ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.124.2018:61
sp. zn. 2 As 124/2018 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: AGRO Jevišovice a. s., se sídlem
Jevišovice 102, zastoupený Mgr. Veronikou Zavadilovou, advokátkou se sídlem Kramářova 3379,
Přerov, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 5. 2013, č. j. 114/560/13, 3565/ENV/13, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 3. 2018,
č. j. 6 A 146/2013 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 5. 2013, č. j. 114/560/13, 3565/ENV/13
(dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo již podruhé zamítnuto odvolání žalobce proti
rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“) ze dne 23. 10. 2009,
č. j. ČIŽP/47/OOP/SR01//0913455.004/09/BZV (dále též „prvostupňové správní
rozhodnutí“ či „rozhodnutí ČIŽP“), jímž byla žalobci podle §88 odst. 2 písm. j) zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOPK“)
uložena pokuta za nedodržování omezení a zákazu činnosti ve smyslu §66 ZOPK ve výši
900 000 Kč, přičemž toto protiprávní jednání žalobce spočívalo v nerespektování rozhodnutí
ČIŽP ze dne 21. 11. 2005, sp. zn. 07/OP/14985/05/Kli, jež stanovilo omezení činnosti a zákazu
hospodářského využívání pozemků p. č. 351/1 a 352 v k. ú. Rudlice (na území Přírodní památky
Rudlické kopce), a to v době od 5. 7. 2006 až do poslední inspekční kontroly uskutečněné dne
28. 8. 2009. Rozhodnutím ČIŽP byla žalobci rovněž uložena povinnost k úhradě nákladů
správního řízení. Napadené rozhodnutí vydal žalovaný poté, kdy bylo rozsudkem Městského
soudu v Praze ze dne 31. 10. 2012, č. j. 10 A 117/2010 - 47, zrušeno jeho první rozhodnutí
o odvolání žalobce ze dne 16. 2. 2010, č. j. 7342/560/09 99745/ENV/09, a to z důvodu,
že žalovaný dostatečně neodůvodnil výši uložené sankce.
[2] I v pořadí druhé rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 5. 2013,
č. j. 114/560/13, 3565/ENV/13, napadl žalobce dne 1. 8. 2013 u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“) žalobou, jíž se domáhal zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení
věci žalovanému k dalšímu řízení.
[3] Žalobce v podané žalobě namítal, že pokuta byla uložena neexistujícímu subjektu,
neboť ČIŽP uložila pokutu družstvu „AGRODRUŽSTVO JEVIŠOVICE“, nicméně k datu
1. 6. 2010 došlo u tohoto subjektu ke změně právní formy a obchodní firmy, přičemž od tohoto
data žalobce jedná jako „AGRO Jevišovice, a. s.“ Pokud tuto skutečnost žalovaný nepromítl
do svého rozhodnutí, zatížil jej tím nezákonností. Žalobce dále vytýkal výroku rozhodnutí ČIŽP,
že v něm nejsou přesně, výstižně a nezaměnitelně specifikovány podmínky, jež měly být
nesplněny, a že z něj není zřejmé, zda je pokuta ukládána za nedodržení omezení činnosti
nebo za nedodržení zákazu činnosti, pročež je použitá formulace výroku rozhodnutí o pokutě
zmatečná, což způsobuje faktickou nepřezkoumatelnost rozhodnutí ČIŽP i napadeného
rozhodnutí žalovaného. Žalobce taktéž brojil proti tomu, že žalovaný poté, co městský soud
zrušil jeho první rozhodnutí ve věci, doplnil odůvodnění správního uvážení ČIŽP o výši ukládané
sankce, přestože k tomu nebyl jakkoli oprávněn, neboť odvoláním napadené rozhodnutí ČIŽP
měl správně zrušit a věc vrátit ČIŽP k novému projednání. Tímto postupem byla žalobci
odebrána možnost řízení u orgánu prvního stupně. Žalobci dále nebylo žádným způsobem
oznámeno pokračování odvolacího řízení, což bylo na místě, pokud od podání odvolání
(9. 11. 2009) do vydání rozhodnutí žalovaného (28. 5. 2013) uplynula takto dlouhá doba,
tím žalobci nebyl poskytnut prostor pro uplatnění jeho stanoviska, případně navržení dalších
důkazů či předestření nových skutečností, před vydáním nového rozhodnutí o odvolání. Taktéž
žalobci nebyla dána možnost se před vydáním nového rozhodnutí vyjádřit k jeho podkladům,
když z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, že žalovaný ve věci prováděl
nové dokazování, čímž postupoval v rozporu s §36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Úvahy žalovaného stran likvidačního
charakteru ukládané pokuty pak shledal žalobce ryze formálními a nedostatečnými. Žalobce
též tvrdil, že závěr o správn ím deliktu je v rozporu s provedenými důkazy, přičemž dokazování
bylo vedeno v rozporu s §50 a násl. správního řádu také proto, že žádný z důkazů nebyl
proveden jako důkaz listinou. Žalobce rovněž vytýkal procesu před správními orgány,
že v rozporu s právními předpisy jednaly jako s účastníkem řízení též s obcí Rudlice, čímž došlo
k porušení zásady neveřejnosti správního řízení. Žalobce rovněž brojil proti posouzení,
že se jedná o tzv. trvající správní delikt, neboť tvrzení správních orgánů, že k protiprávnímu
jednání docházelo kontinuálně, neodpovídá realitě. Zjištění ČIŽP ze dne 29. 11. 2007
a 28. 8. 2009 totiž nikterak neprokazují to, že žalobce hospodářsky užíval předmětné pozemky
i v roce 2008, neboť pro tento závěr není ve spise jakýkoliv důkaz.
[4] Městský soud shledal žalobu nedůvodnou a zamítl ji.
[5] V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud uvedl, že z obchodního rejstříku
vyplývá, že pod IČ 49455958 bylo evidováno od 3. 12. 1993 do 1. 6. 2010 „AGRODRUŽSTVO
JEVIŠOVICE“, od 1. 6. 2010 je pak pod stejným identifikačním číslem osoby i se stejným sídlem
vedena společnost „Agro Jevišovice, a. s.“. Z rejstříku je dále patrno, že družstvo změnilo právní
formu na akciovou společnost rozhodnutím členské schůze konané dne 26. 3. 2010. V době
vydání napadeného rozhodnutí ČIŽP (tj. dne 23. 10. 2009) byl sankcionovaný subjekt
identifikován v souladu s touto evidencí, stejně jako žalovaný pak v napadeném rozhodnutí
označil subjekt v souladu se zápisem ve veřejném rejstříku. Není pochyb o tom, že adresátem
napadeného rozhodnutí žalovaného i ČIŽP je stále stejný subjekt, byť v průběhu řízení o správní
žalobě proti prvnímu rozhodnutí žalovaného o odvolání došlo ke změně právní formy tohoto
subjektu z družstva na akciovou společnost; o non-subjektu tedy nelze hovořit. Za situace,
kdy žalovaný potvrdil napadené rozhodnutí ČIŽP o pokutě, aniž by v „hlavičce“ opravil název
sankcionovaného subjektu, se nejedná o vadu, která by zakládala nezákonnost napadeného
rozhodnutí.
[6] Dále městský soud konstatoval, že výroková část rozhodnutí ČIŽP obsahuje popis
skutku, který je specifikován místem a časem, obsahuje i právní ustanovení, podle nichž bylo
rozhodováno. Městský soud proto neměl s ohledem na okolnosti posuzované věci pochybnosti
o tom, že žalobce od počátku správního řízení věděl, jaké jednání je mu kladeno za vinu,
stejně jako mu byla známa jeho právní kvalifikace. I přes určitou neobratnost při formulaci
výroku lze s ohledem na skutková zjištění ve věci z této části rozhodnutí ČIŽP seznat,
že omezení, resp. zákaz stanovený v rozhodnutí ČIŽP ze dne 21. 11. 2005, nebyl ze strany
žalobce vůbec respektován. Bylo-li zjištěno, že části obou předmětných pozemků byly znovu
zorněny a osety, tedy byly hospodářsky využívány, nemohly být logicky (a maiori ad minus)
naplněny ani podmínky, jejichž splnění mělo ukončení hospodářského využívání předmětných
pozemků předcházet. Pokud výrok prvostupňového správního rozhodnutí nezahrnoval u každé
jednotlivě (v rozhodnutí ČIŽP ze dne 21. 11. 2005) vymezené povinnosti její porušení, nejedná
se v daném případě o vadu řízení, jež by mohla vést ke zrušení napadených rozhodnutí.
[7] S přihlédnutím k zásadám rychlosti a hospodárnosti řízení je dle městského soudu plně
akceptovatelný postup, jímž odvolací správní orgán dodatečně napraví či odstraní vady vzniklé
před prvostupňovým správním orgánem, samozřejmě pokud je takové odstranění vad z povahy
věci a bez újmy na právech účastníků možné. V tomto případně navíc i městský soud v řízení
o první žalobě považoval za dostatečné zrušit pouze rozhodnutí žalovaného, nikoliv
též prvostupňové správní rozhodnutí. K námitce žalobce, že se nemohl v opakovaném
odvolacím řízení vyjádřit k doplněným úvahám žalovaného k výši uložené pokuty, měl městský
soud za to, že žalovaný při posouzení závažnosti protiprávního jednání, jakož i při rozsahu
hrozící nebo způsobené újmy ochraně přírody a krajiny vycházel toliko z již známých skutkových
zjištění, resp. z podkladů založených ve spise, přičemž v odůvodnění napadeného rozhodnutí
pouze upřesnil a doplnil odůvodnění rozhodnutí ČIŽP.
[8] Od podání odvolání žalobce (9. 11. 2009) do vydání nyní napadeného rozhodnutí
žalovaného (28. 5. 2013) sice uplynula delší doba, městský soud však přisvědčil žalovanému,
že správní řád nestanoví žádnou povinnost správního orgánu uvědomit účastníka řízení
o tom, že po zrušujícím rozsudku bude ve správním řízení pokračovat. Ostatně o této skutečnosti
byl žalobce přímo uvědomen samotným rozsudkem městského soudu. Žalobce navíc nijak
nespecifikoval důkazy či nové skutečnosti, jejichž předložení by mu bylo v řízení před odvolacím
orgánem upřeno. Nadto nelze dle městského soudu odhlédnout od skutečnosti, že žalobce
měl dostatek času na případné doplnění svého odvolání i bez výzvy žalovaného.
[9] Žalovaný se při posouzení výše ukládané pokuty zabýval též otázkou, zda vyměřená
pokuta nepředstavuje finanční zatížení dopadající na samotnou existenci žalobce, přičemž
za tímto účelem vyšel z údajů obchodního rejstříku a sbírky listin, z nichž zjistil výši základního
kapitálu a výši dosaženého zisku žalobce, požádal též příslušného správce daně o informace
ve věci aktuálního stavu vymáhání uložené pokuty, a dospěl k závěru, že žalobci uloženou pokutu
nelze považovat pro něj za likvidační. Nebylo však proto dle městského soudu možné dát
za pravdu názoru, že žalovaný neprováděl dokazování, když údaje z veřejného rejstříku učinil
podkladem pro posouzení otázky případných likvidačních účinků uložené pokuty a přihlédl
též ke sdělení správce daně o uhrazení této pokuty. Pokud žalovaný takto učinil, aniž by žalobci
poskytl prostor pro vyjádření se k těmto podkladům, postupoval v rozporu s §36 odst. 3 věta
první správního řádu. Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že žalobce ani v podané žalobě věcně
nebrojil proti zjištěním žalovaného, které získal nahlédnutím do veřejného rejstříku, a které
ostatně žalobci musely být bezpochyby známé, konstatoval městský soud, že toto dílčí procesní
pochybení žalovaného nemohlo mít dopady do výsledného posouzení věci, pročež se tedy
nejednalo o pochybení, které by samo o sobě mohlo vést ke zrušení napadeného rozhodnutí.
[10] S přihlédnutím k výsledkům hospodaření žalobce neshledal likvidační účinek
uložené sankce městský soud již v řízení o první žalobě usnesením ze dne 9. 9. 2010,
č. j. 10 A 117/2010 - 34. Žalobce v tomto řízení likvidační působení pokuty vůbec nenamítal,
žalovaný proto vyšel z jemu dostupných údajů z veřejného rejstříku. V samotném způsobu
posouzení případného likvidačního účinku uložené sankce ze strany žalovaného městský soud
neshledal pochybení. Jakkoli lze jistě v obecné rovině souhlasit s tvrzením, že uhrazení pokuty
neznačí nic o finanční či ekonomické situaci, jedná se přesto (za situace, kdy žalobce zjevně
nadále úspěšně vyvíjí podnikatelskou činnost) o jeden z ukazatelů toho, že dopady této sankce
pro něj nebyly likvidační. Zohlednění velkého časového odstupu od doby, kdy došlo
ke správnímu deliktu, by se ve výši sankce mohlo podle mínění městského soudu odrazit pouze
za situace, kdy by v době přezkumu této sankce zjevně došlo k zásadním změnám v ekonomické
kondici žalobce.
[11] K námitce žalobce, že závěr o správním deliktu je v rozporu s provedenými důkazy,
městský soud konstatoval, že odůvodnění napadeného rozhodnutí ČIŽP, ve spojení s napadeným
rozhodnutím žalovaného, koresponduje s podklady, jež jsou založeny ve správních spisech
a na jejichž základě bylo vydáno správní rozhodnutí o pokutě. Z dokumentace Ministerstva
zemědělství týkající se užívání předmětných ploch a jejich sousedních pozemků (jejíž součástí
je též výřez mapy z registru půdy „LPIS ČR“ ze dne 28. 8. 2009) vyvodila ČIŽP, že žalobce
obhospodařuje předmětné části pozemků v chráněném území v souvislosti s obhospodařováním
sousedních pozemků. Městský soud proto měl za to, že podklady shromážděné
správními orgány bez důvodných pochybností odůvodňují zjištění, že žalobce v období
od 5. 7. 2006 do 28. 8. 2009 neplnil povinnosti stanovené v rozhodnutí ČIŽP ze dne
21. 11. 2005, sp. zn. 07/OP/14985/05/Kli, přičemž takto zjištěný skutkový závěr umožňoval
správním orgánům rozhodnout o správním deliktu.
[12] Porušení zásady neveřejnosti správního řízení městský soud neshledal, neboť žalobce
nevznesl s námitkou o neoprávněném účastenství obce Rudlice jakákoliv další tvrzení
o konkrétním porušení zásady veřejnosti správního řízení, přičemž obecný poukaz žalobce
na ustanovení správního řádu tímto tvrzením není. S ohledem na skutečnost, že obec Rudlice
žádným způsobem nevyužila práva plynoucí z jí přiznaného účastenství, nelze mít pochybnosti
o tom, že zásada neveřejnosti správního řízení byla zachována.
[13] Při vypořádání námitky, že předmětný správní delikt měl charakter tzv. trvajícího
správního deliktu, ocitoval městský soud pasáž z odůvodnění rozsudku téhož soudu ze dne
31. 10. 2012, č. j. 10 A 117/2010 - 47, neboť totožnou námitku žalobce uplatnil již ve správní
žalobě proti prvnímu rozhodnutí žalovaného. Městský soud zde uvedl, že časově byl skutek
vymezen od 5. 7. 2006 vzhledem k tomu, že předchozí postih žalobce byl časově omezen
do 4. 7. 2006 a k tomu, že žalobce v protiprávním jednání pokračoval až do 28. 8. 2009. V daném
případě nelze mít dle městského soudu za to, že došlo k ukončení protiprávního jednání
tím, že žalobce následně v odvolacím řízení dokládal ukončení zemědělského obhospodařování
na dotčených částech pozemků, neboť rozhodnutím ČIŽP ze dne 21. 11. 2005 byla stanovena
i podmínka rekultivace částí těchto pozemků.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[14] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl rozhodnutí zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[15] Stěžovatel má předně za to, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť městský
soud se fakticky vůbec nezabýval vlastní podstatou některých jeho žalobních námitek
a nevypořádal je. Předně stěžovatel namítal, že dokazování nebylo ve správním řízení provedeno
zákonným způsobem, tj. v souladu s §50 a násl. správního řádu, neboť všechny tři podklady
pro vydání rozhodnutí ČIŽP o uložení pokuty (tj. Zápis z kontroly ČIŽP ze dne 29. 11. 2007,
Oznámení Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 24. 6. 2009 a Zápis z šetření ČIŽP
ze dne 28. 8. 2009) nejsou a ani nemohou být důkazními prostředky dle dikce §51 odst. 1
správního řádu. Tyto listiny mohou mít dle stěžovatele pouze podpůrný charakter,
neboť se jedná jen o předběžné informace o stavu projednávané věci. Dokazování v tomto
případě neproběhlo v souladu se zákonem, neboť opatřené důkazní prostředky nejsou
dostačující, navíc se nejedná o důkazy pořízené postupem souladným se zákonem, pročež je není
možné pokládat za relevantní podklad pro vydání rozhodnutí o uložení pokuty. K prokázání
rozhodných skutečností, zejména v sankčním řízení správním, lze použít pouze vymezené
důkazní prostředky, mezi něž „protokol“, „oznámení“ či „zápis“ zcela jistě nepatří. Oba správní
orgány tak v projednávané věci neprovedly dostatečně dokazování, přičemž tento nedostatek
způsobuje faktickou nemožnost vyvození jakéhokoliv správně-deliktní odpovědnosti. Stěžovatel
dále namítá, že městský soud nezaujal žádné stanovisko k judikatuře, na niž odkázal v žalobě,
a nevyvrátil tak jeho námitku. Stěžovatel brojil též proti tomu, že žádný z ČIŽP zajištěných
důkazů nebyl proveden jako důkaz listinou dle §53 správního řádu, neboť žádná z těchto listin
nebyla čtena k důkazu při ústním jednání, ani mimo něj. Protože se tak nestalo, nebylo z listin
shromážděných v daném správním spise možno dovozovat jakékoliv skutečnosti svědčící
o údajném deliktním jednání stěžovatele. S ohledem na skutečnost, že o ba správní orgány jimi
tvrzené protiprávní jednání stěžovatele nijak jinak neprokázaly, nedostály tím požadavku legality
správního řízení a porušily tak zásadu materiální pravdy. Na tuto žalobní námitku, stejně jako
na odkaz na v tomto směru přiléhavý rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012,
č. j. 1 As 125/2011 - 163, a závěr poradního sboru Ministerstva vnitra ke správnímu řádu č. 72
ze dne 15. 12. 2008, ovšem městský soud žádným způsobem nereagoval a vůbec tato tvrzení
nevypořádal.
[16] Druhá námitka stěžovatele vztahující se k nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
brojí proti tomu, že městský soud nezaujal žádné stanovisko k jeho argumentaci,
že sankcionovaný správní delikt neměl charakter tzv. trvajícího správního deliktu, a že závěry
obou správních orgánů nemají oporu v provedených důkazech. Městský soud reagoval na tuto
námitku pouze stroze odkazem na předchozí odůvodnění jeho rozhodnutí v dané věci
s tím, že jde o totožnou námitku, kterou stěžovatel uplatnil ve správní žalobě proti v pořadí
prvnímu rozhodnutí žalovaného. Dle názoru stěžovatele však takové vypořádání předmětné
námitky nemůže obstát, neboť se svou podstatou v žádném případě nejednalo o totožnou
námitku, ale naopak zcela jinou (novou), když stěžovatel ve své v pořadí druhé žalobě uplatnil
zcela nové rozhodné skutečnosti a tvrzení, jež měly být po právu městským soudem
přezkoumány a řádně vypořádány, což se však nestalo, čímž soud zatížil své rozhodnutí takovou
vadou, pro kterou je třeba napadený rozsudek zrušit.
[17] Stěžovatel dále namítá vady řízení před správními orgány (jimiž jsou jednotlivé žalobní
námitky), když obecně tvrdí, že s odkazem na neprovedené dokazování v souladu se zákonem,
porušení §36 odst. 3 správního řádu, neoznámení pokračování odvolacího řízení a neumožnění
vyjádření se k věci před vydáním rozhodnutí, formální a nedostatečné úvahy žalovaného stran
likvidačního charakteru ukládané pokuty, stejně jako účastenství obce Rudlice v řízení o uložení
pokuty a s tím související porušení zásady neveřejnosti správního řízení, trpí napadené
rozhodnutí žalovaného takovými vadami, pro které ve svém souhrnu (případně i samostatně)
mělo být městským soudem zrušeno, neboť postupem obou správních orgánů bylo porušeno
právo stěžovatele na spravedlivý proces. V součtu jednotlivých stěžovatelem namítaných
pochybení žalovaného nebyla věc městským soudem správně reflektována a vyhodnocena.
Stěžovatel má za to, že v rámci správního řízení byl ze strany správních orgánů porušen správní
řád takovým způsobem, který ve svém výsledku měl vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí
žalovaného. Procesních pochybení bylo v tomto případě přespříliš, čímž zasáhla do právní sféry
stěžovatele takovým způsobem, který není souladný s Listinou základních práv a svobod
a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod.
[18] Stěžovatel má taktéž za to, že městský soud nesprávně posoudil jeho žalobní námitku
spočívající v nesprávném procesním postupu žalovaného, neboť pokuta byla fakticky uložena
subjektu označenému neexistující obchodní firmou a neexistující právní formou. Rozhodnutím
žalovaného, který potvrdil rozhodnutí ČIŽP o uložení pokuty, aniž by jakkoliv reflektoval
v mezidobí nastalou změnu firmy a právní formy stěžovatele, byl nastolen stav, kdy pokuta byla
uložena subjektu, který v době rozhodnutí žalovaného již neexistoval. Stěžovatel nesdílí názor
městského soudu, že předmětný nedostatek rozhodnutí ČIŽP o uložení pokuty mohl či měl
být žalovaným odstraněn pomocí institutu opravy zřejmých nesprávností v písemném vyhotovení
rozhodnutí dle §70 věty první správního řádu, naopak tato vada měla být žalovaným odstraněna
postupem podle §90 odst. 1 písm. c) správního řádu, tedy změnou odvoláním napadeného
rozhodnutí pro v mezidobí nastalou nesprávnost rozhodnutí spočívající v nepřesné identifikaci
stěžovatele. Stěžovatel připomíná, že toto neexistující označení bylo součástí výroku rozhodnutí
ČIŽP, nikoliv jeho „hlavičky“, jak mylně uvedl městský soud.
[19] Stěžovatel je taktéž i nadále toho názoru, že skutek, za který mu byla uložena pokuta,
nebyl v rozhodnutí ČIŽP řádně vymezen, v důsledku čehož není zřejmé, pro jaké protiprávní
jednání byl postižen, resp. jakým jednáním přesně mělo dojít k naplnění znaků skutkové podstaty
příslušného správní deliktu. Použitá formulace výroku je zmatečná a nepřezkoumatelná,
neboť není nikterak zřejmé, zda je pokuta ukládána stěžovateli za nedodržení omezení činnosti
nebo za nedodržení zákazu činnosti, přičemž stěžovateli bylo uloženo obojí. ČIŽP použité
vymezení skutku je pak dle stěžovatele tautologický protimluv.
[20] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nejprve obecně uvedl, že předmětem
řízení bylo pokračování v protiprávním jednání udržováním protiprávního stavu poté,
co nerespektování rozhodnutí ČIŽP bylo v předchozím řízení bez jakýchkoli pochybností
prokázáno, a přesto stěžovatele ani pokuta uložená ve výši 450 000 Kč neodradila od dalšího
nezákonného jednání. Z obsahu prvoinstančního spisu je dle žalovaného nesporné, že stěžovatel
vyslovený zákaz dál kontinuálně nerespektoval, tedy neukončil hospodářské využívání části
předmětných pozemků, neprovedl jejich rekultivaci a nezajistil ani potřebná agrotechnická
opatření a zásahy do doby zapojení trvalého travního porostu, jak mu ČIŽP v podmínkách
uložila. Podle přesvědčení žalovaného ČIŽP stěžovateli protiprávní jednání naplňující skutkovou
podstatu daného správního deliktu najisto prokázala. Předmětný skutek je pak ve výroku
prostupňového správního rozhodnutí nezaměnitelně identifikován. O zjištěném skutkovém stavu
nejsou důvodné pochybnosti a přijaté závěry zřetelně plynou z učiněných skutkových zjištění.
Žalovaný již v řízení před městským soudem připustil, že některé dílčí postupy ČIŽP sice přesně
neodpovídaly dikci správního řádu, avšak nejednalo se o vady řízení takového charakteru,
jež by mohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí správních orgánů ve věci samé. Jakkoliv zápis
z inspekční kontroly není protokolem o kontrole podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole,
v rozhodném znění, byl tento zápis sepsán v kanceláři stěžovatele po provedeném terénním
šetření téhož dne, a to za přítomnosti pracovníka stěžovatele, který po výhradě směřující
k neužívání jednoho z pozemků, zápis jako věcně správný podepsal, aniž by rozporoval
hospodářské využívání částí zbylých dvou pozemků. Žalovaný uvádí, že ČIŽP při výkonu
své působnosti nemusí vždy postupovat výlučně podle zákona č. 552/1991 Sb., takovou
povinnost nelze z právních předpisů dovodit. Podobně ze ZOPK ani jiného právního předpisu
nevyplývá, že by obligatorním předpokladem pro zahájení řízení o správním deliktu byl protokol
o kontrole, neboť toto řízení lze zahájit i v případech, kdy kontrola vůbec neproběhla,
resp. i bez jakékoli předchozí procesní aktivity směrem k účastníku řízení, tím spíše tedy bylo
možné řízení zahájit po provedení místního šetření za účasti pozdějšího účastníka řízení.
Po zahájení správního řízení stěžovatel navrhl, aby byly provedeny důkazy, že právě
on hospodářsky využívá řešené části parcel. V reakci na to si ČIŽP opatřila od Ministerstva
zemědělství, Agentury pro zemědělství a venkov listinné důkazy, a to výřez mapy LPIS ČR
ze dne 28. 8. 2009, přičemž oba řešené půdní bloky byly ke dni 12. 4. 2007 prokazatelně
obhospodařovány stěžovatelem. Poté provedla ČIŽP podpůrně ještě další terénní šetření
na místě samém, přičemž zápis z tohoto šetření včetně fotodokumentace svědčí o obdělávání
obou ploch; tyto shora uvedené listinné důkazy řádně vložila do spisu a dala stěžovateli možnost
seznámit se s těmito podklady pro rozhodnutí. Nato stěžovatel k odvolání v reakci na listinné
důkazy od Ministerstva zemědělství připojil oznámení tohoto ministerstva o změně evidovaných
údajů v evidenci půdy u jeho osoby provedené na základě ohlášení o ukončení užívání
předmětných částí půdních bloků, a to ke dni 3. 11. 2009, vyjma toho však již v odvolání žádné
další důkazní návrhy neuplatnil. V průběhu správního řízení byl shromážděn dostatek podkladů,
aby byly skutkové okolnosti postaveny najisto. Odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 96/2008 - 15, je nepřípadný, neboť v nyní
posuzované věci se zjištění skutkového stavu neopírá pouze o jediný úřední záznam,
kdy by ostatní skutková zjištění absentovala. Rozhodujícími důkazy jsou zde listinné důkazy
získané od Ministerstva zemědělství, jež spáchání řešeného správního deliktu dostatečně
osvědčují. Pokud jde o provádění důkazu listinami, Nejvyšší správní soud v namítaném rozsudku
ze dne 11. 1. 2012, č. j. 1 As 125/2011 - 163, shledal porušení §53 odst. 6 správního řádu,
leč s tím, že není zřejmé, jak tímto konkrétním pochybením mohlo být zasaženo do práva
žalobce, a námitka o porušení práva na spravedlivý proces byla nakonec vyhodnocena jako
účelová. Také v nyní projednávaném případě bylo deliktní jednání stěžovatele spolehlivě
prokázáno listinami řádně založenými do spisu a stěžovatel měl možnost se se všemi podklady
seznámit a vyjádřit se k nim. Otázkou trvajícího charakteru řešeného deliktu se oba správní
orgány detailně zabývaly, přičemž o k ontinuálním udržování protiprávního stavu ze strany
stěžovatele svědčí zejména opět listiny opatřené od Ministerstva zemědělství, které dokumentují
stav polností stěžovatele. Nezákonné jednání stěžovatele mohlo skončit teprve jeho přistoupením
k provedení rekultivace, jakož i potřebných agrotechnických opatření a zásahů do zapojení
trvalého travnatého porostu. Žalovaný má za to, že se městský soud ve svém rozsudku se všemi
námitkami stěžovatele argumentačně vypořádal, a to v rozsahu přiměřeném povaze projednávané
věci, přičemž relativní stručnost v některých dílčích bodech sama o sobě nezpůsobuje
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[21] Žalovaný dále uvádí, že stěžovatel v rámci ústního projednání před městským soudem,
jakož ani v podané kasační stížnosti, nesdělil žádný konkrétní návrh, co se týče doplnění nových
skutečností, jež chtěl a nemohl po zrušujícím rozsudku městského soudu ve znovuotevřeném
odvolacím řízení u žalovaného uplatnit. Podstatným porušením ustanovení o řízení, které mohlo
mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, zásadně dle žalovaného není situace, kdy by výrok
rozhodnutí byl stejný, i kdyby k této vadě řízení nedošlo. Pokud jde o údaje získané žalovaným
z veřejného rejstříku, které nejsou založeny jako důkaz do spisu žalovaného, městský soud
při ústním jednání provedl důkaz úplným výpisem z obchodního rejstříku ve vztahu k osobě
stěžovatele. Jak městský soud správně uzavřel, jakkoliv stěžovatel brojí proti úvahám a postupům
žalovaného, správnost údajů jím získaných z veřejného rejstříku fakticky nijak nezpochybňuje.
Dále žalovaný citoval z komentáře k soudnímu řádu správnímu.
[22] Žalovaný poukázal též na to, že podle §360 odst. 1 zákona č. 125/2008 Sb., o přeměnách
obchodních společností a družstev, v rozhodném znění, změnou právní formy právnická osoba
zaniká, nepřerušuje vlastní existenci, ani nedochází k právnímu nástupnictví, nýbrž zůstává
stejným subjektem z hlediska soukromoprávních i veřejnoprávních předpisů. K zániku
odpovědnosti stěžovatele za řešený správní delikt tak v tomto kontextu nedošlo. Stěžovatel
je v rozhodnutí ČIŽP nezaměnitelně identifikován prostřednictvím svého IČ, místem sídla, jakož
i původní obchodní firmou, kterou sice později změnil, nicméně o jeho totožnosti nejsou žádné
důvodné pochybnosti a nehrozí nebezpečí záměny za jiný právní subjekt. Za takovýchto
podmínek konstantní judikatura nepřesnosti v označení právních subjektů připustí. Dále
je z obsáhlé argumentace stěžovatele v rámci soudního řízení nesporné, že si je dobře vědom,
za jaký skutek mu byl správní trest uložen. Výrok prvostupňového správního rozhodnutí
je srozumitelný, přesný a určitý, obsahuje jak časové vymezení skutku stěžovatele, tak i místo
a způsob jeho spáchání a jeho právní kvalifikaci. Za situace, kdy stěžovatel nedodržel žádnou
z podmínek rozhodnutí, které byly pro dané období relevantní, nebylo nutné všechny
tyto podmínky do výroku rozhodnutí doslovně opisovat. K záměně skutku, tím méně ke zkrácení
práva stěžovatele se vyjádřit k předmětu řízení, dojít absolutně nemohlo. Tvrzení stěžovatele
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí ČIŽP je zcela účelové, neboť toto rozhodnutí jako celek
bez jakýchkoli pochybností umožňuje jeho adresátovi seznat, jaké konkrétní jednání
je mu vyčítáno, a udržování protiprávního stavu bylo stěžovateli v řízení najisto prokázáno
a po právu sankcionováno.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[24] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel
uplatnil kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[25] Kasační stížnost není důvodná.
[26] Stěžovatel předně kasační námitkou blíže rozepsanou v bodě 15 tohoto rozhodnutí
namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů, neboť městský soud
se nedostatečně vypořádal s námitkou směřující vůči dokazování provedenému ČIŽP v rámci
správního řízení, když v žalobě tvrdil, že toto dokazování nebylo provedeno zákonným
způsobem, přičemž nedostatek řádně provedených důkazů způsobil faktickou nemožnost
vyvození jakékoliv odpovědnosti stěžovatele, a také, že žádný z ČIŽP zajištěných důkazů nebyl
proveden jako důkaz listinou. Městskému soudu dále stěžovatel vytýkal, že nereagoval
na jím odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012,
č. j. 1 As 125/2011 - 163, a závěr poradního sboru Ministerstva vnitra ke správnímu řádu
č. 72 ze dne 15. 12. 2008. Pokud jde o obsah pojmu nepřezkoumatelnosti, odkazuje Nejvyšší
správní soud na svou ustálenou judikaturu k této otázce (srov. například rozsudky
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, č. 689/2005 Sb. NSS,
ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64, nebo ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245,
všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 76, zdůrazňuje, že „při posuzování nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí je nutno
postupovat obezřetně a vyhradit tyto případy jen vážným vadám rozhodnutí. Zrušením rozhodnutí krajského
soudu pro nepřezkoumatelnost se totiž oddaluje okamžik, kdy bude základ sporu správními soudy s konečnou
platností vyřešen, což neprospívá zájmu účastníků řízení na projednání věci bez zbytečných průtahů ani veřejnému
zájmu na hospodárnosti řízení. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém
skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho
obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno”. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009,
sp. zn. III. ÚS 989/08 (všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou
dostupná z www.usoud.cz), platí, že „je-li z rozhodnutí krajského soudu zřejmé, jak naložil s námitkami
účastníků řízení a jakými úvahami se soud řídil, nebude každé dílčí pochybení soudu v odůvodnění jeho
rozhodnutí znamenat nepřezkoumatelnost. Nereaguje-li soud na určitou argumentaci žalobce, ovšem jinak
je zřejmé, jak s danou námitkou ve výsledku naložil, neznamená tento drobný procesní nedostatek
nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí. Podle Ústavního soudu totiž není porušením práva na spravedlivý
proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených
námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží
tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná”. Nález Ústavního soudu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, pak uvádí, že „povinnost řádným a přezkoumatelným způsobem
odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí
podrobně reagováno.”
[27] Nejvyšší správní soud konstatuje, že přezkoumal odůvodnění napadeného rozsudku
týkající se zákonnosti dokazování v rámci proběhnuvšího správního řízení a považuje
je za přezkoumatelné. Městský soud v napadeném rozsudku nejprve upozornil, že stěžovatel
své námitky ve vztahu k jednotlivým podkladům pro rozhodnutí uplatnil až ve své druhé
(nyní projednávané) žalobě, přičemž správně uvedl, že takováto tvrzení sice nelze a priori
odmítnout jako opožděná či účelová jen proto, že je obviněný ze správního deliktu neuplatil
dříve, ač tak mohl učinit již v řízení před správními orgány, ovšem v nyní projednávaném případě
je shledal za irelevantní, a tudíž nedůvodné. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu odkazuje
na usnesení rozšířeného senátu ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015 - 71, publikované ve Sbírce
rozhodnutí NSS pod č. 3577/2017, dle nějž „krajský soud však na základě skutkového a právního stavu
věci, který je dle §75 odst. 2 s. ř. s. povinen v mezích žalobních bodů přezkoumat, může tato žalobní tvrzení
shledat irelevantními nebo nevěrohodnými, a důkazní návrhy k jejich prokázání odmítnout jako nadbytečné
(§52 odst. 1 s. ř. s.). Tyto své závěry musí krajský soud náležitě odůvodnit … v rámci přezkumu napadeného
rozhodnutí je krajský soud povinen zkoumat, zda správní orgány bez ohledu na způsob obhajoby obviněného
v řízení o přestupku dostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu
potřebném pro rozhodnutí o přestupku (§3 správního řádu).“ Městský soud uvedl, že podklady
shromážděné správními orgány bez důvodných pochybností odůvodňují závěr, že stěžovatel
naplnil skutkovou podstatu správního deliktu dle §88 odst. 2 písm. j) ZOPK, přičemž
konstatoval, z jakých důkazních prostředků vyšel. ČIŽP vzala za prokázané obhospodařování
předmětných pozemků v chráněném území především na základě dokumentace Ministerstva
zemědělství, jehož součástí je výřez mapy z registru půdy LPIS ČR ze dne 28. 8. 2009,
kde jsou části příslušných zoraných pozemků zakresleny jako součásti půdních bloků,
jež jsou obhospodařovány právě stěžovatelem; proti tomuto důkaznímu prostředku však
stěžovatel v podané žalobě ničeho nenamítal. Listiny napadené stěžovatelem jako důkazně
nedostatečné a pro rozhodnutí pouze podpůrné (tj. Zápis z kontroly ČIŽP ze dne 29. 11. 2007,
Oznámení Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 24. 6. 2009 a Zápis ČIŽP z šetření
ze dne 28. 8. 2009) nepovažoval městský soud za jediné či rozhodující důkazní prostředky
pro shledání viny stěžovatele, nýbrž za podklady pro zahájení příslušného správního řízení,
přičemž v souvislosti se všemi ostatními důkazy tvoří i tyto listiny dohromady ucelený rámec
poskytující přesvědčivý obraz o bez důvodných pochybností zjištěném skutkovém stavu. Nejvyšší
správní soud nepřisvědčil stěžovateli ani v tom, že by k prokázání rozhodných skutečností
bylo možno použít pouze ve správním řádu výslovně vymezené důkazní prostředky, mezi něž
předmětné listiny dle jeho přesvědčení spadat nemohou, neboť výčet důkazních prostředků
uvedený ve správním řádu je pouze demonstrativní, především pak ale „podkladem pro vydání
správního rozhodnutí může být prakticky cokoli, co má určitou vypovídací hodnotu, může přispět ke zjištění stavu
věci a bylo získáno v souladu se zákonem (Jemelka, Pondělíčková, Bohadlo. Správní řád, 5. vydání, 2016,
s. 268 – 278)”. Dle §50 odst. 1 zákona správního řádu totiž „podklady pro vydání rozhodnutí mohou
být zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady
od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé“, přičemž
dle §51 odst. 1 téhož zákona lze k provedení důkazu „užít všech důkazních prostředků, které jsou
vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména
o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek.“ Námitky stěžovatele v podané žalobě dále
směřovaly proti postupu správních orgánů při získávání těchto podkladů, především pak proti
skutečnosti, že žádný důkaz nebyl proveden jako důkaz listinou dle §53 správního řádu. Je třeba
přisvědčit stěžovateli, že touto námitkou se městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku
výslovně nezabývá, stejně jako se nikterak nevypořádává se zmiňovaným rozsudkem Nejvyššího
správního soudu. Městský soud však na několika místech napadeného rozsudku uvádí, že sice
došlo k dílčím procesním pochybením správních orgánů v rámci správního řízení, tyto vady však
nemohly mít dopad do výsledného posouzení věci, pročež se nejedná o pochybení,
která by mohla vést ke zrušení napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud má za to, že toto
posouzení dopadne i na stěžovatelovu námitku neprovedení listinných důkazů. Stěžovatelem
odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012, č. j. 1 As 125/2011 - 163,
uvádí, že „Nejvyšší správní soud přitom souhlasí se stěžovatelkou potud, že uvedený protokol představuje listinu,
kterou je třeba provést dokazování, má-li být jeho obsah jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí. Žalovaný
se tedy mýlí, jestliže uvádí, že nebylo nutno takto postupovat, neboť protokol vznikl z úřední (dozorové) činnosti
inspekce. Jak Nejvyšší správní soud (v návaznosti na dřívější judikaturu Vrchního soudu v Praze) konstatoval
v rozsudku ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007 - 80: „Výsledky kontroly, provedené podle zákona
ČNR 552/1991 Sb., o státní kontrole, mohou být podkladem pro zahájení správního řízení o uložení pokuty
vůči odpovědnému subjektu a jedním z důkazů, kterým je prokazováno protiprávní jednání odpovědného subjektu,
avšak samy o sobě nenahrazují ani nemohou nahradit dokazování provedené postupem stanoveným správním
řádem v rámci následně vedeného správního řízení o uložení správní sankce.“ Inspekce proto tím, že protokol
o kontrolním zjištění neprovedla jako důkaz, pochybila. Zdejší soud se nicméně ztotožňuje se závěrem městského
soudu, že uvedená vada řízení neměla v daném případě vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu.“
Citované rozhodnutí, kterého se dovolává sám stěžovatel, tedy výslovně připouští, že vada řízení
před správním orgánem spočívající v neprovedení listinného důkazu nemusí mít nutně vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí. Stejně tak závěr poradního sboru Ministerstva vnitra
ke správnímu řádu č. 72 ze dne 15. 12. 2008 sice uvádí, že každý listinný důkaz je třeba řádně
provést, upozorňuje však, že „podle rozsudku Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Ca 42/2007 ze dne
7. 9. 2008 se případná absence protokolu v případě, že listiny, kterými byl prováděn důkaz, jsou součástí
správního spisu, nedá považovat za vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí“. Městský soud
se tak nutně nemusel výslovně vypořádat s těmito zdroji, na něž stěžovatel odkazoval, neboť oba
připouštějí, že bez zasažení do práv účastníka řízení se bez dalšího nejedná o vadu,
pro niž by bylo na místě rozhodnutí rušit, což odpovídá právnímu názoru přijatému městským
soudem. Navíc Nejvyššímu správnímu soudu není ani v nyní projednávaném případě zjevné,
a sám stěžovatel to netvrdí ani nedokládá, v čem konkrétně by mělo spočívat dotčení jeho práv
tím, že správní orgán příslušné podklady pro rozhodnutí formálně dle dikce správního řádu
sice neprovedl jako listinu, když ale s těmito listinami měl stěžovatel materiálně možnost
se seznámit před vydáním rozhodnutí, k čemuž byl vyzván přípisem ČIŽP ze dne 21. 9. 2009,
č. j. ČIŽP/47/OOP/0913455.03/09/BZV. Nad to ještě Nejvyšší správní soud upozorňuje,
že zákonnost provedeného dokazování musel nutně posuzovat městský soud již v řízení o první
žalobě podané stěžovatelem proti prvnímu rozhodnutí žalovaného vedené u městského soudu
pod č. j. 10 A 117/2010 - 47, neboť pakliže by shledal podstatné porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, musel
by již tehdy z tohoto důvodu napadené rozhodnutí zrušit, což se nestalo, resp. bylo zrušeno
z jiného žalobního důvodu, k jehož posouzení mohlo být přistoupeno až po vyloučení nyní
tvrzených vad. Kasační námitka je proto nedůvodná.
[28] Stěžovatel tvrdí nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů taktéž
v kasační námitce blíže rozvedené v bodě 16 tohoto rozhodnutí, v níž namítá, že městský soud
nezaujal žádné stanovisko k jeho argumentaci brojící proti tomu, že sankcionovaný správní delikt
neměl charakter tzv. trvajícího správního deliktu, neboť pouze citoval z odůvodnění jeho
v pořadí prvního rozsudku v této věci s tím, že jde o totožnou námitku, kterou stěžovatel
již uplatnil ve správní žalobě proti prvnímu rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud k této
námitce uvádí, že za situace, kdy stěžovatel v první žalobě brojil proti totožnému právnímu
posouzení (tj. že se jedná o trvající správní delikt), na němž žalovaný v opakovaném odvolacím
řízení nic nezměnil, neboť jej k tomu městský soud ve svém prvním rozsudku nikterak nezavázal,
není legitimní a racionální důvod požadovat po městském soudu, aby tutéž námitku v řízení
o téže věci mezi týmiž účastníky vypořádal nově, když setrvává na svém dříve vyřčeném
posouzení a jeho odůvodnění. Jakkoliv stěžovatel v pořadí druhé žalobě poněkud rozšiřuje svou
argumentaci oproti námitce uvedené v žalobě prvé, v jádru jde stále o totožnou výhradu,
totiž že shromážděné podklady nejsou dostatečnou oporou pro závěr o nedodržení podmínek
za celé postihované období, pročež se nejedná o trvající správní delikt. I když stěžovatel v kasační
stížnosti tvrdí, že jde o zcela jinou, resp. novou námitku, protože uplatňuje zcela nové
skutečnosti, Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožňuje, neboť stěžovatelem oproti
první žalobě v této věci nově uplatněná tvrzení se buďto netýkají otázky posouzení deliktu
jako trvajícího, či nejsou rozhodujícího významu. V napadeném rozsudku citovaná část
odůvodnění prvního rozsudku městského soudu v této věci sice výslovně nereaguje zcela
na všechna tvrzení stěžovatele uvedená v podané žalobě, ve svém souhrnu však přesvědčivě
a přezkoumatelně vysvětluje, proč městský soud považuje závěry správních orgánů ohledně
posouzení protiprávního jednání stěžovatele jako trvajícího správního deliktu za správné. Nadto
Nejvyšší správní soud doplňuje, že jestliže bylo místním šetřením ČIŽP z 28. 8. 2009, stejně jako
výřezem mapy z registru půdy LPIS ČR Ministerstva zemědělství ze dne 28. 8. 2009, prokázáno
hospodářské obdělávání předmětných pozemků v roce 2009, je zcela logické, že v předcházejícím
roce 2008, který je dle přesvědčení stěžovatele důkazně sporný, musel nutně existovat trvající
protiprávní stav, neboť jinak by v tomto okamžiku musely být splněny všechny podmínky
uložené stěžovateli ČIŽP, tedy včetně provedení rekultivace zatravněním neoprávněně zorané
plochy a zajištěním potřebných agrotechnických opatření, k čemuž na základě podkladů
založených ve správním spise zcela zjevně nemohlo dojít. Kasační námitka stěžovatele je proto
nedůvodná. Nejvyšší správní soud taktéž neshledal vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s.
musel přihlédnout z úřední povinnosti; proto konstatuje, že napadený rozsudek městského soudu
je přezkoumatelný a netrpí tvrzenými vadami.
[29] V kasační námitce uvedené pod bodem 17 tohoto rozhodnutí pak stěžovatel namítá,
že napadené rozhodnutí žalovaného trpí takovými procesními vadami (představovanými
jednotlivými body jeho žaloby), pro které ve svém souhrnu mělo být městským soudem zrušeno,
neboť postupem obou správních orgánů bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces.
Stěžovatel ovšem krom poukazu na řadu dílčích procesních vad postupu správních orgánů,
jež ve svém souhrnu mají dle jeho přesvědčení představovat zrušovací důvod, netvrdí žádné
konkrétně projednatelné výhrady k přezkumu řízení před správními orgány provedenému
městským soudem v napadeném rozsudku. Nejvyšší správní soud proto odkazuje na svůj
rozsudek ze dne 2. 12. 2011, č. j. 2 Afs 11/2011 – 90, v němž upozornil, že „řízení o kasační
stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.), a proto kvalita a preciznost
ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti v podstatě předurčuje
obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011
č. j. 1 As 67/2011 – 108, a ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54). Pro úspěch v kasačním řízení
je tak rozhodující, jak kvalitně je stěžovatel schopen odůvodnit jím uplatněné námitky“. Obdobně v rozsudku
ze dne 22. 10. 2015, č. j. 8 As 92/2015 - 29, Nejvyšší správní soud připomenul, že „je na stěžovateli,
aby upřesnil každý důvod, o který opírá svou kasační stížnost, a to po stránce právní i skutkové. Řízení
o kasační stížnosti není pokračováním řízení o žalobě, ale je samostatným řízením o mimořádném opravném
prostředku za procesní situace, kdy řízení před krajským soudem již bylo pravomocně skončeno. Nejvyšší správní
soud přezkoumává rozhodnutí a postup krajského soudu, stěžovatel je proto povinen uvést konkrétní argumentaci
zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí krajského soudu (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012 – 351, odst. 140 a judikatura tam citovaná). Dále
soud doplňuje, že žalobní či kasační bod je způsobilý projednání v té míře obecnosti, ve které byl formulován
(viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 – 58, č. 835/2006 Sb. NSS)“.
Nejvyšší správní soud přezkoumal posouzení jednotlivých stěžovatelem namítaných dílčích
pochybení správních orgánů v rámci správního řízení ze strany městského soudu a ztotožnil
se s jeho právním názorem. Porušení ustanovení §36 odst. 3 správního řádu je bezpochyby
vadou správního řízení, tato vada však nutně nemusí mít automaticky vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud k tomu odkazuje např. na svůj rozsudek ze dne
25. 2. 2015, č. j. 6 As 153/2014 – 108, dle nějž „soud se v tomto ztotožňuje s krajským soudem a naopak
nesouhlasí se stěžovatelem, že porušení §36 odst. 3 správního řádu je dle judikatury správních soudů považováno
vždy za takovou vadu, pro kterou je třeba napadené rozhodnutí zrušit. Při porušení citovaného ustanovení správní
soudy vždy posuzují, zda v tom kterém případě mohlo mít toto pochybení vliv na zákonnost rozhodnutí.“
Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 9 Azs 59/2014 – 45,
i když je nově pořízen podklad pro rozhodnutí, „se kterým měl být stěžovatel před vydáním rozhodnutí
seznámen, a žalovaná tak pochybila, když nepostupovala podle ustanovení §36 odst. 3 správního řádu.
Přestože jsou vady řízení podle §78 odst. 1 s. ř. s. důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí správního
orgánu, judikatura Nejvyššího správního soudu dospěla k závěru, že každá vada nemusí způsobovat tento
následek. Zrušení napadeného rozhodnutí správního orgánu může mít za následek pouze taková vada řízení,
která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 6. 2003, č. j. 6 A 12/2001 – 51, publ. pod č. 23/2003 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 6. 2011, č. j. 2 As 60/2011 – 101“. V nyní projednávaném případě nebyla
stěžovateli dána možnost vyjádřit se k podkladům před vydáním napadeného rozhodnutí,
a to za situace, kdy žalovaný v rámci odvolacího řízení doplňoval dokazování. Novými důkazy
však byly údaje zjištěné z obchodního rejstříku a sbírky listin, dále pak sdělení příslušného
správce daně ve věci aktuálního stavu vymáhání uložené pokuty. Zjištění podaná
z těchto důkazních prostředků tak musela být stěžovateli bezpečně známa, neboť to byl právě
on, kdo je do tohoto veřejného rejstříku zakládal, navíc stěžovatel ani v žalobě věcně nebrojil
proti informacím zprostředkovaným těmito podklady, nýbrž napadal pouze procesní aspekty
jejich provedení. Za těchto okolností nemohla tato dílčí procesní vada zasáhnout do práva
stěžovatele na spravedlivý proces, neboť Nejvyšší správní soud neshledal, a ostatně stěžovatel
ani netvrdil, jakou újmu na jeho právech mu toto pochybení mělo způsobit, pročež se nejedná
o vadu, která by měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, a městský soud postupoval
správně, když napadené rozhodnutí žalovaného nezrušil. Stěžovatel dále namítal, že mu nebylo
oznámeno pokračování odvolacího řízení, formální a nedostatečné úvahy žalovaného stran
likvidačního charakteru ukládané pokuty a účastenství obce Rudlice v řízení o uložení pokuty,
čímž měla být porušena zásada neveřejnosti správního řízení. V případě těchto domnělých
pochybení městský soud žádnou vadu v postupu správních orgánů neshledal, přičemž však každý
z jednotlivých žalobních bodů týkající se tvrzené procesní vady řádně, přezkoumatelně
a přesvědčivě odůvodnil. Nejvyšší správní soud se s tímto vypořádáním ze strany městského
soudu ztotožňuje, přičemž z důvodu, že stěžovatel v podané kasační stížnosti nenamítá
nic konkrétního, co by vytýkal městskému soudu v otázce procesních vad postupu správních
orgánů, omezil se proto u zbylých tvrzených vad pouze na přezkum zákonnosti proběhnuvšího
správního řízení. Nejvyšší správní soud neshledal shodně jako městský soud tvrzená pochybení
vadami správního řízení, pročež je tato kasační námitka taktéž nedůvodná.
[30] Stěžovatel dále brojil proti nesprávnému posouzení právní otázky, když pod bodem 18
tohoto rozhodnutí je blíže rozepsána kasační námitka směřující proti skutečnosti, že předmětná
pokuta za správní delikt byla fakticky uložena subjektu označenému neexistující obchodní firmou
s neexistující právní formou. Dle §360 odst. 1 zákona č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních
společností a družstev, v rozhodném znění, platí, že „změnou právní formy právnická osoba nezaniká
ani nepřechází její jmění na právního nástupce, pouze se mění její vnitřní právní poměry a právní postavení jejích
společníků“. Stěžovatel byl v obchodním rejstříku pod IČ 49455958 evidován od 3. 12. 1993
do 1. 6. 2010 jako „AGRODRUŽSTVO JEVIŠOVICE“, v souladu s tímto zápisem byl taktéž
identifikován v prvostupňovém správním rozhodnutí ČIŽP ze dne 23. 10. 2009. Následně
je od 1. 6. 2010 stěžovatel pod stejným identifikačním číslem osoby i se stejným sídlem veden
v obchodním rejstříku jako společnost „Agro Jevišovice, a. s.“ Žalovaný vydal napadené rozhodnutí
dne 28. 5. 2013, přičemž ve výroku tohoto rozhodnutí je stěžovatel označen v souladu s toho
času platným zápisem v rejstříku, když žalovaný označil jako odvolatele „AGRO Jevišovice, a.s.
(tehdy ještě AGRODRUŽSTVO JEVIŠOVICE), IČ 49455958, Jevišovice 102)“. Přesvědčení
stěžovatele, že pouze proto, že žalovaný v napadeném rozhodnutí současně neopravil
jeho označení i v prvostupňovém správním rozhodnutí, způsobuje, že předmětná pokuta
byla uložena neexistujícímu subjektu, je zcela mylné a extrémně formalistické. Nejvyšší
správní soud dává za pravdu městskému soudu, že za této procesní situace není pochyb
o tom, že adresátem napadeného rozhodnutí žalovaného i ČIŽP je stále stejný subjekt,
byť v průběhu řízení o správní žalobě proti prvnímu rozhodnutí žalovaného o odvolání došlo
ke změně právní formy tohoto subjektu z družstva na akciovou společnost; o non-subjektu tedy
nelze hovořit. Změnou právní formy právnická osoba nezaniká, aby následně mohla vzniknout
nová, ani nepřerušuje vlastní existenci, dokonce zde ani nedochází k právnímu nástupnictví,
nýbrž taková právnická osoba zůstává týmž subjektem, pouze označeným jinou firmou a formou.
Stěžovatel byl v rozhodnutí ČIŽP nezaměnitelně identifikován prostřednictvím svého IČ, místem
sídla a původní firmou, kterou sice později změnil, nicméně o totožnosti stěžovatele
v prvostupňovém správním rozhodnutí nemůže být pochyb. K judikatuře stěžovatelem
předestřené v žalobě lze uvést, že usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2004,
č. j. 6 A 151/2002 - 57, bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2004,
sp. zn. III. ÚS 389/04, a to pro přepjatý formalismus. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94, ani rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2012,
č. j. 10 A 240/2010 - 71, pak na řešenou věc nedopadají, neboť v jejich případě (na rozdíl od nyní
řešené věci) došlo v průběhu řízení k zániku právnické osoby, s níž bylo řízení o uložení pokuty
vedeno. Pouze skutečnost, že žalovaný v napadeném rozhodnutí neopravil též identifikaci
stěžovatele v prvostupňovém správním rozhodnutí, není dle Nejvyššího správního soudu
rozhodně takovou vadou správního rozhodnutí, která by způsobovala jeho nezákonnost, pročež
tuto kasační námitku shledal nedůvodnou.
[31] Stěžovatel taktéž v kasační námitce popsané pod bodem 19 tohoto rozhodnutí namítal
nesprávné právní posouzení toho, že skutek, za který mu byla uložena pokuta, nebyl
v rozhodnutí ČIŽP řádně vymezen, v důsledku čehož není zřejmé, pro jaké protiprávní jednání
byl postižen. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s logickým a rozumným posouzením věci
městským soudem, že výrok rozhodnutí ČIŽP není nepřezkoumatelný, neboť obsahuje popis
skutku („nesplnění podmínek a nedodržení omezení činnosti spočívající v zákazu hospodářského využívání
pozemků, které bylo uložené pravomocným rozhodnutím ČIŽP ze dne 21. 11. 2005,
sp. zn. 07/OP/14985/05/Kli, podle §66 ZOPK“), který je specifikován místem i časem
(„pozemku p. č. 351/1 a 352 v k. ú. Rudlice“, „od 5. 7. 2006 do 28. 8. 2009“) i právní ustanovení,
podle nichž bylo rozhodováno [„§88 odst. 2 písm. j) ZOPK, resp. ve vztahu ke splatnosti ukládané
pokuty §88 odst. 5 ZOPK v relevantním znění“]. Nejvyšší správní soud má stejně jako městský soud
za to, že výrok rozhodnutí ČIŽP mohl být formulován poněkud přesněji a konkrétněji,
přesto však z něj, v kontextu odůvodnění tohoto rozhodnutí, lze seznat, že zákaz, resp. omezení
stanovená v rozhodnutí ČIŽP ze dne 21. 11. 2005, stejně jako zde stanovené podmínky
pro zajištění pozvolného přechodu z hospodářského využívání k ukončení hospodaření
na předmětných pozemcích, nebyly ze strany stěžovatele vůbec respektovány. Logickou
výrokovou úvahou a maiori ad minus totiž lze dospět k tomu, že jestliže předmětné části pozemků
byly stěžovatelem znovu zorány a osety, tedy byly hospodářsky využívány až do roku 2009,
došlo tím k porušení zákazu „následného hospodářského využívání těchto pozemků v následujících letech“,
přičemž však nemohla být tedy respektována ani omezení předcházející ukončení hospodářského
využívání předmětných pozemků spočívající v „ukončení pěstování zemědělských plodin do konce
roku 2005 na pozemcích p. č. 351/1 a 352 v k. ú. Rudlice“, stejně jako nemohly být splněny následné
podmínky „provedení rekultivace těchto pozemků s tím, že neoprávněně zorněné plochy budou zatravněny
stanovištně vhodnou travinnou nebo travinobylinnou směsí odpovídajícího typu rostlinných společenstvech
dochovaných v PP, dále zatravnění předmětných pozemků do 31. 4. 2006, a zajištění potřebných agrotechnických
opatření a zásahů do doby zapojení trvalého travního porostu (např. válcování, dosetí v případě nevzejití,
min. 2 seče během vegetačního období)“. Jestliže tedy, jak jasně plyne ze správního spisu, stěžovatel
porušil všechny povinnosti uvedené v rozhodnutí ČIŽP z 21. 11. 2005, pak není vadou
způsobující nezákonnost prvostupňového rozhodnutí ČIŽP ukládajícího předmětnou pokutu,
pokud jeho výrok neobsahuje u každé jednotlivě vymezené povinnosti (omezení, zákazu,
podmínky) její konkretizaci a konstatování jejího porušení, ale obecnou formulaci „nedodržuje
omezení či zákaz činnosti vyslovené podle §66“. Nejvyšší správní soud je proto přesvědčen, že touto
poněkud zjednodušující formulací výroku rozhodnutí ČIŽP nemohlo dojít k záměně skutku,
pro nějž byl stěžovatel shledán vinným z příslušného správního deliktu, a taktéž nemohlo dojít
ke zkrácení stěžovatelova práva vyjádřit se k předmětu řízení, neboť z obsahu spisových
materiálů lze bez jakýchkoli pochybností seznat, za jaké konkrétní jednání byl postihnut. Kasační
námitka stěžovatele je proto nedůvodná.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[32] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebyla naplněna žádná ze stěžovatelem
uplatněných kasačních námitek. Proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek
§109 odst. 2 s. ř. s.
[33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce neměl v tomto kasačním řízení úspěch
a úspěšnému žalovanému nevznikly náklady přesahující jeho běžnou úřední činnost. Proto soud
vyslovil, že žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému ji nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. října 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu