ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.42.2010:49
sp. zn. 9 As 42/2010 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: P.
F., zastoupený Mgr. Přemyslem Hoke, advokátem se sídlem Doudlebská 1046/8, Praha
4, proti žalovanému: Magistrát města Pardubic, odbor správních agend, se sídlem
nám. Republiky 12, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 12. 2008,
č. j. OSA/P-2044/08-D/18, o přestupcích proti bezpečnosti a plynulosti provozu na
pozemních komunikacích, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v
Hradci Králové, pobočky v Pardubicích ze dne 9. 3. 2010, č. j. 52 Ca 60/2009 - 11,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví uvedeného usnesení Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích
(dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Magistrátu
města Pardubic jako správního orgánu I. stupně (dále též „žalovaný“) ze dne 10. 12. 2008,
č. j. OSA/P-2044/08-D/18, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupků
proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle §22 odst. 1
písm. f) bod 4. a §22 odst. 1 písm. a) bod 1. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), přičemž za spáchání
těchto přestupků mu byl uložen zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech
motorových vozidel na dobu 6 měsíců a dále pokuta ve výši 5000 Kč.
Stěžovatel podává kasační stížnost z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu podle §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že se žalobou domáhal prohlášení nicotnosti
výše uvedeného rozhodnutí žalovaného. Tvrdí, že o existenci tohoto rozhodnutí
se dozvěděl teprve poté, kdy byl dne 9. 11. 2009 kontrolován hlídkou Policie ČR,
která mu během kontroly sdělila, že dle jejich záznamů řídí motorové vozidlo
bez řidičského oprávnění, neboť mu byl výše uvedeným rozhodnutím žalovaného uložen
trest zákazu činnosti (na základě něhož měl odevzdat svůj řidičský průkaz). Tento trest
sice skončil dne 14. 7. 2009, nicméně stěžovatel si nepožádal o navrácení řidičského
průkazu, a proto řídil bez řidičského oprávnění. Stěžovatel si proto u Magistrátu města
Pardubic zažádal o zaslání předmětného rozhodnutí žalovaného, které obdržel
dne 18. 11. 2009.
V souvislosti s tímto rozhodnutím stěžovatel namítá, že žalovaný postupoval
při doručování oznámení o zahájení řízení o přestupcích, při předvolání k ústnímu jednání
a rovněž v případě doručení samotného rozhodnutí v rozporu se zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
neboť nedoručoval podle §23 a §24 citovaného zákona, které stanoví, jakým způsobem
má správní orgán postupovat v případě náhradního doručení. Žalovaný totiž nesprávně
doručoval stěžovateli na adresu, na které již v dané době nebydlel. Stěžovatel
má za to, že tato informace byla žalovanému známa, jelikož po prvním pokusu
neúspěšného doručení bylo na doručence uvedeno a podpisem doručovatelky potvrzeno,
že se stěžovatel z uvedené adresy odstěhoval. Podle stěžovatele žalovaný neměl následně
doručovat formou náhradního doručení na stejnou adresu, aniž by se zabýval tím,
zda jsou pro náhradní doručení splněny podmínky. Z toho důvodu je rozhodnutí
žalovaného dle stěžovatele nicotné a trpí vadami uvedenými v ustanovení §77 odst. 2
správního řádu, neboť s ním nikdy přestupkové řízení nebylo zahájeno a ani mu nikdy
nebylo předmětné rozhodnutí žalovaného doručeno. Podle stěžovatele byla na rozhodnutí
vyznačena právní moc, aniž by byly splněny podmínky náhradního doručení.
Stěžovatel proto nesouhlasí s postupem krajského soudu, který, aniž by se zabýval
žalobními body, odmítl jeho žalobu pro nevyčerpání řádných opravných prostředků.
Stěžovatel si je vědom, že podle §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany
práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, nicméně zdůrazňuje,
že v daném ustanovení je rovněž uvedeno - připouští-li takové opravné prostředky
zvláštní zákon, pokud soudní řád správní nestanoví jinak. V daném případě však nebylo
možné s úspěchem odvolání jako řádný opravný prostředek podat. Stěžovatel dodává,
že jím namítanou nicotnost rozhodnutí podle §77 odst. 2 správního řádu, spočívající
ve vadách předmětného rozhodnutí, které jej činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně
či fakticky neuskutečnitelným, anebo v jiných vadách, pro něž je nelze vůbec
za rozhodnutí správního orgánu považovat, může podle soudního řádu správního vyslovit
pouze soud. V dané věci jde o nicotnost spočívající ve skutečnosti, že přestupkové řízení
nebylo žalovaným vůbec zahájeno, a přesto správní orgán I. stupně vydal rozhodnutí
a vyznačil na něm právní moc. Stěžovatel podotýká, že jeho odvolání proti předmětnému
rozhodnutí by bylo považováno za opožděné a rovněž v souladu s §77 odst. 2 správního
řádu a ve světle výše uvedeného zamítnuto pro absolutní nedostatek věcné příslušnosti
správního orgánu. Proto má stěžovatel za to, že k rajský soud byl povinen,
a to i s ohledem na §76 odst. 2 s. ř. s., se žalobou věcně zabývat. Pokud tak krajský soud
neučinil, dopustil se tím odepření spravedlnosti, neboť nikdo jiný než soud nicotnost
z důvodů uvedených v §77 odst. 2 správního řádu vyslovit nemůže. Pakliže by postup
krajského soudu byl správný, znamenalo by to, že nicotnost rozhodnutí z důvodů
uvedených v §77 odst. 2 správního řádu je možno vyslovit pouze v případě podání
odvolání a nadto ještě pouze ve lhůtách zákonem předpokládaných pro podání žaloby,
jinak by bylo takové rozhodnutí dále nepřezkoumatelné a nebylo by možné se proti němu
nikterak bránit. Stěžovatel má za to, že vycházelo-li by se z toho, že nicotné rozhodnutí
není vůbec rozhodnutím správního orgánu a jako takové není schopné vyvolat právní
následky, nemůže být takové rozhodnutí považováno za bezvadné jen z důvodu,
že uplynul zákonem presumovaný čas, či nebylo využito řádných opravných prostředků,
které konečně ani správní řád pro tyto případy neposkytuje. Stěžovatel dodává,
že počítá-li zákon s tím, že určitá záležitost může být rozhodována pouze soudy, nemůže
být odpíráno o takové otázce rozhodnout s odkazem na princip subsidiarity, jak učinil
krajský soud, neboť takový postup způsobuje denegatio iustitiae.
Na závěr kasační stížnosti stěžovatel žádá o přiznání odkladného účinku, přičemž
svou žádost řádně zdůvodnil.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil toliko v tom smyslu, že se plně ztotožňuje
se závěry v napadeném rozhodnutí krajského soudu.
Ze správního a soudního spisu je patrno, že žalovaný obdržel oznámení Městské
policie Pardubice o podezření ze spáchání přestupků, kterých se měl stěžovatel dopustit
dne 4. 10. 2008 v době okolo 12:43 hodin, kdy jakožto řidič motorového vozidla
s registrační značkou 7A3 2657 překročil v ulici Hradecká v Pardubicích nejvyšší
povolenou rychlost o 16 km/h. Zároveň bylo zjištěno, že předmětné motorové vozidlo
nemělo zákonem požadovanou státní poznávací značku na přední části vozidla. Žalovaný
ve věci zahájil správní řízení, přičemž zaslal stěžovateli oznámení o zahájení správního
řízení a předvolání k ústnímu jednání, které se mělo konat ve dne 18. 11. 2008.
Toto oznámení a předvolání zaslal žalovaný na adresu, která mu byla známa ze záznamu o
podezření z přestupku vyplněného Městskou policií Pardubice podle předloženého
občanského průkazu stěžovatele. Předmětné oznámení a předvolání nebylo stěžovateli
řádně doručeno, nýbrž bylo vráceno z důvodu, že se adresát odstěhoval. Žalovaný učinil
druhý pokus doručení oznámení o zahájení správního řízení a předvolání stěžovatele
k ústnímu jednání, které se mělo konat dne 10. 12. 2008, oznámení zaslal na tutéž adresu,
v tomto druhém případě bylo doručováno náhradním doručením, přičemž zásilka byla
vrácena s poznámkou nevyžádáno. Žalovaný následně dne 10. 12. 2008 rozhodl ve věci
stěžovatele bez jeho účasti, neboť ten se bez omluvy nedostavil k ústnímu jednání.
Shledal stěžovatele vinným ze spáchání výše uvedených přestupků. Toto rozhodnutí zaslal
opět na výše uvedenou adresu, přičemž ani tato zásilka nebyla doručena, nýbrž vrácena
jako nevyžádaná. Žalovaný považoval zásilku za doručenou na základě tzv. fikce doručení
podle §24 odst. 1 správního řádu, podle níž bylo rozhodnutí stěžovateli doručeno
dne 29. 12. 2008. Na rozhodnutí žalovaného bylo vyznačeno nabytí právní moci
dne 14. 1. 2009.
Dne 9. 11. 2009 byl stěžovatel kontrolován hlídkou Policie ČR, která mu během
kontroly sdělila, že dle jejich záznamů řídí motorové vozidlo bez řidičského oprávnění,
neboť mu byl výše uvedeným rozhodnutím žalovaného uložen trest zákazu činnosti,
který sice skončil dne 14. 7. 2009, nicméně stěžovatel si nepožádal o navrácení řidičského
průkazu, a proto měl řídit bez řidičského oprávnění.
Stěžovatel si následně dne 11. 11. 2009 telefonicky zažádal u Magistrátu města
Pardubic o zaslání stejnopisu předmětného rozhodnutí žalovaného, které obdržel
dne 18. 11. 2009. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel dne 1. 12. 2009 žalobu
ke krajskému soudu, ve které namítal vady správního řízení ve věci výše uvedených
přestupků, na základě nichž nemůže rozhodnutí žalovaného obstát. Především namítal
nesprávnost postupu žalovaného při doručování oznámení o zahájení správního řízení
a předvolání stěžovatele k ústnímu jednání, jakož i při doručování rozhodnutí žalovaného
ve věci, když bylo z první doručenky patrno, že se stěžovatel z předmětné adresy
odstěhoval, a přesto bylo na tuto adresu doručováno ve smyslu náhradního doručení.
Vzhledem k právě uvedenému je rozhodnutí žalovaného nicotné, neboť dle stěžovatele
trpí vadami ve smyslu §77 odst. 2 správního řádu, a proto stěžovatel krajskému soudu
navrhl, aby vyslovil nicotnost tohoto rozhodnutí, popřípadě předmětné rozhodnutí zrušil
pro nezákonnost rozhodnutí o věci samé.
Krajský soud žalobu stěžovatele odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
neboť dospěl k závěru, že nebyly splněny podmínky řízení a žaloba je ve smyslu §68
písm. a) téhož zákona nepřípustná. V usnesení uvedl, že stěžovatel napadl žalobou
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, aniž by využil řádného opravného prostředku
a podal odvolání. Vzhledem k tomu se nezabýval v žalobě uvedenou věcnou argumentací
stěžovatele.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského
soudu z důvodů v této stížnosti uplatněných a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
Zdejší soud se ztotožňuje se závěry krajského soudu. Při přezkoumání postupu
krajského soudu zjistil, že krajský soud při svém rozhodování zcela správně vycházel
z ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, soud
usnesením odmítne návrh, který je podle tohoto zákona nepřípustný. Krajský soud rovněž
správně vycházel z §68 písm. a) téhož zákona, v němž je stanoveno, že žaloba
je nepřípustná tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení
před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního
orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného. Za situace,
kdy stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky, v daném případě nepodal odvolání
proti předmětnému rozhodnutí žalovaného, a nebyly tak splněny podmínky řízení,
krajskému soudu nezbývalo než žalobu odmítnout. Na tom nic nemění ani skutečnost
namítané nicotnosti předmětného rozhodnutí. Z judikatury Nejvyššího správního soudu
totiž vyplývá, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu může soud vyslovit
nicotnost rozhodnutí správního orgánu jen za procesního předpokladu, že žaloba sama
není nepřípustná podle §46 odst. 1 písm. d) a §68 s. ř. s. (k tomu srovnej rozsudek
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 4 As 31/2004 - 53, dostupný na www.nssoud.cz). Daný závěr
byl Nejvyšším správním soudem potvrzen v rozsudku ze dne 27. 11. 2008,
č. j. 2 As 53/2007 - 111, dostupném na www.nssoud.cz, ve kterém obdobně judikoval,
že „vzhledem k tomu, že stěžovatelka v žalobě, a následně v kasační stížnosti, namítala nicotnost
rozhodnutí stavebního úřadu, z čehož dovozovala rovněž nicotnost rozhodnutí krajského úřadu, je třeba
se vypořádat s dosud nejudikovanou otázkou, zda právě případná námitka nicotnosti správního
rozhodnutí nepředstavuje výjimku z výše uvedených zásad omezujících přezkum rozhodnutí o zamítnutí
opožděného odvolání pouze na otázku opožděnosti podaného opravného prostředku. Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru, že tomu tak není přesto, že vzal v úvahu, jak závažnými vadami nicotné správní
rozhodnutí trpí a že zde existuje veřejný zájem na deklarování této nicotnosti. Jak však vyplývá
z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 4 As 31/2004 - 53, publikovaného
pod č. 619/2005 Sb. NSS, správní soud může vyslovit nicotnost rozhodnutí správního orgánu pouze
za předpokladu, že jsou v dané věci splněny veškeré podmínky řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu. Obdobný závěr vyplývá rovněž z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 3. 2005, č. j. 7 Afs 17/2005 - 42, www.nssoud.cz či z rozsudku ze dne 22. 8. 2006
č. j. 5 As 67/2005 - 88, www.nssoud.cz. Tyto závěry je nutno vztáhnout i na situaci, kdy je v žalobě
namítána nicotnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které ovšem vzhledem k tomu, že proti němu
nebylo podáno včas odvolání, nabylo právní moci (§52 odst. 1 správního řádu). Žaloba,
která by směřovala pouze proti takovému rozhodnutí, by byla ve smyslu ustanovení §68 písm. a) s. ř. s.
nepřípustná, neboť žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem.“
Nejvyšší správní soud tedy setrvává na shora uvedeném názoru. Stejně jako krajský
soud má za to, že se soud může zabývat meritem věci, tzn. i otázkou jeho případné
nicotnosti, teprve po té, dospěje-li k závěru o přípustnosti žaloby. Otázka přípustnosti
žaloby spadá do okruhu zkoumání podmínek řízení, které předchází zjišťování právních
vad rozhodnutí samotného. Na tom nic nemění ani skutečnost, že vyslovit nicotnost
rozhodnutí pro jeho vady musí soud ex offo, tj. z moci úřední, aniž by musel nařizovat
jednání. Z výše uvedeného důvodu se krajský soud ani nemohl zabývat dalšími námitkami
stěžovatele, nepříslušelo-li mu o žalobě jednat vůbec (shodně viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 8. 2006, č. j. 5 As 67/2005 - 88).
Zdejší soud dále konstatuje, že se v daném případě o odepření spravedlnosti,
jak namítá stěžovatel, jednat nemohlo. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že přestože
se stěžovatel domníval, že zmeškal lhůtu k podání odvolání, měl tohoto řádného
opravného prostředku využít a zároveň měl využít možnosti podat žádost o prominutí
zmeškání úkonu, v níž měl svoji námitku nesprávného postupu při doručování uplatnit.
Podle §24 odst. 2 správního řádu totiž platí, že prokáže-li adresát, že si pro dočasnou
nepřítomnost nebo z jiného vážného důvodu nemohl bez svého zavinění uloženou
písemnost ve stanovené lhůtě vyzvednout, může za podmínek ustanovení §41 téhož
zákona požádat o určení neplatnosti doručení nebo okamžiku, kdy byla písemnost
doručena, resp. o navrácení v předešlý stav. Podle §41 odst. 1 a 2 citovaného zákona
se navrácením v předešlý stav rozumí prominutí zmeškání úkonu, který je třeba provést
nejpozději při ústním jednání nebo v určité lhůtě, nebo povolení zpětvzetí nebo změny
obsahu podání, kterou by jinak nebylo možno učinit. Požádat o prominutí zmeškání
úkonu účastník může do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která podateli bránila
úkon učinit. S požádáním je třeba spojit zmeškaný úkon, jinak se jím správní orgán
nezabývá. Zmeškání úkonu pak nelze prominout, jestliže ode dne, kdy měl být úkon
učiněn, uplynul jeden rok. Stěžovatel tvrdí, že se o existenci předmětného rozhodnutí
dozvěděl až dne 9. 11. 2009 a dne 18. 11. 2009 předmětné rozhodnutí obdržel.
Toto rozhodnutí bylo podle správního spisu oznámeno stěžovateli prostřednictvím
náhradního doručení dne 29. 12. 2008. Právní moc byla vyznačena na předmětném
rozhodnutí s datem 14. 1. 2009, přičemž do tohoto data byl stěžovatel oprávněn podat
proti němu odvolání. Z právě uvedeného vyplývá, že stěžovatel měl v daném případě
poté, kdy se o existenci předmětného rozhodnutí dozvěděl, podat do 15 dnů odvolání
spolu se žádostí o prominutí zmeškání úkonu. Z výše citovaného je zřejmé, že pokud
by tak učinil, dostál by rovněž objektivní lhůtě pro využití této možnosti právní ochrany,
neboť ta končila teprve až dnem 14. 1. 2010. Ve své žádosti měl stěžovatel jako důvod
zmeškání podání odvolání uvést důvody, jež uplatnil v žalobě před krajským soudem,
tj. nesprávný postup žalovaného při doručování, jehož důsledkem bylo, že se stěžovatel
vůbec o správním řízení ani o předmětném rozhodnutí nedozvěděl. Za takové situace
by správní orgán příslušný k projednání odvolání a žádosti o prominutí zmeškání úkonu
byl povinen posoudit důvodnost žádosti a zabývat se tak rovněž otázkou namítaného
nesprávného a nezákonného postupu při doručování předmětného rozhodnutí. Stěžovatel
by v rámci tohoto řízení měl možnost prokázat, že si pro nepřítomnost z důvodu
odstěhování se nemohl uloženou písemnost bez svého zavinění vyzvednout.
Navíc měl stěžovatel také možnost poté, kdy se o předmětném rozhodnutí
dozvěděl, podat podnět k provedení přezkumného řízení podle §94 a násl. správního
řádu. Ze spisu Nejvyššího správního soudu je dokonce patrno, že tak stěžovatel ostatně
dne 16. 4. 2010 učinil. Podle §94 odst. 1 správního řádu správní orgány přezkoumávají
pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí
je v souladu s právními předpisy. Podle §96 odst. 1 citovaného zákona usnesení o
zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný
správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku
od právní moci rozhodnutí ve věci. Jak vyplývá z výše uvedeného rozhodnutí, toto nabylo
právní moci dne 14. 1. 2009, z čehož vyplývá, že stěžovatel měl dostatek
času podat podnět k přezkumnému řízení před uplynutím výše uvedené lhůty, tj. do dne
14. 1. 2010. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že nelze se stěžovatelem ohledně
námitky odepření spravedlnosti v daném případě souhlasit, neboť z výše uvedeného
vyplývá, že měl možnost se právní ochrany domoci, svých zákonem předpokládaných
možností však včas a řádně nevyužil.
Stěžovatel dále podal v rámci kasační stížnosti návrh na odkladný účinek. Nejvyšší
správní soud o tomto návrhu nerozhodl, neboť má za to, že rozhodnutím ve věci samé
odpadl pro vydání předmětného usnesení důvod.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal v souladu s §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. a ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání
postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší
správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel
v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Účastníkovi
řízení podle obsahu spisu žádné náklady řízení nevznikly, proto soud rozhodl
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu