ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.10.2010:22
sp. zn. 2 As 10/2010 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: D. S.,
zastoupeného Mgr. Miroslavem Burgetem, advokátem se sídlem nám. T. G. Masaryka 11,
Prostějov, proti žalovanému: Městský úřad Konice, se sídlem Masarykovo nám. 28, Konice,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2009, č. j. OD 018/2008/ŽIL – 024, o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2009, č. j. 57 Ca 94/2009
- 7,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora označeného usnesení Krajského soudu v Brně, jímž byl odmítnut jeho návrh na vyslovení
nicotnosti výše uvedeného rozhodnutí žalovaného. Tímto rozhodnutím byl stěžovatel shledán
vinným ze spáchání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních
komunikacích podle §22 odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon) a podle §6 odst. 8 písm. b) a c) zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o silničním provozu“), a §16 odst. 1 písm. c) zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění
odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících
zákonů, neboť dne 26. 2. 2009 přibližně v 10.30 hodin řídil na silnici mezi obcemi Konice
a Skřípov motorové vozidlo bez připevněných tabulek státních poznávacích značek a na výzvu
policie nebyl schopen předložit osvědčení o registraci vozidla a doklad o pojištění odpovědnosti
za škodu způsobenou provozem vozidla. Za tento přestupek byla dotyčnému uložena pokuta
ve výši 5000 Kč a zákaz řízení motorových vozidel na dobu 2 měsíců podle §22 odst. 7
přestupkového zákona, a současně mu byla uložena povinnost zaplatit 1000 Kč na náhradě
nákladů řízení.
Krajský soud návrh stěžovatele odmítl s tím, že jmenovaný před jeho podáním nevyčerpal
řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Poukázal na skutečnost,
že se stěžovatel při převzetí napadeného správního rozhodnutí dne 23. 4. 2009 výslovně vzdal
práva na odvolání, a v této souvislosti zdůraznil, že smyslem přezkumu správních rozhodnutí
ve správním soudnictví je poskytnutí soudní ochrany v případech, kdy se osoby, které tvrdí,
že byly dotčeny na svých právech, nedomohly jejich ochrany v řízení před správním orgánem,
ačkoliv se o to pokusily. Vzhledem k tomu, že v dané věci stěžovatel nevyužil možnosti podat
proti napadenému správnímu rozhodnutí odvolání, krajský soud shledal naplnění důvodu
pro odmítnutí jeho návrhu podle §46 odst. 1 písm. d) a §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel proti tomu v kasační stížnosti namítá, že uplatnění řádného opravného
prostředku (v daném případě odvolání) je možné pouze proti existujícímu rozhodnutí. V případě
napadeného usnesení se však dle jeho mínění jedná o rozhodnutí stižené nicotností, tedy o právní
akt, který de iure neexistuje, a proti kterému proto nelze podávat opravné prostředky. Stěžovatel
uvádí, že dle platné právní úpravy nelze takové rozhodnutí na návrh zrušit, nýbrž jeho nicotnost
pouze deklarovat, přičemž nicotnost z jiného zákonem předpokládaného důvodu než pro
nedostatek věcné příslušnosti rozhodujícího správního orgánu může prohlásit pouze soud
rozhodující ve správním soudnictví. Stěžovatel též připomíná, že otázka přípustnosti žaloby,
jež je opřena pouze o tvrzenou nicotnost napadeného rozhodnutí, je řešena v §68 písm. c) s. ř. s.,
podle kterého je žaloba nepřípustná tehdy, nedomáhal-li se žalobce vyslovení nicotnosti v řízení
před správním orgánem, a v této souvislosti poukazuje na to, že se vyslovení nicotnosti
předmětného rozhodnutí u žalovaného domáhal podáním podnětu ze dne 25. 8. 2009. Stěžovatel
má za to, že pokud by bylo záměrem zákonodárce podmínit návrh na vyslovení nicotnosti
předchozím uplatněním řádného opravného prostředku ve správním řízení, byla by tato
podmínka v textu citovaného §68 písm. c) s. ř. s. výslovně stanovena. Dále jmenovaný
s odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 – 96,
zdůrazňuje nutnost důsledného rozlišování pojmů nicotnost, neplatnost a nezákonnost správního
aktu, z čehož dovozuje, že u návrhu na vyslovení nicotnosti nelze aplikovat stejné podmínky jako
v případě žaloby proti nezákonnému rozhodnutí. Stěžovatel se rovněž domnívá, že krajský soud
měl v daném případě zkoumat tvrzenou nicotnost z úřední povinnosti podle §76 odst. 2 s. ř. s.
současně s posouzením podmínek řízení. Krajskému soudu stěžovatel dále vytýká nesprávnou
formulaci výroku I. napadeného usnesení, jenž zní: „řízení o podání ze dne 30. 9. 2009 se odmítá“.
Soudní řád správní nezná institut odmítnutí řízení a z uvedeného výroku není jednoznačně
patrné, podání kterého účastníka se týká, ani to, zda krajský soud zamýšlel podání odmítnout
anebo zastavit řízení. Stěžovatel proto považuje výrok I. napadeného usnesení za neurčitý.
K samotné nicotnosti pak uvádí, že mu byla předmětným správním rozhodnutím uložena sankce
mimo zákonem stanovený rozsah, pročež se domnívá, že správní orgán rozhodl při neexistenci
právního podkladu pro vydání takového rozhodnutí. Z výše uvedených důvodů tedy stěžovatel
navrhuje, aby zdejší soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností kasační stížnosti. Kasační stížnost
je dle §102 s. ř. s. zásadně přípustná, s výjimkou případů taxativně vypočtených v §104 s. ř. s,
pokud splňuje zákonné náležitosti (§106 odst. 1 s. ř. s.), je podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.)
a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 s. ř. s.). Vzhledem ke splnění všech formálních náležitostí
a podmínek řízení shledává soud kasační stížnost přípustnou.
Z předloženého spisového materiálu bylo zjištěno, že se stěžovatel dne 23. 4. 2009 vzdal
práva na odvolání proti výše uvedenému rozhodnutí žalovaného, jímž bylo rozhodnuto o jeho
přestupku. Podáním ze dne 5. 8. 2009 se jmenovaný u Krajského soudu v Brně domáhal
vyslovení nicotnosti tohoto rozhodnutí. Krajský soud jeho návrh usnesením ze dne 13. 8. 2009,
č. j. 57 Ca 78/2009 – 12, odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) a §68 písm. c) s. ř. s. Toto usnesení
bylo stěžovateli doručeno dne 17. 8. 2009 a téhož dne nabylo právní moci. Stěžovatel se dne
26. 8. 2009 obrátil na žalovaného s podnětem k vyslovení nicotnosti jeho rozhodnutí ze dne
23. 4. 2009 a dne 1. 10. 2009 se prohlášení nicotnosti opětovně domáhal u krajského soudu.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud v rámci meritorního posouzení dané věci především připomíná,
že proti usnesení, kterým byl návrh odmítnut, lze v kasační stížnosti uplatnit pouze důvod
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (k tomu srovnej např. rozsudek zdejšího soudu ze dne
22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 – 49; všechna zde citovaná rozhodnutí NSS jsou dostupná
též na www.nssoud.cz). V rámci tohoto kasačního důvodu Nejvyšší správní soud zkoumá veškeré
námitky, pokud směřují proti důvodům či způsobu odmítnutí návrhu. V těchto mezích byla
zkoumána důvodnost stěžovatelových námitek.
Nejvyšší správní soud se z uplatněných kasačních důvodů zabýval v první řadě námitkou
směřující proti znění výroku I. napadeného usnesení. Stěžovatel považuje v důsledku nesprávné
a neurčité formulace tohoto výroku napadené usnesení za nicotné. Z jeho odůvodnění je patrné,
že krajský soud postupoval podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., který stanoví, že soud usnesením
odmítne návrh, jestliže je podle tohoto zákona nepřípustný. Soud tedy v takovém případě
rozhoduje nikoliv o odmítnutí řízení, nýbrž o odmítnutí návrhu. Stěžovateli lze proto
nepochybně přisvědčit v tom, že krajským soudem zvolená formulace citovaného výroku není
nejvhodnější. Na druhou stranu ale již nelze souhlasit s jeho názorem, že soudní řád správní
vůbec nezná procesní institut odmítnutí řízení, neboť i s takovým postupem zákon počítá,
byť pouze v případě aplikace §37 odst. 5.
Pro posouzení této námitky je však podstatné především to, zda v důsledku krajským
soudem užité formulace není jeho rozhodnutí nesrozumitelné, tedy zda je z něj
jednoznačně seznatelné, jakým způsobem soud rozhodl a jakého návrhu se jeho rozhodnutí
týká. V této souvislosti je namístě poukázat na rozsudek zdejšího soudu ze dne 11. 3. 2009,
č. j. 1 As 7/2009 – 40, podle kterého: „(s)oučástí (…) usnesení pak není pouze jeho výrok, nýbrž také
záhlaví, odůvodnění a poučení o opravných prostředcích. Soudní rozhodnutí je tak třeba posuzovat jako celek.
V záhlaví napadeného usnesení jsou jednoznačným způsobem identifikováni účastníci řízení před soudem
(tj. žalobce a žalovaný) a rovněž správní rozhodnutí žalovaného, jehož zrušení se žalobce domáhal (toto je určeno
uvedením správního orgánu, který je vydal, dne, kdy se tak stalo, a čísla jednacího). Ve výroku je pak uvedeno
jakým způsobem soud rozhodl a v jeho odůvodnění je uvedeno, proč tak učinil. Tak tomu bylo i v této právní věci,
napadené usnesení odpovídá zákonným požadavkům na obsah písemného vyhotovení rozhodnutí (§55 odst. 5,
§54 odst. 2 s. ř. s.)“
Závěry shodné se shora uvedenými lze vyslovit i ohledně nyní posuzovaného usnesení
krajského soudu, z jehož odůvodnění je zcela zřejmé, že návrh stěžovatele byl na základě
§68 písm. a) s. ř. s. odmítnut podle §46 odst. 1 písm. d) téhož zákona, a že jediným podáním
datovaným dnem 30. 9. 2009 byl v této věci stěžovatelův návrh na prohlášení nicotnosti
rozhodnutí žalovaného, doručený krajskému soudu dne 1. 10. 2009. Proto nelze mít pochybnosti
ohledně toho, o kterém návrhu a jakým způsobem bylo krajským soudem rozhodnuto.
Rozhodnutí krajského soudu tak není možné považovat za nesrozumitelné ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; tím spíše nelze souhlasit s názorem stěžovatele, že se jedná
o rozhodnutí nicotné.
Stěžejní námitka stěžovatele však cílí proti závěru krajského soudu, že nutným
předpokladem uplatnění žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost napadeného
správního rozhodnutí, je předchozí vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení ve smyslu
§68 písm. a) s. ř. s. Bylo tedy nutné se dále zabývat otázkou, zda krajský soud postupoval
správně, pokud na základě tohoto ustanovení stěžovatelův návrh odmítl.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že podle §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví
domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li
je zvláštní zákon, pokud současně tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Přezkoumání
rozhodnutí správního orgánu se lze domáhat prostřednictvím žaloby podle §65 a násl. s. ř. s.,
lhostejno při tom, zda důvodem podání žaloby je tvrzená nezákonnost napadeného rozhodnutí,
nebo jeho nicotnost. Soudní řád správní neupravuje zvláštní řízení o návrhu na prohlášení
nicotnosti, a ani nestanoví zvláštní podmínky řízení o žalobě, jež je založena právě na tvrzené
nicotnosti rozhodnutí. Proto i v případě namítané nicotnosti je vyčerpání řádných opravných
prostředků před správními orgány jednou z podmínek řízení, jejichž nesplnění je překážkou
věcného projednání žaloby [§46 odst. 1 písm. d), §68 písm. a) s. ř. s.]. Proti rozhodnutí
o přestupku totiž není vyloučeno podání opravného prostředku, je jím odvolání podle
§81 odst. 1 přestupkového zákona. I skutečně nicotné rozhodnutí je formálně rozhodnutím
až do doby, než je jeho nicotnost k tomu oprávněným orgánem vyslovena a účastník tak vůči
němu musí využít prostředků tak, jak je zákon stanoví. Případy nicotnosti rozhodnutí jsou
vymezeny v §77 odst. 1, 2 zákona č. 500/2004, správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“). V ustanovení odst. 2 jsou vymezeny případy nicotnosti, jíž přísluší
vyslovit jen soudu; jde o rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo
právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat
za rozhodnutí správního orgánu. Posouzení je zde poměrně složité, neboť nicotnost tu nezřídka
hraničí s pouhou nezákonností. Podání opravného prostředku tak může vést k odstranění
nezákonnosti ve správním řízení. V nyní posuzovaném případě se stěžovatel ovšem současně
s převzetím napadeného rozhodnutí dne 23. 4. 2009 z vlastní vůle vzdal práva na odvolání proti
tomuto rozhodnutí, přičemž tuto skutečnost ve svém podání krajskému soudu ani v kasační
stížnosti nikterak nezpochybnil.
Je-li pak podána žaloba podle §65 odst. 1 s. ř. s. napadající odvolací rozhodnutí, soud
sám vysloví nicotnost, pokud ji zjistí (76 odst. 2 s. .ř. ) a není rozhodující, že byla namítána pouze
nezákonnost správního rozhodnutí a požadováno jeho zrušení. Není vyloučeno, aby stěžovatel
podal žalobu požadující pouze vyslovení nicotnosti rozhodnutí; takový postup je ovšem spojen
s rizikem, že pokud jde pouze o rozhodnutí nezákonné a důvody nezákonnosti tvrzeny nejsou,
soud sám tyto nezákonnosti nevyhledává (§75 odst. 2 s. ř. s.).
Konstantní judikatura zdejšího soudu přitom setrvává na závěru, že v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu může soud vyslovit nicotnost rozhodnutí správního orgánu
jen za procesního předpokladu, že žaloba sama není nepřípustná (srov. např. rozsudek ze dne
21. 4. 2005, č. j. 4 As 31/2004 – 53, publikovaný pod č. 619/2005 Sb. NSS, či rozsudek ze dne
17. 3. 2005, č. j. 7 Afs 17/2005 – 42). ,
Shora uvedený závěr byl zdejším soudem ostatně opakovaně potvrzen i v případech
skutkově podobných nyní projednávané věci. Tak například v rozsudku ze dne 27. 11. 2008,
č. j. 2 As 53/2007 – 111, či aktuálně též v rozsudku ze dne 20. 5. 2010, č. j. 9 As 42/2010 – 49,
soud uvedl, že ačkoliv vzal v úvahu, jak závažnými vadami nicotné správní rozhodnutí trpí,
a že zde existuje veřejný zájem na deklarování této nicotnosti, je žaloba směřující proti nicotnosti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně nepřípustná ve smyslu ustanovení §68 písm. a) s. ř. s.,
neboť žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem.
Z výše uvedených důvodů proto nelze stěžovateli přisvědčit v závěru ohledně
nesprávného postupu krajského soudu v důsledku odmítnutí jeho návrhu pro nevyčerpání
řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem.
Nejvyšší správní soud k otázce nicotnosti napadeného rozhodnutí nad rámec potřebného
odůvodnění dále uvádí, že uložení zákazu řízení motorového vozidla po dobu dvou měsíců,
ačkoliv §22 odst. 7 přestupkového zákona, podle kterého žalovaný postupoval, umožňuje
uložení této sankce v rozsahu od šesti měsíců do jednoho roku, by nebylo možno hodnotit jako
nedostatek právního podkladu pro rozhodnutí. Judikatura zdejšího soudu za nedostatek právního
podkladu pro vydání rozhodnutí jako jeden z možných důvodů nicotnosti rozhodnutí ve smyslu
§77 odst. 2 správního řádu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 12. 2005, č. j. 4 As 53/2004 – 73, či rozsudek ze dne 23. 3. 2010, č. j. 4 As 17/2009 – 62)
považuje např. rozhodnutí, které bylo vydáno na základě již zrušeného předpisu, nebo jímž byla
uložena sankce takového druhu, jenž příslušný právní předpis vůbec nepředpokládá. V případě
daného správního rozhodnutí by šlo o pouhou nezákonnost odstranitelnou v odvolacím řízení
postupem podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť možnost změny rozhodnutí
ve smyslu písm. c) téhož ustanovení je zde ovlivněna §82 přestupkového zákona. Stěžovateli
by proto nebylo možno přisvědčit v argumentaci stojící na tvrzené nicotnosti napadeného
rozhodnutí žalovaného.
Nejvyšší správní soud rovněž vážil další skutečnosti, které by mohly mít vliv na jeho
rozhodnutí. V daném případě bylo totiž již dříve krajským soudem v téže věci týchž účastníků
pravomocně rozhodnuto usnesením ze dne 13. 8. 2009, č. j. 57 Ca 78/2009 - 12, a to tak, že byl
návrh na prohlášení nicotnosti rozhodnutí žalovaného odmítnut na základě §68 písm. c) s. ř. s.
Jak ovšem vyplývá z četné judikatury zdejšího soudu, dřívější pravomocné rozhodnutí v téže věci
nezakládá překážku věci rozhodnuté ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tehdy, pokud byl
takovým rozhodnutím návrh odmítnut, aniž by bylo přistoupeno k jeho věcnému
projednání (srov. např. rozsudek z 27. 1. 2005, č. j. 1 Afs 30/2004 - 71, publikovaný
pod č. 538/2005 Sb. NSS, rozsudek ze dne 23. 2. 2006, č. j. 6 Azs 398/2004 – 45, či rozsudek
ze dne 16. 7. 2008, č. j. 4 As 28/2008 - 70). Krajský soud proto správně nepovažoval věc
za rozhodnutou, ovšem věcný přezkum by byl možný jen v případě, že druhý návrh by byl
návrhem přípustným.
Pro úplnost je třeba uvést, že stěžovatel se domáhal vyslovení nicotnosti správního
rozhodnutí až po uplynutí lhůty stanovené pro podání správní žaloby v §72 odst. 1 s. ř. s. Podle
tohoto ustanovení lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno
doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li
zvláštní zákon lhůtu jinou; podle odst. 4 cit. ustanovení nelze zmeškání lhůty pro podání žaloby
prominout. Za stanovení jiné lhůty nelze označit ustanovení §78 odst. 1 správního řádu,
neboť nejde o založení jiné lhůty pro podání žaloby zvláštním zákonem. Ostatně posouzení
včasnosti žaloby nemůže být vázáno na posouzení merita věci; tedy je vyloučeno stanovení jiné
lhůty pro napadení rozhodnutí nicotného. (K tomu srovnej např. rozsudek zdejšího soudu ze dne
29. 12. 2009, č. j. 8 As 57/2009 - 488, případně též výše citovaný rozsudek ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 7 Afs 17/2005 - 42). Byl-li by tedy návrh stěžovatele přípustným, musel by být odmítnut jako
opožděný podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Jak bylo výše uvedeno krajský soud postupoval v souladu se zákonem, pokud návrh
stěžovatele odmítl jako nepřípustný. Kasační stížnost proto byla podle §110 odst. 1 s. ř. s. věty
první před středníkem jako nedůvodná zamítnuta.
Stěžovatel podle §60 odst. 1, §120 s. ř. s. nemá právo na náhradu nákladů řízení;
úspěšnému žalovanému náhrada nákladů nebyla přiznána, neboť mu náklady přesahující běžnou
úřední činnost nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. června 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu