ECLI:CZ:NSS:2016:10.ADS.273.2015:52
sp. zn. 10 Ads 273/2015 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobce: A. B., zast.
Mgr. Petrem Broďáni, advokátem se sídlem Karla Havlíčka Borovského 692/63, Sokolov, proti
žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 10. 7. 2013, čj. 1901/1.30/13/14.3, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 11. 2015, čj. 30 A 65/2013-146,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 11. 2015, čj. 30 A 65/2013-146,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Dne 11. 4. 2012 kontroloval Oblastní inspektorát práce pro Plzeňský a Karlovarský kraj
(správní orgán I. stupně) u žalobce, podnikající fyzické osoby, dodržování pracovněprávních
předpisů. Správní orgán zjistil, že v žalobcově autoopravně pracoval T. M., nar. X, a to bez
pracovní či obdobné smlouvy. V následném řízení pak správní orgán I. stupně dne 28. 3. 2013
rozhodl, že žalobce umožnil T. M. výkon nelegální práce [§5 písm. e) bod 1. zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti]. Žalobce se tak dopustil správního deliktu na úseku zaměstnanosti podle §
140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, za což mu správní orgán I. stupně podle §140 odst.
4 písm. f) téhož zákona uložil pokutu ve výši 250 000 Kč. Žalobce se odvolal. Rozhodnutím
označeným v záhlaví žalovaný odvolání zamítl.
[2] Žalobce proti rozhodnutí žalovaného podal žalobu. V ní mj. namítal, že správní orgány
neopatřily dostatečné podklady pro řádné zjištění skutkového stavu věci. Není pravda, že by T.
M. pracoval u žalobce bez pracovní či obdobné smlouvy.
[3] Krajský soud napadené rozhodnutí rozsudkem ze dne 31. 7. 2014, čj. 30 A 65/2013-74,
zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Svou pozornost přitom zaměřil hlavně
na posouzení ústavnosti dolní hranice pokuty uložené za tento správní delikt. Ke kasační stížnosti
žalovaného pak NSS rozsudkem ze dne 11. 12. 2014, čj. 10 Ads 184/2014-44, rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení. Krajský soud měl vypořádat žalobní námitky
směřující do odpovědnosti žalobce za správní delikt, teprve poté měl zvážit námitky ohledně výše
uložené sankce.
[4] Krajský soud následně rozsudkem ze dne 26. 2. 2015, čj. 30 A 65/2013-114, rozhodnutí
žalovaného opětovně zrušil. Rozhodnutí shledal nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů
v části týkající se odpovědnosti žalobce za správní delikt. Správní orgány dle něj měly
mj. posoudit, zda žalobce odstranil nedostatek formy dohody o provedení práce jejím
dodatečným předložením. I tento rozsudek NSS zrušil. V rozsudku ze dne 8. 10. 2015,
čj. 10 Ads 75/2015-42, uvedl, že krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí mimo rámec
vznesených žalobních bodů. Tím popřel princip vyjádřený zákonodárcem v §75 odst. 2 větě
první s. ř. s. Z obsahu žaloby je zjevné, že žalobce v řízení před krajským soudem nevznesl
jakoukoliv námitku, v níž by tvrdil, že dohodu o provedení práce s T. M. uzavřel v ústní formě,
nebo skutečnost, že následným antedatováním dohody byly zhojeny nedostatky formy této
dohody. Naopak, během žalobního i správního řízení soustavně tvrdil, že dohodu o provedení
práce s T. M. podepsali v den předcházející kontrole inspekcí práce. Krajský soud ovšem namísto
přezkumu žalobcem kritizovaných nedostatků zjištěného skutkového stavu (zejména
nepřihlédnutí k důkazům údajně prokazujícím existenci písemné dohody před kontrolou nebo
námitku nevyslechnutí svědků, kteří by existenci této dohody potvrdili) shledal zcela jiné
nedostatky, které měly (v rozporu s argumentací žalobce) spočívat v tom, že správní orgán
nezjišťoval, zda snad žalobce s T. M. dohodu o provedení práce neuzavřel ústně či konkludentně.
[5] Krajský soud tedy rozhodoval ve věci již potřetí, rozsudkem ze dne 26. 11. 2015,
čj. 30 A 65/2013-146. Opětovně rozhodnutí žalovaného zrušil. Tentokrát proto, že se správní
orgány nezabývaly otázkou soustavnosti výkonu závislé práce, tedy neprokázaly jeden
ze znaků skutkové podstaty deliktu podle §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti.
Navíc protizákonně odmítly vyslechnout žalobcem navrženého svědka. Výpověď svědka
nelze předem hodnotit jako účelovou. Krajský soud tedy shledal rozhodnutí žalovaného
nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů ve smyslu §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.;
proto se nezabýval dalšími žalobními námitkami.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti, vyjádření žalobce a replika stěžovatele
[6] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti v záhlaví uvedenému rozsudku
krajského soudu včasnou kasační stížnost, a to z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Předně namítá, že krajský soud opětovně překročil rámec soudního přezkumu daného
žalobními body. Žalobce nezpochybnil, že by pro něj T. M. vykonával závislou práci, ale tvrdil,
že vykonával práci založenou písemnou dohodou o provedení práce. Stěžovatel nesouhlasí
ani s tím, že by snad v rozporu se zákonem neprovedl navržený důkaz. Neprovedení důkazu
správní orgány řádně vysvětlily, neboť výslechy by byly nadbytečné. Konečně, stěžovatel
zpochybňuje výpočet nákladů řízení krajským soudem. Proto stěžovatel navrhuje zrušit rozsudek
krajského soudu, eventuálně, dospěl-li by Nejvyšší správní soud k závěru, že skutkový stav byl
zjištěn správními orgány dostatečně, avšak s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne
9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13, shledal důvodnými námitky žalobce týkající se výše pokuty,
navrhuje zrušit rozhodnutí krajského soudu i rozhodnutí vlastní a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
[7] Žalobce se ve svém vyjádření ztotožnil se závěry krajského soudu. Odkazuje přitom
na svá předchozí vyjádření v této věci, „aby nedocházelo ke zbytečnému navyšování nákladů
právního zastoupení“. Proto navrhuje kasační stížnost zamítnout. Současně upozorňuje,
že některé rozhodné listiny předložil již v průběhu kontroly (žádost o provedení vstupní
prohlídky, osvědčení o způsobilosti), s čímž v replice stěžovatel polemizuje.
III. Přípustnost kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud nejprve zvážil přípustnost kasační stížnosti, a to se zřetelem
na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Podle něj je opakovaná kasační stížnost v téže věci
přípustná jen tehdy, je-li jako její důvod namítáno, že se soud neřídil závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v předchozím zrušovacím rozsudku.
Vedle tohoto judikatura dovodila, že §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. zajišťuje, aby se Nejvyšší
správní soud nemusel znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor na výklad
hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním
názorem řídil. Vztáhnout však citované ustanovení též na případy, kdy zdejší soud pouze vytýká
krajskému soudu nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí, by ve svých důsledcích mohlo vést
k naprosté zbytečnosti Nejvyššího správního soudu. Takovýto názor by totiž ve své podstatě vedl
k odmítnutí věcného přezkumu napadaného rozhodnutí. V neposlední řadě nutno zdůraznit,
že i Nejvyšší správní soud sám je v řízení o opětovné kasační stížnosti vázán právním názorem,
který v téže věci vyslovil v předchozím zrušujícím rozsudku, a právě proto je i přípustnost
samotné opětovné kasační stížnosti omezena na ty důvody, které v téže věci doposud nevyřešil
(srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb.
NSS).
[9] V nynější věci Nejvyšší správní soud ve dvou předchozích rozsudcích doposud
právní názor týkající se merita věci nevyslovil a opakovaně rušil rozsudky krajského soudu
jen z procesních důvodů. Navíc, jak zdejší soud vysvětlí níže, se nový rozsudek krajského soudu
dostal do rozporu s právním názorem vysloveným v předchozím zrušovacím rozsudku NSS.
Proto je kasační stížnost přípustná a soud mohl přistoupit k jejímu věcnému posouzení.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů; shledal přitom, že napadený rozsudek trpěl vadami,
k nimž je Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve zvážil, zda krajský soud opětovně vykročil z mezí,
které mu dala žaloba [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; IV.A.]. Další otázkou bylo,
zda krajský soud srozumitelně a správně dospěl k závěru, že správní orgány neprovedením
výslechu navržených svědkyň porušily zákon [kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s.; IV.B.]. Konečně zvážil, zda krajský soud přezkoumatelně určil výši nákladů řízení
přiznaných žalobci [kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; IV.C.].
IV.A. Krajský soud opětovně překročil žalobou vymezený rozsah přezkumu správního rozhodnutí
[13] Nejvyšší správní soud předně posoudil výtku, že žalobní řízení bylo stiženo vadami,
neboť krajský soud překročil žalobou vymezený rozsah přezkumu správního rozhodnutí.
[14] Již v předchozím rozsudku čj. 10 Ads 75/2015-42 Nejvyšší správní soud zdůraznil,
že krajský soud přezkoumá napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§75
odst. 2 věty první s. ř. s.). Soudní přezkum tedy není všeobecnou kontrolou zákonnosti
postupu a rozhodování správních orgánů. Určující je rozsah žalobních bodů. Výslovná výjimka
je obsažena pouze v §76 odst. 2 s. ř. s. Podle ní soud vysloví i bez návrhu nicotnost rozhodnutí.
Postup z moci úřední dále přichází v úvahu u většiny vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., za podmínky, že nepřezkoumatelnost brání věcnému přezkumu
a posouzení důvodnosti žalobních námitek. Jinými slovy, soud jde nad rámec žalobních námitek
tehdy, pokud rozhodnutí vůbec není schopno přezkumu z hlediska žalobních námitek.
Tato vadnost a nemožnost podrobit rozhodnutí zkoumání musí být zjevná buď ze spisu,
či z jeho absence, nebo z rozhodnutí samého, pokud bude postrádat srozumitelnost či důvody
v takové míře, že vylučuje zkoumání důvodnosti žaloby (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne
15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, část VI., č. 1546/2008 Sb. NSS, resp. usnesení téhož senátu
ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS, bod 15).
[15] V žalobě ze dne 9. 9. 2013 žalobce stěžovateli vytýkal, že skutkový stav, z něhož vycházel,
„nemá dostatečnou oporu ve spisové dokumentaci, popř. při jeho zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních
o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost“. Jde tedy o parafrázi
zákonné dikce v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Prvním ze žalobních bodů stěžovatel
rozporoval mj. způsob pořízení záznamu o skutečnostech zjištěných při kontrole.
Konkrétněji měl za to, že klíčové důkazní prostředky (zmiňovaný záznam a protokol
o výsledku kontroly) jsou „zcela nedostačující co do své konkrétnosti, jednoznačnosti a průkaznosti
a nelze na jejich základě učinit závěr, že T. M. v době kontroly vykonával závislou činnost
bez uzavření pracovněprávního vztahu“. Existenci sporné dohody v době již před kontrolou žalobce
též potvrzoval dalšími argumenty a důkazy. Obecně k tomu jen tvrdil, že „je-li skutkový stav
nejasný nebo mezerovitý, musí se správní orgán postarat o odstranění nejasností a mezer dokazováním.“
Správní orgán je „povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch
toho, komu má být povinnost uložena“.
[16] Z obsahu žaloby i předchozího správního řízení je zjevné, že žalobce nikdy
nevznesl jakoukoliv námitku, v níž by tvrdil, že T. M. pro něj nepracoval soustavně. Žalobce tedy
nezpochybnil trvání pracovněprávního vztahu, tím méně jeho soustavnost. Jeho obrana před
krajským soudem spočívala v tom, že dohodu o provedení práce s T. M. podepsal v den
předcházející kontrole inspekcí práce, nikoliv až ex post, jak se domnívaly správní orgány (srov.
např. druhý odstavec bodu II. žaloby); pracovní smlouvu s T. M. žalobce neuzavřel, neboť
uzavřená dohoda o provedení práce lépe odpovídala jeho požadavku zaměstnání „na zkoušku“
(předposlední odstavec bodu II. žaloby). Právě v tomto aspektu také žalobce vytýkal stěžovateli
nedostatečné zjištění skutkového stavu. Krajský soud ovšem znovu, zcela svévolně,
překvalifikoval žalobcem namítané nedostatky zjištěného skutkového stavu. Namísto toho, co
žalobce tvrdil (nepřihlédnutí k důkazům údajně prokazujícím existenci písemné dohody před
kontrolou a nevyslechnutí svědků, kteří by existenci této písemné dohody potvrdili), se soud
zabýval zcela jinými skutkovými otázkami, které měly (v rozporu s argumentací samotného
žalobce) spočívat v tom, že stěžovatel dostatečně neprokázal soustavnost právního vztahu mezi
žalobcem a T. M.
[17] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že v řízení „ve věci správního deliktu
dle §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti žalovaný a ani správní orgán I. stupně se již nevyjadřovali
k naplnění všech znaků závislé práce, zejména znaku soustavnosti, při jejichž kumulativním naplnění
se vykonávaná práce stává prací nelegální. Rozhodnutí žalovaného tím postrádá důvody, které by odůvodnily
naplnění znaků skutkové podstaty správního deliktu podle §140 odst. 1 písm. c) o zaměstnanosti. Tento závěr
soudu dokládá důvodnost prvého žalobního bodu, neboť důkazní prostředky, které se staly podkladem
pro rozhodnutí, byly nedostačující co do konkrétnosti, jednoznačnosti a průkaznosti k učinění závěru, že T. M. v
době kontroly vykonával závislou činnost bez uzavření pracovněprávního vztahu.“ Krajský soud k tomu
odkázal na rozsudek NSS ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35, č. 3027/2014 Sb. NSS.
[18] Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že v řízení před krajským soudem žalobce
soustavnost výkonu závislé práce ze strany T. M. nikdy nezpochybnil. Tím se také nynější případ
zcela liší od krajským soudem cit. věci sp. zn. 6 Ads 46/2013, ve které žalobkyně soustavně
tvrdila, že jako příbuzná (neteř) vykonávala pro svou tetu v jejím obchodě výpomoc, která ale
byla výjimečná a rozhodně neodpovídala soustavnému výkonu práce (viz cit. rozsudek
čj. 6 Ads 46/2013-35, body 3 a 4). Tato otázka v nynější věci nikdy nevyvstala. Nebylo na
krajském soudu, aby si ji sám, zcela překvapivě a v rozporu s obsahem spisu, vybral jako důvod
pro zrušení rozhodnutí stěžovatele.
[19] Nejvyšší správní soud pro pořádek konstatuje, že naprosto stejně pochopil rozsah žaloby
též stěžovatel (viz jeho vyjádření k žalobě ze dne 18. 10. 2013) a totéž plyne z opakovaných
vyjádření žalobce (srov. např. bod 5 rozsudku NSS čj. 10 Ads 75/2015-42, kde se cituje vyjádření
žalobce, který trvá na tom, že pracovněprávní vztah mezi ním a T. M. existoval).
[20] Jelikož krajský soud již podruhé přezkoumal napadené rozhodnutí mimo rámec
vznesených žalobních bodů, svým rozsudkem opětovně popřel princip vyjádřený zákonodárcem
v §75 odst. 2 větě první s. ř. s. Nejvyšší správní soud opakuje, že k rajský soud nebyl
oprávněn sám svévolně vyhledávat možné nezákonnosti napadeného správního rozhodnutí
a v jejich mezích poté posuzovat zákonnost tohoto správního aktu. Zvolený postup
krajského soudu je nepřípustný, je třeba jej považovat za jinou vadu řízení před soudem,
která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (shodně předchozí rozsudek
čj. 10 Ads 75/2015-42, bod 15). Současně krajský soud v rozporu s §110 odst. 4 s. ř. s. porušil
pravidlo, podle něhož byl v novém řízení vázán právním názorem vysloveným v posledním
zrušovacím rozsudku NSS.
IV.B. Krajský soud nesprávně posoudil otázku, zda správní orgány porušily zákon tím, že neprovedly výslech
žalobcem navržených svědků
[21] V druhém žalobním bodu žalobce mj. namítal, že „za účelem odstranění pochybností o náležitě
zjištěném skutkovém stavu měla být vyslechnuta žalobcem navrhovaná svědkyně, a to p. P., účetní žalobce, která
by mohla […] existenci Dohody v době kontroly potvrdit či vyvrátit”.
[22] Krajský soud k tomu s odkazem na rozsudek NSS ze dne 20. 1. 2006, čj. 4 As 2/2005-62,
č. 847/2006 Sb. NSS uvedl, že „sice akceptuje oprávnění správního orgánu rozhodnout o tom, které důkazy
v řízení o správním deliktu provede, ale tímto krokem nesmí omezit právo žalobce, který čelí obvinění
trestní povahy v širším slova smyslu, a to právo navrhnout výslech svědků k vlastní obhajobě a dosáhnout
jejich předvolání. Výpověď svědka, jehož žalobce jako obviněný ze správního deliktu navrhuje k důkazu
na svoji obhajobu, nelze předem hodnotit jako bezcennou, a proto ji jako důkaz neprovést jen s poukazem
na její účelovost. Odmítnutí návrhu na provedení důkazu výslechem takového svědka je porušením práva
na spravedlivý proces. Tento postup, jež vede k faktickému vyloučení důkazů navržených ve prospěch žalobce
a přijetí závěru o skutkovém stavu věci pouze na základě jednostranných důkazů je porušením článku 6
odst. 3 písm. d) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod“. Ve vazbě „na argumenty dokládající
důvodnost prvého žalobního tvrzení o nedostatku důvodů prokazujících umožnění výkonu nelegální práce“
vyhodnotil krajský soud i druhý žalobní bod jako důvodný, a to s ohledem na deklarovanou
neúplnost zjištěného stavu věci.
[23] Tento závěr krajského soudu je pro rozpor s obsahem soudního a správního spisu dílem
nepřezkoumatelný, dílem ve svých zobecňujících formulacích nesprávný.
[24] Závěr krajského soudu je v rozporu s obsahem soudního a správního spisu,
neboť návrh na výslech svědků vůbec nesměřoval k otázce prokázání soustavného výkonu
závislé práce (kterou krajský soud mylně hodnotil v rámci prvého žalobního bodu). K této otázce
důkazní návrh ani dost dobře směřovat nemohl, neboť takovýto spor ve věci nikdy nevznikl;
v rozporu s obsahem soudního a správního spisu tuto otázku zcela překvapivě konstruoval
teprve krajský soud (viz bod [18] shora). Návrh na výslech svědků směřoval k prokázání existence
dohody o provedení práce (viz takto i rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 28. 3. 2013,
s. 6). Pokud tedy krajský soud důvodnost druhého žalobního bodu váže na žalobní bod prvý,
kterým je údajně nedostatek prokázání soustavnosti výkonu práce, je jeho závěr nesrozumitelný.
K rozřešení této otázky, nikdy nikým nezpochybněné, nemohly výslechy navržených svědků nijak
přispět.
[25] Závěr krajského soudu je však ve svých zobecňujících formulacích také nesprávný.
To souvisí s tím, že krajský soud mylně vykládá závěry již cit. rozsudku čj. 4 As 2/2005-62.
V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je „na správním orgánu rozhodnout
o tom, které důkazy v řízení o přestupku provede; tím však nesmí omezit právo osob, které čelí obvinění trestní
povahy v širším slova smyslu, vyslýchat nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání
a výslechu svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek jako svědků proti sobě [článek 6 odst. 3 písm. d)
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod]“. Výpověď svědka, již obviněný navrhl k důkazu
na svou obhajobu, „nelze předem hodnotit jako bezcennou, a proto ji jako důkaz neprovést, jen s poukazem
na její účelovost pro přátelský vztah obviněného ke svědkovi“ (takto je právní závěr shrnut v právní větě
tohoto judikátu, viz č. 847/2006 Sb. NSS).
[26] Je třeba zdůraznit, že rozhodně neexistuje povinnost správního orgánu provést
každý důkaz navržený obviněným, tím méně pak „právo navrhnout výslech svědků k vlastní obhajobě
a dosáhnout jejich předvolání“, jak mylně uvádí krajský soud (viz bod [22] shora). Krajským soudem
cit. judikát ve skutečnosti nehovoří o takovémto absolutizujícím právu, ale o právu obviněných
mj. „dosáhnout předvolání a výslechu svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek jako svědků proti sobě“.
Jde tedy o to, aby rozhodování správního orgánu nebylo tendenční, neupínalo se jednostranně
jen na důkazy v neprospěch nebo naopak jen ve prospěch obviněného. Správní orgán sice není
povinen provést všechny navržené důkazy, avšak musí o vznesených návrzích rozhodnout.
Pokud jim nevyhoví, musí ve svém rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů navržené důkazy
neprovedl. Jestliže tak neučiní, poruší právo obviněného na obhajobu a spravedlivý proces
[obecně nález ze dne 4. 9. 2002 sp. zn. I. ÚS 113/02 (N 109/27 SbNU 213), resp. ve vztahu
ke správnímu trestání rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2014, čj. 10 As 25/2014-48, bod 20].
Typickým příkladem, kdy správní orgán neprovádí další důkazy, je dostatečně zjištěný skutkový
stav věci, tedy absence rozumné pochybnosti o otázce, zda se obviněný deliktního jednání
dopustil (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 1. 2014, čj. 5 As 126/2011-68,
č. 3014/2014 Sb. NSS, bod 18).
[27] Těmto požadavkům rozhodnutí stěžovatele vyhovělo. Jak vysvětlil stěžovatel
ve svém rozhodnutí, provedení důkazů výslechem navržených svědků, tedy manželky
žalobce a jeho účetní, bylo nadbytečné, neboť ze sledu v rozhodnutí popsaných událostí
a písemných důkazů založených ve správním spise je zřejmé, že k uzavření dohody o provedení
práce došlo po provedené kontrole. Přitom došlo dle stěžovatele k antedatování dohody.
Stěžovatel též zdůraznil, že manželka žalobce slíbila telefonicky během kontroly do pěti minut
dohodu kontrolorům dodat, to se však nestalo (z toho stěžovatel dovozuje, že dohoda musela být
teprve sepsána, a proto byla předložena až později).
[28] Stěžovatel neodmítl důkaz provést s odkazem na poměr navržených svědků
k žalobci, nebo jako zjevně bezcenný, jak o tom hovoří rozsudek čj. 4 As 2/2005-62 (viz bod [25]
shora). Odmítl jej provést s ohledem na jednoznačně zjištěný skutkový stav, totiž s ohledem
na to, že je nepochybné, že ke dni kontroly žádná dohoda o provedení práce neexistovala
a posléze předložená dohoda byla podepsána se zpětným datováním. Tyto závěry žalobce
obsáhle v žalobě zpochybnil, ovšem řešení těchto otázek se krajský soud zcela vyhnul.
Protože tyto otázky doposud krajský soud neřešil, nemohl dostatečnost dokazování posoudit
jako první Nejvyšší správní soud, který by tak zcela eliminoval roli krajského soudu.
IV.C. Krajský soud nepřezkoumatelně rozhodl o výši nákladů řízení
[29] Stěžovatel konečně argumentuje, že krajský soud nepřezkoumatelně rozhodl o výši
nákladů řízení, neboť výsledná částka vypočtená krajským soudem neodpovídá jednotlivým
položkám.
[30] Krajský soud přiznal žalobci podle §60 odst. 1 věty prvé s. ř. s. právo na náhradu
důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem ve výši 17 068 Kč. Ty se mají skládat
se ze zaplaceného soudního poplatku za žalobu ve výši 3 000 Kč a za návrh na p řiznání
odkladného účinku žalobě ve výši 1 000 Kč, a dále z odměny advokáta za tři úkony právní služby
v plné výši, tj. po 3 100 Kč, a z náhrady hotových výdajů za tři úkony právní služby po 300 Kč.
Za úkony právní služby oceněné plnou výší považoval krajský soud převzetí a přípravu
zastoupení, žalobu a sepis vyjádření ke kasační stížnosti.
[31] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že výpočet částek jmenovaných
jednotlivě krajským soudem neodpovídá částce výsledné. Součet částek je totiž 14 200 Kč,
nikoliv 17 068 Kč.
[32] I tato kasační námitka je tedy důvodná. Z rozsudku krajského soudu není nijak patrné,
jak dospěl k částce 17 068 Kč, která má dle krajského soudu odpovídat nákladům řízení,
respektive je tu rozpor mezi odůvodněním a výslednou částkou.
[33] Naproti tomu nemůže dát Nejvyšší správní soud za pravdu stěžovateli, který se domnívá,
že tu jsou důvody zvláštního zřetele hodné, které by opodstatňovaly nepřiznat žalobci náklady
řízení před NSS. Tyto důvody stěžovatel totiž vůbec neupřesňuje, a jistě není úkolem zdejšího
soudu domýšlet tyto důvody za stěžovatele.
V. Závěr a další postup krajského soudu
[34] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
V novém řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[35] S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud ruší již třetí rozsudek krajského soudu
v této věci, aniž by se jakkoliv mohl vyjádřit k meritu samotné věci, pokusí se popsat následující
kroky krajského soudu poněkud podrobněji. To je nutné proto, aby byl v této věci ukončen
soudní „ping-pong“ mezi krajským soudem a Nejvyšším správním soudem.
[36] Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v minulém rozsudku, je krajský soud povinen
posoudit žalobní námitky tak, jak je žalobce v žalobě krajskému soudu skutečně předložil.
Krajský soud si nesmí sám konstruovat jiné důvody zrušení rozhodnutí stěžovatele,
třebas by snad byly i na místě, pokud je žalobce včas a řádně neuvedl jako žalobní body.
[37] První a klíčová žalobní námitka zpochybňuje jednak dostatečnost, jednak správnost
skutkových závěrů stěžovatele o tom, že dohoda o provedení práce k okamžiku kontroly
neexistovala, resp. to, že později předložená dohoda byla antedatována. Dle žalobce klíčové
důkazní prostředky (záznam o skutečnostech zjištěných při kontrole a protokol o výsledku
kontroly) jsou prý „zcela nedostačující co do své konkrétnosti, jednoznačnosti a průkaznosti a nelze
na jejich základě učinit závěr, že T. M. v době kontroly vykonával závislou činnost bez uzavření
pracovněprávního vztahu“. Důležité zde bude i hodnocení výpovědí T. M. a význam záznamu o
sjednání lékařské prohlídky a osvědčení o způsobilosti (bod I. žaloby). Krajský soud zejména
zváží význam toho, že dohoda o provedení práce nebyla doložena na pracoviště Oblastního
inspektorátu práce v Karlových Varech, ale na pracoviště v Sokolově. Dále posoudí, zda se
skutkový stav zjištěný správními orgány vskutku opírá jen o výstupy z kontroly a nemůže bez
dalších důkazů obstát. Nejvyšší správní soud zde vyslovuje předběžný závěr o dostatečnosti
a srozumitelnosti důvodů stěžovatelova rozhodnutí v tomto směru, což vylučuje postup
dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Přitom zdůrazňuje, že nehodnotí správnost závěrů stěžovatele;
to musí jako první posoudit právě krajský soud.
[38] Pouze pokud krajský soud dospěje k závěru, že tu existují rozumné pochybnosti o otázce,
zda se žalobce deliktního jednání dopustil (krajský soud se zde musí důsledně soustředit
jen na otázku ne/existence dohody o provedení práce k okamžiku kontroly žalobce),
bude v úvahu připadat otázka potřebnosti provedení výslechu žalobcem navržených svědkyň.
To nicméně bez dalšího neznamená, že krajský soud by měl rozhodnutí stěžovatele rušit
a zavázat jej k provedení dalšího dokazování. Nutno krajský soud upozornit, že podle §77 odst. 2
s. ř. s. může soud v rámci dokazování zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním
orgánem. Tato norma zakládá právo soudu dokazováním ujasnit nebo upřesnit, jaký byl skutkový
stav, ze kterého správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel, ale také pravomoc soudu novými
důkazy zjistit nový či jiný skutkový stav jako podklad pro rozhodování soudu v rámci plné
jurisdikce. Interpretovaná norma zajisté nedává správním soudům nijak neomezenou
možnost prováděním nových důkazů v podstatě nahradit činnost správního orgánu
(srov. k tomu např. rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005, čj. 5 Afs 147/2004-89, č. 618/2005 Sb.
NSS). Ostatně §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. klade správnímu soudu povinnost zrušit
napadené rozhodnutí mj. tehdy, pokud skutkový stav vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění.
Takovýmto rozsáhlým nebo zásadním doplněním dokazování nebude výslech jedné či dvou
svědkyň, kterého se dožadoval žalobce.
[39] Protože se žalobce domáhal provedení výslechu svědkyň též v řízení před krajským
soudem, bude krajský soud sám povinen buď výslech provést, nebo naopak vysvětlit,
proč provedení tohoto důkazu není nezbytné (typicky proto, že stav věci je v žalobcem
namítané otázce zjištěn dostatečně). Důvod pro zrušení rozhodnutí stěžovatele tu bude
jen tehdy, pokud by se v průběhu řízení před krajským soudem ukázalo, že rozhodnutí
stěžovatele trpí takovými nedostatky, že by provedení důkazů vykročilo z rámce činnosti
správních soudů (srov. cit. rozsudek čj. 5 Afs 147/2004-89).
[40] Teprve pokud dojde krajský soud k závěru, že vina žalobce byla zjištěna dostatečně,
může posoudit širokou paletu námitek o nepřiměřenosti sankce. Krajský soud zde vyjde
ze závěrů nálezu ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13 (č. 219/2014 Sb.), kterým Ústavní
soud zrušil minimální výši pokuty za projednávaný správní delikt. Dopady zrušení zákona
pro jeho protiústavnost je třeba aplikovat na všechny dosud soudně neskončené případy;
Ústavní soud v tomto kontextu zmiňuje moderační právo správního soudu dle §78
odst. 2 s. ř. s. (shodně již první zrušující rozsudek v této věci čj. 10 Ads 184/2014 – 44, bod 20).
Žalobce se moderace výslovně domáhal (první odstavec bodu VI. žaloby), proto bude
třeba rozhodnout o tomto návrhu, pokud snad krajský soud zjistí, že žaloba je v meritu
nedůvodná.
VI. Náklady řízení
[41] O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. února 2016
Zdeněk Kühn
předseda senátu