační i proto, že na obchodní centra nebo veřejnou
dopravu obdobné omezení nedopadá. Zároveň je nepřiměřené, pokud stejná pravidla dopadají
na návštěvu (malých) kin i velkých kulturních akcí; zvýšené riziko šíření onemocnění v kinech
odpůrce nedoložil.
[6] Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že v situaci, kdy není k dispozici dostatek odborných
poznatků, klade důraz na ochranu života a zdraví, současně se však snaží minimalizovat zásahy
do chodu společnosti. K rozvolňování opatření proto přistupuje postupně. Doplnil,
že provozovatelé kin měli možnost žádat o kompenzaci ztráty tržeb, a že kontrola splnění
podmínek podle bodu 16 mimořádného opatření nemůže vést k naplnění skutkové podstaty
trestného činu. Navrhl návrh zamítnout.
[7] V následném podání (označeném jako replika k vyjádření odpůrce) zaslala navrhovatelka c)
soudu pro účely projednávané věci svou repliku k vyjádření odpůrce učiněnou v řízení o přezkumu
obsahově obdobného mimořádného opatření, jež je před NSS vedeno pod sp. zn. 3 Ao 16/2021.
V ní uvedla, že pravidla pro kulturní akce mají být odlišná v závislosti na počtu návštěvníků
(přičemž takové odlišení je možné), kontrola podmínek podle bodu 16 mimořádného opatření
představuje přenesení výkonu veřejné správy (nevpuštění do provozovny je sankcí,
již má provozovatel povinnost vymáhat) a pouze na základě očkování by neměla být návštěva kin
umožněna (především poukazuje na to, že i očkované osoby mohou onemocnění dále šířit).
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud napadenou část mimořádného opatření přezkoumal podle §13
zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně
některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), ve spojení s §101a až 101d zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[9] V napadené části mimořádného opatření (čl. I bod 12) odpůrce stanovil pravidla pro konání
(vedle jiného) filmových představení (včetně pravidelné projekce v kinech)
takto:
S účinností ode dne 26. června 2021 od 00:00 hod. do odvolání tohoto mimořádného opatření
se:
12. podle §2 odst. 2 písm. e) zákona č. 94/2021 Sb. stanovují podmínky pro konání koncertů
a jiných hudebních, divadelních, filmových a jiných uměleckých představení včetně cirkusů
a varieté, sportovních utkání, zápasů, závodů apod. (dále jen „sportovní utkání“), kongresů,
vzdělávacích akcí a zkoušek v prezenční formě, a to tak, že
a) maximální přípustný počet přítomných diváků, návštěvníků nebo posluchačů (dále jen
„diváci“) v případě, že se akce koná ve vnějších prostorech, nesmí být vyšší než 5000 osob;
pokud je umožněna přítomnost diváků v sektorech na stání, organizátor nepřipustí přítomnost
více diváků, než je 1 stojící divák na 4 m
2
plochy určené pro stání; divákům se v sektorech
na stání nařizuje udržovat rozestupy alespoň 2 metry, nejde-li o osoby ze společné domácnosti,
b) maximální přípustný počet přítomných diváků v případě, že se akce koná ve vnitřních
prostorech, nesmí být vyšší než 2000 osob a zároveň nesmí být přítomno více diváků než 75 %
celkové kapacity míst k sezení; všichni diváci musí být usazeni,
c) v případě, že se akce koná v prostorách s větší kapacitou sedících diváků než 2000 osob,
je přípustný maximální počet přítomných diváků možné navýšit tak, že lze obsadit nejvýše 50 %
kapacity sedících diváků; všichni diváci musí být usazeni a to tak, že s výjimkou osob ze společné
domácnosti je vždy ponecháno mezi jednotlivými diváky nejméně jedno neobsazené sedadlo,
d) na akci mohou být přítomné pouze osoby, které nevykazují klinické příznaky onemocnění
covid-19 a které splňují, s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu
I/16; organizátor akce je povinen při vstupu osoby na akci splnění podmínek kontrolovat
a osoba je povinna mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění
podmínek podle bodu I/16 neprokáže, je organizátor povinen takovou osobu nevpustit na tuto
akci,
e) vzdálenost diváků od jeviště nebo jiného místa určeného pro vystupující nebo sportovní
plochy musí být nejméně 2 m.
[10] Nejprve se soud zabýval splněním podmínky aktivní procesní legitimace navrhovatelů.
Bez splnění této podmínky se nemůže případem věcně zabývat a je povinen návrh odmítnout podle
§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[11] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen. Aby byl aktivně procesně legitimován, musí navrhovatel tvrdit, že existují určitá jemu
náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Jinak řečeno musí „logicky
konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“
(viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009
Sb. NSS, bod 34; ve vztahu k mimořádným opatřením viz již rozsudek ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 34). Zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí
na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním napadeným opatřením
obecné povahy (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 34).
[12] Zároveň je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům
navrhovatele. Soudy ve správním soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních práv
fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.), přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští.
Proto nestačí, tvrdí-li navrhovatel, že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž by současně tvrdil,
že se tato nezákonnost dotýká jeho subjektivních práv (viz usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, především body 31, 36 a 41). Ve vztahu k mimořádným opatřením
to znamená, že nelze umožnit napadnout omezení poskytování určité služby každému
potenciálnímu zákazníkovi (odběrateli) této služby (jakékoliv, kdekoliv a kdykoliv). Mezi regulací
činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků totiž přímý a nezprostředkovaný vztah
bez dalšího neexistuje (viz již rozsudek ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, body 20 a 21).
[13] Nicméně aktivně procesně legitimovány mohou být i spolky (jiné korporace) hájící zájem
svých členů. Podstatné je, zda má tvrzený zásah do práv důsledky pro dosahování cílů, na něž
se spolek zaměřuje, resp. zda má dostatečně úzký vztah k regulaci, která je opatřením obecné
povahy zavedena (v podrobnostech srov. rozsudek ze dne 19. 9. 2019, č. j. 9 As 310/2017 - 164,
body 68 až 84, včetně tam citované judikatury; ve vztahu k mimořádným opatřením viz rozsudek
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, body 35 až 40, včetně tam citované judikatury).
[14] V projednávané věci ke své aktivní procesní legitimaci navrhovatel a) uvedl, že je spolkem
s více než 225 členy, kteří jsou provozovateli kin, a navrhovatelka b) uvedla, že je zájmovým
sdružením právnických osob s 16 členy, kteří jsou filmovými distributory. Předmětem jejich činnosti
je ochrana zájmu členů v oblasti provozování kin, resp. filmové distribuce, přičemž napadené
opatření omezuje, resp. ohrožuje, podnikání členů, jejichž zájmy hájí. V této souvislosti odkázali
na výpisy z veřejného rejstříku, stanovy a své internetové stránky. Navrhovatelka c) provozuje kina
v Jihlavě a Polné, stanovením podmínek je tak omezeno její podnikání. Navrhovatelé spojují
negativa napadeným opatřením stanovené regulace s tím, že splnění podmínek ze strany diváků
nemohou (a nechtějí) kontrolovat, diváci rezignují na návštěvu kin, neboť nevědí, jaké podmínky
pro vstup do kin platí, nebo je odmítají plnit, a provozovatelům kin se tak snižují tržby
(jejichž výpadek není kompenzován).
[15] Napadenou částí mimořádného opatření stanovil odpůrce pravidla pro konání filmových
představení tím, že stanovil povinnosti jejich organizátorům (včetně provozovatelů kin) a divákům.
Navrhovatelce b), resp. jejím členům však není napadenou částí mimořádného opatření uložena
žádná povinnost a nemohou být v tomto ohledu ani postiženi (není povinnost, již by mohli
porušit). Z tvrzení navrhovatelky b) plyne, že činnost jejích členů nespočívá v provozování kin,
nýbrž v distribuci filmů. Provozovateli kina jsou uloženy povinnosti, jež jsou určitým omezením
jeho podnikání, přičemž distributor filmů za něj nemůže nezákonnost opatřením stanoveného
omezení bez dalšího „vyžalovat“. Mezi regulací činnosti provozovatele kina a právní sférou
filmového distributora přímý a nezprostředkovaný vztah bez dalšího neexistuje (srov. bod [12]
výše). Napadená část mimořádného opatření tak má pouze nepřímý a zprostředkovaný vztah
k cílům, na něž se navrhovatelka b) zaměřuje.
[16] Ze shora uvedených důvodů soud dospěl k závěru o nedostatku aktivní procesní legitimace
navrhovatelky b), proto její návrh odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh, který byl
podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Pro úplnost soud uvádí, že navrhovatelku b)
nevyzýval podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s. k doplnění návrhu, neboť v dané věci nešlo o situaci,
že by návrh neobsahoval žádná tvrzení ve vztahu k aktivní procesní legitimaci (viz usnesení
rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009-120, bod 32, a contrario; shodně viz např. rozsudky ze dne
29. 7. 2021, č. j. 1 Ao 9/2021 - 90, bod 37; a ze dne 31. 8. 2021, č. j. 8 Ao 8/2021 - 52, bod 30).
[17] Navrhovatelé a) a c) se domáhali zrušení celého bodu 12 mimořádného opatření. Soud
nicméně nemůže shledat aktivní procesní legitimaci k těm oddělitelným částem napadeného
opatření obecné povahy, jež navrhovatel jen zcela formálně označí a neuplatní k nim vůbec žádnou
argumentaci. Ve vztahu k některým částem bodu 12 napadeného opatření, jež navrhovatelé a) a c)
formálně označili, jejich tvrzení o aktivní procesní legitimaci nemíří.
[18] Z tvrzení navrhovatelů a) a c) o dotčení jejich právní sféry plyne, že se aktivní procesní
legitimace dovolávali ohledně (i) nařízení odpůrce, jímž organizátorům filmových představení
(provozovatelům kin) uložil, aby kontrolovali, zda diváci splňují podmínky podle bodu 16
mimořádného opatření, popř. zabránili vstupu těm, kteří je nesplňují, a (ii) samotnému stanovení
těchto podmínek pro návštěvu kin. Spojovali ji tak pouze s pravidlem podle bodu 12 písm. d)
mimořádného opatření. Svou aktivní procesní legitimaci naopak nespojovali s omezením počtu
diváků a stanovením rozestupů, tedy s pravidly podle bodu 12 písm. a), b), c) a e) napadeného
opatření. Tomuto závěru svědčí již v úvodu jejich návrhu zvýrazněná část textu napadeného
opatření (viz str. 2 návrhu). Potvrzuje jej rovněž jejich výslovné vyjádření, že se stanovením
rozestupů v kinech souhlasí (viz str. 6 návrhu). Nic jiného neplyne ani z kontextu jejich námitek
(k tomu srov. např. rozsudky ze dne 24. 6. 2021, č. j. 8 Ao 5/2021 - 57, bod 24).
[19] Navrhovatelé a) a c) se obrátili na soud s relativně obsáhlým a podrobným návrhem.
Navzdory tomu, že i přes formální členění návrhu se argumentace k jednotlivým návrhovým bodům
nezřídka objevuje útržkovitě na více místech a bez zřejmé návaznosti na plynutí textu (což činí
návrh méně přehledným, a tudíž srozumitelným), nemá soud pochybnost o tom, že veškeré námitky
brojí proti pravidlu podle bodu 12 písm. d) mimořádného opatření (srov. též shrnutí v bodech [4]
a [5] výše). Proti ostatním pravidlům podle bodu 12 písm. a), b), c) a e) napadeného opatření
navrhovatelé a) a c) nic nenamítají. Ostatně z povahy věci je zřejmé, že pro provoz kin nejsou tato
pravidla v naprosté většině v podstatě relevantní [viz např. omezení počtu diváků ve vnějších
prostorech do 5 000 osob podle písm. a)]. V této souvislosti soud nepřehlédl ani povinnost omezit
počet diváků na 75 % celkové kapacity míst k sezení [viz písm. b)]. Nezákonnosti (v širším smyslu)
tohoto pravidla se však navrhovatelé a) a c) nedovolávají, a to ani v souvislosti s vytýkanou
nepřiměřeností, dle níž by stejná pravidla neměla dopadat na návštěvu (malých) kin i velkých
kulturních akcí. I tuto argumentaci totiž spojují s výhradami proti stanovení podmínek pro vstup
do kin podle písm. d), především povinným testováním (viz str. 16 až 18 návrhu). Soudu nepřísluší
domýšlet, jaká pravidla formálně označené části napadeného mimořádného opatření se mohou
dotýkat právní sféry navrhovatelů, jestliže k nim sami neuplatnili vůbec žádnou argumentaci
(netvrdí, že je v podnikání omezují, ani proč neobstojí).
[20] Podle bodu 12 písm. d) mimořádného opatření před prvním středníkem (tj. ve slovech
„na akci mohou být přítomné pouze osoby, které nevykazují klinické příznaky onemocnění covid-
19 a které splňují, s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu I/16;“)
je vstup do kin umožněn pouze divákům, kteří splňují stanovená pravidla. Provozovateli kina zde
není žádná povinnost uložena a nemůže být v tomto ohledu ani postižen (není zde povinnost, již by
mohl porušit). Divák je omezen při návštěvě kina, přičemž provozovatel za něj nemůže
nezákonnost opatřením stanoveného omezení bez dalšího „vyžalovat“. Mezi regulací činnosti
diváka a právní sférou provozovatele přímý a nezprostředkovaný vztah bez dalšího neexistuje
(srov. bod [12] výše). Pro úplnost soud uvádí, že posuzované pravidlo se liší od dřívější regulace
obdobné oblasti [srov. čl. I. bod 1 a bod 4 písm. a) mimořádného opatření přezkoumávaného
šestým senátem ve výše zmiňovaném rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, především bod 22]
i od regulace jiných aktivit upravených napadeným opatřením [srov. např. bod 6 písm. b) a jeho
přezkum v rozsudku ze dne 15. 10. 2021, č. j. 9 Ao 18/2021 - 51].
[21] V rozsahu čl. I. bodu 12 písm. a), b), c), d) ve slovech „na akci mohou být přítomné pouze
osoby, které nevykazují klinické příznaky onemocnění covid-19 a které splňují, s výjimkou dětí
do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu I/16;“ a e) mimořádného opatření dospěl tedy
soud ze shora uvedených důvodů k závěru o nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatelů
a) a c), proto jejich návrh v této části odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh, který byl
podán osobami k tomu zjevně neoprávněnými. Pro úplnost soud uvádí, že navrhovatele a) a c)
nevyzýval podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s. k doplnění návrhu, neboť v dané věci nešlo o situaci,
že by návrh neobsahoval žádná tvrzení ve vztahu k aktivní procesní legitimaci (viz též bod [16]
výše).
[22] Ve zbývajícím rozsahu [čl. I bodu 12 písm. d) mimořádného opatření za prvním středníkem,
tj. ve slovech „organizátor akce je povinen při vstupu osoby na akci splnění podmínek kontrolovat
a osoba je povinna mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění
podmínek podle bodu I/16 neprokáže, je organizátor povinen takovou osobu nevpustit na tuto
akci,“] neměl soud pochybnost o tom, že jsou navrhovatelé a) a c) k podání návrhu aktivně
procesně legitimováni. Brojí totiž proti povinnostem kontrolovat splnění podmínek ze strany
diváků a případně jejich přítomnosti zabránit, jež jim [resp. členům navrhovatelky a)] byly uloženy
a za normálních okolností by je v podnikání neomezovaly. Zároveň nemá soud pochybnost,
že napadená část mimořádného opatření má úzký vztah k cílům, na něj se navrhovatelka a) jakožto
spolek zaměřuje, totiž ochraně zájmů jejích členů (provozovatelů kin) v České republice
(viz účel spolku podle výpisu ze spolkového rejstříku založeného na č. l. 19 spisu NSS).
[23] Pro úplnost soud uvádí, že čl. I bod 12 písm. d) mimořádného opatření za prvním
středníkem přezkoumal jako celek, tedy včetně povinnosti diváků splnění podmínek podle bodu 16
mimořádného opatření prokázat. Jde totiž o část napadeného pravidla [zkontrolovat – prokázat –
(případně) nevpustit], jež osamoceně postrádá smysl. Tím se ostatně liší i od čl. I bodu 12 písm. d)
mimořádného opatření před prvním středníkem (viz bod [20] výše), neboť stanovit podmínky,
jež musí diváci splňovat, lze i bez toho, že by je provozovatelé kontrolovali [viz např. regulace
poskytování služeb podle bodu 3 písm. b) mimořádného opatření a její přezkum v rozsudku
ze dne 15. 10. 2021, č. j. 9 Ao 17/2021 - 45].
[24] Podle napadené části mimořádného opatření, již soud připustil k věcnému přezkumu,
odpůrce stanovil provozovateli kin povinnost kontrolovat splnění podmínek podle bodu 16
mimořádného opatření a zabránit vstupu divákům, kteří tyto podmínky (jež mají povinnost
prokázat) nesplňují. Jde tedy ve své podstatě o „odkazovací ustanovení“ mimořádného opatření
(srov. rozsudek ze dne 13. 8. 2021, č. j. 6 Ao 19/2021 - 66, bod 28), neboť umožnit vstup do kina
lze pouze divákům, kteří provozovateli kina prokážou splnění podmínek upravených
v odkazovaném ustanovení (bodu 16 mimořádného opatření), tj. zjednodušeně řečeno divákům
testovaným, divákům s dokončeným očkováním a divákům, kteří prodělali laboratorně potvrzené
onemocnění covid-19.
[25] Soud dospěl k závěru, že v tomto rozsahu je napadená část mimořádného opatření
nezákonná.
[26] Rozsudkem ze dne 2. 9. 2021, č. j. 9 Ao 13/2021 - 36, NSS k návrhu jiného navrhovatele
vyslovil, že bod 16 mimořádného opatření byl v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud
ve své judikatuře k pandemickým opatřením opakovaně dospěl k závěru, že v případě,
kdy navrhovatel napadá mimořádné opatření v rozsahu, v jakém soud již jeho nezákonnost (v širším
smyslu) vyslovil, dojde v dalším řízení materiálně k vyprázdnění jeho předmětu, neboť takový
navrhovatel již nemůže dosáhnout lepšího výsledku (poprvé viz usnesení ze dne 11. 6. 2021,
č. j. 8 Ao 9/2021 - 43). Takový návrh soud podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítne. Uvedený
závěr vychází z konstrukce §13 odst. 4 pandemického zákona. Podobně jako při zrušení (části)
opatření obecné povahy soudem, má i rozhodnutí soudu o tom, že (část) opatření obecné povahy
bylo v rozporu se zákonem (v širším smyslu) účinky erga omnes (vůči všem). V obou případech
je totiž třeba vyjít z toho, že okruh adresátů opatření je vymezen obecně. Účinky rozhodnutí
tak dopadají na všechny adresáty opatření, neboť soudem shledané vady se netýkají jen konkrétního
navrhovatele.
[27] Nevysloví-li soud nezákonnost mimořádného opatření v rozsahu, jehož se další navrhovatel
domáhá, musí ve (zbývající) části přezkum provést (viz již usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, body 9
a 10). Soud tudíž nemůže návrh v části týkající se bodu 12 písm. d) mimořádného opatření
za prvním středníkem bez dalšího odmítnout, nýbrž je povinen jej přezkoumat. I v této procesní
situaci nicméně platí, že vyslovení nezákonnosti bodu 16 mimořádného opatření působí erga omnes
a nehledě na důvod, pro nějž byla nezákonnost vyslovena. Deklarace nezákonnosti bodu 16
mimořádného opatření navíc bez dalšího znamená, že pravidlo zčásti obsažené v bodu 12 písm. d)
mimořádného opatření za prvním středníkem nemůže obstát. Nezákonnost formálně oddělené,
avšak materiálně neoddělitelné, části pravidla způsobuje nezákonnost tohoto pravidla jako celku,
neboť bez této části je pravidlo jako celek nadále nepoužitelné (v podrobnostech viz rozsudek
č. j. 9 Ao 15/2021 - 45, body 18 až 28). Pravidlo nařizující provozovatelům kin (organizátorům
filmových představení) kontrolovat splnění podmínek, které soud již označil za nezákonné
(a v případě jejich nesplnění diváky do kina nevpustit), je tak již z tohoto důvodu též nezákonné.
[28] Z výše uvedených důvodů se soud věcně nezabýval žádnou z námitek navrhovatelů a) a c),
neboť jejich věcný přezkum by jim nemohl přinést lepší postavení v jejich právech (nemohli
by dosáhnout lepšího výsledku, i pokud by se vznesené námitky ukázaly být důvodnými).
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Pokud jde o navrhovatelku b) dospěl soud z výše uvedených důvodů k závěru
o nedostatku její aktivní procesní legitimace, proto její návrh odmítl podle §46 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. jako návrh, který byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[30] O náhradě nákladů řízení v této části rozhodl soud podle §60 odst. 3 věty první s. ř. s. tak,
že navrhovatelka b) a odpůrce nemají právo na náhradu nákladů řízení, jelikož byl návrh odmítnut.
[31] Navrhovatelka b) zaplatila soudní poplatek za návrh na zrušení části opatření obecné
povahy ve výši 5 000 Kč, avšak její návrh na zahájení řízení byl před prvním jednáním (vydáním
rozhodnutí o věci samé) odmítnut. Soud proto rozhodl o vrácení zaplaceného soudního poplatku
podle §10 odst. 3 věty třetí (§10 odst. 5) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Uvedená
částka jí bude vrácena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jejího zástupce, a to ve lhůtě 30
dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozsudku (§10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích).
[32] Pokud jde o navrhovatele a) a c) dospěl soud z výše uvedených důvodů k závěru, že v části
návrhu [v rozsahu čl. I. bodu 12 písm. a), b), c), d) ve slovech „na akci mohou být přítomné pouze
osoby, které nevykazují klinické příznaky onemocnění covid-19 a které splňují, s výjimkou dětí
do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu I/16;“ a e) mimořádného opatření] nebyli
aktivně procesně legitimováni, proto v tomto rozsahu jejich návrh odmítl podle §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s. jako návrh, který byl podán osobami k tomu zjevně neoprávněnými. Ve zbývající
části [zbývající, necitovaná část čl. I bodu 12 písm. d) mimořádného opatření] vyslovil soud podle
§13 odst. 4 pandemického zákona rozpor části mimořádného opatření se zákonem. Tuto část
napadeného opatření nemohl zrušit, neboť v průběhu soudního řízení bylo napadené opatření
zrušeno (pozbylo platnosti) a bylo nahrazeno novým mimořádným opatřením.
[33] O věci samé rozhodl soud bez jednání postupem podle §51 odst. 1 věty první s. ř. s.,
neboť navrhovatelé a) a c) i odpůrce s tímto postupem souhlasili. Jednání nebylo třeba nařizovat
ani za účelem provádění dokazování, neboť při přezkumu mimořádného opatření soud vycházel
pouze ze správního spisu, který sestává z napadeného opatření.
[34] O náhradě nákladů řízení v této části rozhodl soud podle úspěchu ve věci v souladu s §60
odst. 1 s. ř. s. Navrhovatelé a) a c) měli ve věci plný úspěch, neboť soud vyhověl podstatě jejich
návrhu, proto jim soud přiznal náhradu nákladů řízení proti odpůrci. Odpůrce ve věci úspěch
neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[35] Náklady řízení navrhovatelů a) a c) sestávají z částky 10 000 Kč za dva zaplacené soudní
poplatky za návrh na zrušení části opatření obecné povahy. Dále sestávají z nákladů zastoupení
ve výši 12 729,20 Kč. Zástupce navrhovatelů a) a c) učinil dva společné úkony právní služby,
kterými jsou převzetí a příprava zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]
a písemné podání ve věci samé [návrh na zrušení části opatření obecné povahy; §11 odst. 1 písm. d)
advokátního tarifu]. Za každý z těchto společných úkonů právní služby náleží mimosmluvní
odměna ve výši 4 960 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5 a s §12 odst. 4 advokátního
tarifu, tj. 3 100 x 0,8 x 2 ], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů (§13 odst. 4
advokátního tarifu). Celkem tedy za dva společné úkony právní služby náleží 10 520 Kč. Zástupce
doložil osvědčení o registraci DPH, k nákladům zastoupení se tedy přičítá DPH v sazbě 21 %,
tj. 2 209,20 Kč. Celková částka tedy činí 22 729,20 Kč. Tuto částku je odpůrce povinen zaplatit
k rukám zástupce navrhovatelů a) a c). K úhradě stanovil soud přiměřenou lhůtu jednoho měsíce.
[36] Pro úplnost soud dodává, že navrhovatelce c) nepřiznal náhradu nákladů za podání
ze dne 6. 9. 2021 (označené jako replika k vyjádření odpůrce). To spočívalo v podstatě pouze
v přeposlání její repliky k vyjádření odpůrce učiněné v řízení o přezkumu obsahově obdobného
mimořádného opatření, jež je před NSS vedeno pod sp. zn. 3 Ao 16/2021. Takové podání nelze
v projednávané věci považovat za samostatný úkon právní služby.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. října 2021
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu