ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.333.2020:42
sp. zn. 2 As 333/2020 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně:
Lidl Česká republika v.o.s., se sídlem Nárožní 1359/11, Praha 5, zastoupena JUDr. Pavlem
Dejlem, Ph.D., LL.M, advokátem se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalované: Státní
zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno,
ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 12. 2018, č. j. SZPI/AL646-67/2018,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 14. 8. 2020, č. j. 31 Ad 5/2019 - 111,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Hradci Králové (dále jen
„správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne 26. 10. 2018, č. j. SZPI/AL646-64/2018 (dále jen
„rozhodnutí správního orgánu I. stupně“), uložila žalobkyni pokutu dle §17f písm. d) zákona
č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 110/1997 Sb.“), v souladu s §41 odst. 1 zákona
č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení v nich (dále jen „zákon č. 250/2016 Sb.“),
ve výši 2.250.000,- Kč, a to za:
A) Porušení čl. 7 odst. 1 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011,
o poskytování informací o potravinách spotřebitelům v pl. znění (dále jen nařízení
č. 1169/2011), a naplnění skutkové podstaty přestupku uvedené v §17 odst. 2 písm. b) zákona
č. 110/1997 Sb., kdy provozovatel potravinářského podniku se dopustí přestupku tím,
že v rozporu s přímo použitelnými předpisy EU upravujícími požadavky na potraviny uvádí
na trh potravinu klamavě označenou nebo opatřenou zavádějícími informacemi nebo ji nabízí
klamavým způsobem, jež spočívalo v následujících zjištěních kontrolního orgánu:
- dne 6. 4. 2018 v prodejně č. 298 v Hořicích, Riegrova 2221 bylo uváděno do prodeje
280 ks potraviny Pikok Chalupářské vepřové maso, sterilovaný masný výrobek –
konzerva, hmotnost 300 g, která nevyhověla ve znaku obsah masa deklaraci uvedené
na obalu (zjištěno 67,5% +/- 10%, deklarováno 89%) a dále potravina nevyhověla
v nutričním parametru tuk – neodpovídala údaji uvedenému na etiketě výrobku
(zjištěno 10,8 g/100 g +/- 4%, deklarováno 16,0 g/100 g),
- dále v provozovně Brandýs nad Labem, Průmyslová 260 – Zápy byl tento výrobek
uváděn na trh celkem v počtu 15840 ks dne 19. 3. 2018 a 20. 3. 2018 celkem 1920 ks.
- dne 6. 4. 2018 v prodejně č. 298 v Hořicích, Riegrova 2221 bylo uváděno na trh
230 ks potraviny Pikok Sedlácké vepřové maso, sterilovaný masný výrobek
s přídavkem mléčné bílkoviny – konzerva, hmotnost 300 g, která nevyhověla ve znaku
obsah masa deklaraci na obalu potraviny (zjištěno 69,2% +/- 10 %, deklarováno
86,7%),
- dále v provozovně Brandýs nad Labem, Průmyslová 260 – Zápy byl citovaný výrobek
uváděn na trh dne 19. 3. 2018 celkem 15840 ks a dne 20. 3. 2018 1920 ks,
- dne 24. 4. 2018 v provozovně č. 117 v Pardubicích, Bělehradská 548, kdy bylo
uváděno na trh 32 ks potraviny Delikatesní vařená šunka Dulano, 200 g, výrobek
balen v ochranné atmosféře, kdy nevyhověl v nutričním parametru sůl údaji
uvedenému na etiketě (deklarován obsah soli 1,7 g/100 g, zjištěno bylo 3,04 g/100 g,
možné je +/- 0,375 g). Tento výrobek byl dne 13. 4. 2018 uváděn v množství 1920 ks
v log. centru Brandýs, Průmyslová 260 – Zápy a téhož dne v provozovně Lidl
v Měříně, Stránecká Zhoř 139, rovněž 1920 ks,
- dne 24. 4. 2018 v provozovně č. 245 Chrudim, Tovární 1395, kde bylo uváděno na trh
40 ks potraviny Bluedino KRÁLOVSKÝ SÝR 250 g, která nevyhověla v nutričním
parametru sůl údaji uvedenému na etiketě výrobku (deklarován obsah soli 1,0 g/100 g,
zjištěno bylo 1,42 g/100g, +/- 0,375 g), táž potravina zjištěna dne 30. 3. 2018
v provozovně Měřín, Stránecká Zhoř 139 v rozsahu 5184 ks – 216 kartonů á 24 ks,
- dne 22. 6. 2018 v provozovně v Hradci Králové, Víta Nejedlého 1085/1, kde bylo
uváděno do prodeje 59 balení zboží Meruňky balené á 1 kg (na obalu „netto
hmotnost“), u nichž byly zjištěny neodpovídající váhy – nebyla dodržena deklarovaná
hmotnost.
B) Skutková podstata přestupku uvedená v §17 odst. 2 písm. c) zákona č. 110/1997 Sb.,
kdy provozovatel potravinářského podniku se dopustí přestupku tím, že jiným jednáním,
než je uvedeno v písm. a), b), v odst. 1 písm. g), nebo z), v odst. 4 nebo v odst. 5, nesplní
povinnost podle přímo použitelného předpisu EU upravujícího požadavky na potraviny
nebo mezinárodní smlouvy, kterou je ČR vázána a která je vyhlášena ve Sbírce mezinárodních
smluv nebo Sbírce zákonů, a to porušením povinnosti, stanovené čl. 76 odst. 3 nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013, kterým se stanoví společná organizace
trhů se zemědělskými produkty a zrušují se nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79,
(ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007 (dále jen „nařízení č. 1308/2013), v případě:
- provozovny č. 301 v Holicích, Hradecká 1180, dne 25. 1. 2018; porušení spočívalo
v uvedení na trh 16,7 kg – 3 dávky čerstvého ovoce a zeleniny, které nebyly
v souladu s normami Společenství,
- provozovny č. 301 v Holicích, Hradecká 1180, dne 4. 5. 2018, kdy bylo uvedeno
na trh 63 kg čerstvého ovoce a zeleniny, které nebyly v souladu s normou
Společenství, a nebyla splněna povinnost čl. 4 odst. 2 nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004, o hygieně potravin, kdy byla zjištěna
ve skladu provozovny v blízkosti rampy podlaha pokrytá zašlými nečistotami,
vedle zeleniny ležely vyřazené plastové folie. V blízkosti nebaleného pečiva
určeného k prodeji byly umístěny dva odpadkové koše a úklidové prostředky
- koště, uspořádání neumožňovalo ochranu proti kontaminaci,
- provozovny č. 323 v Chocni, Záměstí, provozovna č. 323, dne 11. 4. 2018, kde
byla uvedena na trh čerstvá zelenina – 19,8 kg, která nebyla v souladu s normami
Společenství.
[2] Žalobkyně napadla rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvoláním, které žalovaná
rozhodnutím ze dne 20. 12. 2018, č. j. SZPI/AL646-67/2018 (dále jen „napadené rozhodnutí“),
zamítla.
[3] Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Hradci
Králové (dále jen „krajský soud“), v níž namítala nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí
pro nedostatek důvodů. Konkrétně se domáhala odůvodnění, jakou měrou přispělo spáchání
jednotlivých správních deliktů k celkové výši pokuty uložené dle zásady absorpce, přičemž tuto
míru požadovala vyjádřit v Kč, aby mohla vyčíslit částku, kterou má požadovat po svých
dodavatelích, kteří dané delikty (za které má žalobkyně v nynějším řízení objektivní odpovědnost)
způsobili.
[4] Krajský soud rozsudkem ze dne 14. 8. 2020, č. j. 31 Ad 5/2019 - 111 (dále jen „napadený
rozsudek“), žalobu žalobkyně zamítl. Dospěl k závěru, že správní orgány výši uložené pokuty
odůvodnily dostatečně. Postupovaly v souladu se zásadou absorpce, jež spočívá v pohlcení sazeb
(přísnější trest pohlcuje mírnější). Sbíhající se přestupky jsou postiženy jediným (jednotným)
trestem stanoveným podle ustanovení za nejtěžší (nejpřísněji trestný, nejzávažnější) z nich
(za jednotlivé přestupky se nestanoví dílčí sankce, jejich souběh se zohlední jako přitěžující
okolnost). Správní orgány nebyly povinny uvést, v jaké míře jednotlivé sbíhající se přestupky
přispěly k celkové výši uložené pokuty. Absorpční zásada by tím fakticky ustupovala zásadě
kumulační (sčítací). Podstata úvahy o celkové závažnosti protiprávního jednání nespočívá
v matematickém součtu jednotlivých částek, proto ohodnocení přitěžujících okolností
konkrétními částkami nelze po správních orgánech vyžadovat. Soud nepřisvědčil žalobkyni,
že by odůvodnění stanovené pokuty mělo být vykládáno v kontextu občanského zákoníku
nebo zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských
produktů a jejím zneužití, v rozhodném znění (dále jen „zákon o významné tržní síle“). Ani tyto
zákony navíc nestanovují povinnost správních orgánů přesně určit výši škody, kterou
by žalobkyně mohla po svých dodavatelích požadovat. Zároveň soud neshledal porušení práva
žalobkyně na spravedlivý proces (odůvodnění správních rozhodnutí nebyla zatížena vadou
nepřezkoumatelnosti), práva vlastnit majetek (o správní pokutě nelze uvažovat jako o účetní
položce, neboť by se takový postup zcela příčil účelu správního trestání) ani jiných právních
zásad. Při ukládání sankce je zapotřebí postupovat v souladu se zákonnými hledisky, správní
praxe (metodika) Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „ÚOHS“) proto není
rozhodná. Mezi zákonná hlediska při stanovení sankce nepatří vyčíslení jednotlivých sbíhajících
se deliktů pro účely soukromoprávního uplatnění regresního nároku.
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalované
[5] Proti uvedenému rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“)
kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Dle stěžovatelky
jsou správní rozhodnutí nepřezkoumatelná pro nedostatečné odůvodnění výše uložené úhrnné
pokuty. Jelikož krajský soud tento nedostatek neshledal, trpí jeho rozsudek stejnou vadou.
Stěžovatelka dále namítla, že správní orgány nespecifikovaly základ úhrnné pokuty, jenž by měl
vycházet z pokuty uložené za nejzávažnější správní delikt, a míru, v níž se další (méně závažné)
správní delikty promítly do její výše. Není proto možné zjistit, zda byl základ pokuty určen
ve správné a přiměřené výši a zda (jak) byly relevantně zohledněny vyjmenované polehčující
a přitěžující okolnosti (především navýšení z důvodu souběhu s méně závažnými delikty). Účinný
přezkum v rámci odvolacího (resp. případného soudního) řízení je tím znemožněn. Ve prospěch
své argumentace odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Opodstatněnost jejích
právních závěrů dokládá též správní praxe ÚOHS, podle níž je při ukládání úhrnné pokuty
nejprve určena částka za nejpřísnější přestupek, která je následně navyšována za každý sbíhající
se delikt. Stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že postup prosazovaný správními orgány by mohl
vést k neodůvodněným rozdílům (diskriminaci) v závislosti na tom, zda je, či není o sbíhajících
se deliktech vedeno společné řízení (procesní nahodilost).
[6] Stěžovatelka dále poukázala na principy jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu.
V důsledku nedostatečného odůvodnění bylo zasaženo do jejích majetkových a ústavních práv.
Pokuta je pro ni škodou, která jí vznikla v důsledku porušení smluvních povinností jejími
dodavateli potravin. Potřebuje proto znát, jaká část úhrnné pokuty odpovídá každému
jednotlivému správnímu deliktu, aby mohla vyčíslit škodu způsobenou jí jednotlivými dodavateli.
[7] Stěžovatelka rovněž navrhla Nejvyššímu správnímu soudu, aby ve věci nařídil jednání.
[8] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje se závěry rozsudku
krajského soudu. Odmítla, že by bylo její rozhodnutí či rozhodnutí správního orgánu I. stupně
nepřezkoumatelné. Žalovaná je přesvědčena, že při ukládání pokuty postupovala v souladu
s absorpční zásadou a dle zákonných kritérií. Navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Jelikož stěžovatelka vznesla zcela obecnou námitku nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto stížní námitkou, protože by bylo
předčasné, aby se zabýval právním posouzením věci samé, pokud by byl napadený rozsudek
nepřezkoumatelný.
[12] Nepřezkoumatelností rozsudek zjevně netrpí, jelikož z něho je patrné, jaký skutkový stav
vzal krajský soud za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech. Z další
argumentace v kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelka spíše nesouhlasí s právním posouzením
zaujatým krajským soudem.
[13] Ze správních rozhodnutí plyne, že stěžovatelce byla za spáchané správní delikty za použití
absorpční zásady uložena úhrnná pokuta podle §17 odst. 2 písm. c), §17f písm. d) zákona
o potravinách ve výši 2 250 000 Kč. K použití absorpční zásady správní orgány přistoupily
na základě analogické aplikace §41 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb. s ohledem na to, že zákon
o potravinách obsahuje toliko velmi stručnou úpravu správního trestání, a judikatura Nejvyššího
správního soudu tento postup opakovaně dovodila (viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54,
publ. pod č. 772/2006 Sb. NSS, ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328, či ze dne
28. 9. 2015, č. j. 2 As 43/2015 - 51). V nynějším případě nicméně stěžovatelka nebrojí proti
samotnému použití absorpční zásady při výměře pokuty a není sporu ani o odpovědnosti
stěžovatelky za spáchané správní delikty. Kasační argumentace směřuje toliko proti odůvodnění
výše uložené úhrnné pokuty, které stěžovatelka považuje za nepřezkoumatelné, neboť správní
orgány nevyčíslily míru, v níž se na celkové částce podílely jednotlivé správní delikty. Jelikož
krajský soud svým rozsudkem rozhodnutí správních orgánů aproboval, považuje
za nepřezkoumatelný i tento rozsudek.
[14] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 1. 6. 2020, č. j. 9 As 299/2019 – 43,
vypořádal s odůvodňováním úhrnné pokuty za použití absorpční zásady, resp. s námitkou
nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí, která nespecifikují „vnitřní strukturu“ pokuty
(stěžovatelkou požadované rozčlenění celkové částky uložené pokuty na vyčíslený „základ
pokuty“ uložený za nejpřísněji trestný správní delikt a vyčíslení míry, ve které byly zohledněny
ostatní delikty). V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud zejména uvedl:
„[26] Podstata ukládání úhrnného trestu za vícečinný souběh správních deliktů (přestupků) ve společném řízení
spočívá v privilegované formě potrestání pachatele za delikty spáchané před zahájením takového řízení [shodně
§57 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „starý přestupkový zákon“), i §88 odst. 3 nového
přestupkového zákona]. Pachateli lze uložit pouze jeden trest téhož druhu, a to podle ustanovení vztahujícího
se na správní delikt nejpřísněji trestný (shodně §12 odst. 1 věty první starého přestupkového zákona i §44 odst.
1 věty první nového přestupkového zákona). Trestání je v tomto případě ovládáno absorpční zásadou, v souladu
s níž trestní sazba za nejpřísnější delikt pohlcuje sazby za delikty mírnější (viz již rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 29. 12. 1997, č. j. 6 A 226/95 - 22, č. 835/2001 Soudní judikatury ve věcech správních, nebo
např. rozsudky ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, č. 772/2006 Sb. NSS; a ze dne 23. 9. 2005,
č. j. 6 As 8/2005 - 66).
[27] Při určení výměry úhrnného trestu je třeba vycházet z obecných kritérií pro ukládání sankcí, přičemž nelze
přehlédnout, že je sankce ukládána za více deliktů, což „obvykle zvyšuje závažnost sankcionovaného
protiprávního jednání či opomenutí a projevuje se zpravidla přísnější sankcí“ (viz rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93 - 34, č. 182/1998 Soudní judikatury
ve věcech správních). Při hodnocení souhrnu (tj. všech) sbíhajících se deliktů správní orgán „vyměří pokutu
za jeden ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn v rámci hodnocení závažnosti jednání
přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu, že bylo spácháno více deliktů“ (viz rozsudek
ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328, č. 1767/2009 Sb. NSS; shodně např. rozsudky ze dne
23. 2. 2011, č. j. 1 As 87/2010 - 108; nebo ze dne 22. 11. 2012, č. j. 7 Afs 72/2012 - 45). Vyjít je proto
třeba z povahy a závažnosti nejtěžšího (nejzávažnějšího) správního deliktu (viz rozsudek č. j. 6 As 57/2004
- 54; a ze dne 11. 7. 2013, č. j. 7 As 15/2013 - 56) a na jeho základě a v souvislosti s ním vzít v potaz
ostatní delikty, a tím zohlednit všechny zákonem chráněné zájmy (viz rozsudek č. j. 5 Afs 9/2008 - 328).
[28] Trestání souběhu záleží v každém jednotlivém případě na povaze a závažnosti sbíhajících se správních
deliktů. Bude-li závažnost nejtěžšího správního deliktu velmi vysoká, budou mít ostatní bagatelní delikty na výši
úhrnné sankce jen minimální vliv [ve výjimečném případě by mohlo dojít až k absorpci deliktů (souběh by byl
pouze zdánlivý) a pachatel by za ostatní delikty dokonce nebyl vůbec uznán vinným]. Naopak velmi vysoká
závažnost ostatních sbíhajících se správních deliktů by se měla ve výměře sankce vycházející z nejtěžšího deliktu
(především je-li jeho závažnost nízká) odrazit. Uvedené však neznamená, že by se výsledná úroveň závažnosti
souhrnu sbíhajících se deliktů „rovnala vždy jakémusi aritmetickému součtu všech dílčích konkrétních úrovní
závažnosti“ (viz Šámal, P. a kolektiv. Trestní zákoník. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 593;
k použití trestněprávní teorie v oblasti správního trestání viz rozsudek ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007
- 135, č. 1338/2007 Sb. NSS; přiměřeně srov. též rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 1962, sp. zn.
9 Tz 30/62, R 13/1963 tr.).
[29] Správní orgány jsou povinny náležitě odůvodnit, na základě jakých úvah dospěly k uložené výměře (úhrnné)
sankce. V této souvislosti jsou povinny zhodnotit veškerá relevantní zákonná hlediska, včetně toho, že sankci
ukládají, za více sbíhajících se deliktů. Neznamená to však, že by byly povinny své úvahy kvantifikovat, tedy
váhu jednotlivých zvažovaných hledisek vyčíslit. Tento závěr nijak neodporuje judikatuře NSS, na níž
stěžovatelka odkazovala (viz odstavec [13]), ani četné další (např. rozsudky ze dne 16. 5. 2019,
č. j. 9 As 56/2019 - 28; nebo ze dne 21. 10. 2019, č. j. 1 As 105/2019 - 36), která smysl odůvodnění
ukládané sankce spatřuje především v její individualizaci tak, aby reflektovala okolnosti konkrétního případu
a nebyla svévolná nebo pouze obecně odůvodněná. K tomu však není potřeba vliv jednotlivých hledisek vyčíslit.
Zcela postačí, uvede-li správní orgán „jakou hodnotu, byť abstraktně vyjádřenou,“ jednotlivým hlediskům přiřadil
(viz rozsudek ze dne 25. 1. 2006, č. j. 4 As 22/2005 - 66). V projednávaném případě na tomto závěru
nemůže nic změnit ani správní praxe ÚOHS (byť by s dílčími kvantitativními vodítky při ukládání sankcí
počítala), jelikož není obecně závazná.
[30] Vyčíslení všech relevantních hledisek by ostatně bylo jen obtížně proveditelné, jelikož konečná výměra sankce
je výsledkem úvah nejen o každém relevantním hledisku zvlášť, nýbrž i o všech v jejich vzájemné souvislosti. Celek
tedy není prostým součtem částí. Stejně tak konečná výměra úhrnné sankce je výsledkem úvah nejen o každém
sbíhajícím se deliktu (ať nejtěžším či ostatních), nýbrž i o všech v jejich vzájemné souvislosti (srov. odstavec [28]).
Celek je v tomto případě dokonce zásadně „méně“ než součet částí, neboť trestání souběhu v souladu s absorpční
zásadou je privilegováno (blíže viz odstavec [32]).
[31] Vyčíslení váhy jednotlivých sbíhajících se správních deliktů na úhrnné sankci (pokutě) nepodmiňuje přezkum
správního rozhodnutí v odvolacím (popř. soudním) řízení. K tomu plně postačí, pokud úvahy, na jejichž základě
správní orgán dospěje ke konkrétní výši sankce, jsou v odůvodnění rozhodnutí vyjádřeny dostatečně podrobně, jasně
a srozumitelně (viz odstavec [29] a judikaturu tam zmiňovanou). I pokud odvolací správní orgán rozhoduje
o sankci poté, co pachatele pro některý ze sbíhajících se správních deliktů neuzná vinným, neodečte jeho předem
stanovenou váhu z celkové sankce, nýbrž závažnost souhrnu zbývajících deliktů znovu posoudí.
[32] Jelikož váhu jednotlivých hledisek (včetně přitěžujících okolností) nelze spolehlivě vyčíslit, bylo by možné
přiřadit číselnou hodnotu jednotlivým sbíhajícím se správním deliktům pouze tak, že by byla (dílčí) pokuta určena
zvlášť pro každý z nich. Tehdy by však byla konečná úhrnná pokuta nutně dána jejich součtem. Vyčíslení váhy
jednotlivých sbíhajících se správních deliktů tedy nevyhnutelně vede k uložení úhrnné sankce na základě
kumulační zásady, tedy v rozporu s principy trestání souběhu. V této souvislosti soud pro úplnost uvádí, že vliv
dalšího sbíhajícího se správního deliktu na výši úhrnné pokuty ukládané v souladu s absorpční zásadou primárně
za nejtěžší správní delikt, neodpovídá výši pokuty, která by za něj byla uložena, pokud by o něm bylo vedeno
samostatné řízení (popř. byla uložena v souladu s kumulační zásadou). Jde pouze o okolnost, která jde pachateli
k tíži při hodnocení nejzávažnějšího jednání. Právě v tom spočívá privilegovaný postih souběhu (oproti recidivě).
[33] Shodné závěry platí i pro případy, kdy o sbíhajících se správních deliktech není z jakéhokoli důvodu vedeno
společné řízení. Na základě principů soudního trestání, podle nichž nesmí být pachateli trestného činu
ani ku prospěchu, ani na újmu, kdy všechny sbíhající se trestné činy vyjdou najevo, dospěla judikatura NSS
k závěru, že ani pro trestání sbíhajících se správních deliktů není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení,
nýbrž použití absorpční zásady (viz rozsudky ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 - 62, č. 2248/2011 Sb.
NSS; ze dne 12. 7. 2017, č. j. 6 As 116/2017 - 53; nebo ze dne 12. 4. 2018, č. j. 2 As 426/2017 - 62).
Navzdory tomu, že ve správním řízení nelze zrušit předcházející správní rozhodnutí a uložit souhrnný trest,
je třeba k dříve uložené sankci přihlédnout v posléze vedeném řízení o sbíhajícím se správním deliktu a sankci
za něj uložit v souladu se zásadou absorpce (případně od jejího uložení upustit, viz §43 odst. 1 nového
přestupkového zákona). Ve svém důsledku je tímto postupem setřen rozdíl mezi úhrnnou sankcí uloženou
ve společném řízení a sankcemi uloženými v takto souvisejících samostatných řízeních. V obou případech jde totiž
nakonec ve výsledku o sankci ukládanou za souběh správních deliktů.
[34] Městskému soudu lze přisvědčit, že by se zcela příčilo účelu správního trestání, pokud by správní orgán
o ukládané pokutě uvažoval jako o účetní položce určené na základě soukromoprávního ujednání k přeúčtování
k tíži třetí osoby. Předmětem správního řízení je odpovědnost stěžovatelky, nikoli jejích dodavatelů. Upozorňuje-li
proto na údajné porušení povinností jejími dodavateli, míjí se s předmětem projednávané věci.
[35] Nevyčíslení podílů jednotlivých sbíhajících se správních deliktů na úhrnné pokutě, stěžovatelce neznemožňuje
požadovat náhradu škody po jejích dodavatelích. Úkolem správních orgánů je určit výši sankce (pokuty), nikoli
výši škody. Je věcí stěžovatelky, aby si posoudila, zda je jí třetí osoba povinna nahradit škodu, včetně toho, zda pro
vznik této povinnosti byly naplněny nezbytné podmínky (nevyjímaje její vznik a rozsah). Jestliže v této souvislosti
upozorňuje, že náhradu pokuty nemůže po dodavateli požadovat bez existence jeho zavinění [§4 odst. 2 písm. h)
zákona o významné tržní síle], není jí ani ve splnění této povinnosti nikterak bráněno. Kasační soud proto
přisvědčuje městskému soudu (viz odstavec 33 jeho rozsudku), že postupem správních orgánů nebylo zasaženo
do stěžovatelčina vlastnického práva, ani se nepříčí jiným principům právního státu.“
[15] Výše předestřené závěry přitom přejímá i další judikatura Nejvyššího správního soudu
(rozsudky ze dne 9. 6. 2020, č. j. 1 As 110/2020 - 53, ze dne 18. 8. 2020,
č. j. 10 As 130/2020 - 66, ze dne 7. 1. 2021, č. j. 7 As 293/2020 – 40, či ze dne 16. 3. 2021,
č. j. 6 As 226/2019 - 32). Jedná se tedy o judikaturu konstantní (srov. nález Ústavního soudu
ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1783/10, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008 - 77, usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, ze dne 9. 6. 2020, č. j. 1 As 110/2020 - 50). Jako
takovou ji nyní rozhodující senát plně přejímá, a odkazuje proto na vyčerpávající odůvodnění
obsažené v rozsudku č. j. 9 As 299/2019-43 (z tohoto důvodu shora podrobně citováno), které
je s ohledem na skutkovou a právní podobnost věci plně aplikovatelné v nyní posuzovaném
případě, resp. ve shora označených navazujících rozsudcích.
[16] Nejvyšší správní soud nyní pouze ve stručnosti shrnuje, že z uvedené judikatury vyplývá,
že při ukládání úhrnné pokuty za více správních deliktů současně je správní orgán povinen
postupovat za použití absorpční zásady, jejíž podstata spočívá v postižení sbíhajících se deliktů
jediným trestem stanoveným v rámci zákonného rozmezí vztahujícího se na nejtěžší z nich,
přičemž se přihlédne k tomu, že bylo spácháno více správních deliktů; za jednotlivé delikty
se samostatně nestanoví žádná dílčí sankce odpovídající povaze a závažnosti každého
ze sbíhajících se deliktů. Při odůvodňování úhrnné pokuty není správní orgán povinen vyčíslit
„vnitřní strukturu pokuty“, tedy kvantifikovat částku připadající na delikt nejpřísněji trestný
tvořící „základ pokuty“ a dále kvantifikovat míru, v jaké se spáchání jednotlivých dalších deliktů
promítlo do navýšení částky „základu“ na celkovou částku úhrnné pokuty, jak požadovala
stěžovatelka. Pouze na základě toho, že správní rozhodnutí takové vyčíslení, resp. rozpočítání
pokuty na „základ“ a částky navýšení odpovídající jednotlivým dalším deliktům neobsahuje, nelze
dovozovat nepřezkoumatelnost (či vadnost) správních rozhodnutí zakládající nutnost jejich
zrušení. Správní orgány při ukládání pokuty rozhodují na základě hodnocení protiprávního
jednání porušitele veřejnoprávních předpisů (v tomto případě stěžovatelky, která má za dané
delikty objektivní odpovědnost). Jsou povinny odůvodnit, na základě jakých úvah dospěly
k výměře uložené sankce. V této souvislosti jsou povinny zhodnotit veškerá relevantní zákonná
hlediska, včetně toho, že sankci ukládají za více sbíhajících se deliktů. Neznamená to však,
že by byly povinny své úvahy kvantifikovat nebo jinak zohledňovat soukromoprávní vztahy mezi
porušitelem a jeho dodavateli.
[17] Po posouzení prvostupňového rozhodnutí i rozhodnutí žalované Nejvyšší správní soud
shledal, že správní orgány v nyní posuzovaném případě dostály výše vyloženým požadavkům
na odůvodnění správních rozhodnutí při ukládání pokuty. V napadených rozhodnutích uvedly,
který přestupek považují za nejzávažnější (str. 22 rozhodnutí správního orgánu I. stupně). Správní
orgány zároveň dostatečně popsaly hlediska a okolnosti, na základě nichž v souladu s §41 zákona
č. 250/2016 Sb. určily výši úhrnné pokuty (viz str. 22 až 24 rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, str. 13 až 18 žalobou napadeného rozhodnutí). Správní orgány tedy uložily úhrnnou
pokutu primárně za nejpřísněji trestný (nejzávažnější) správní delikt, přičemž při určení její výše
přihlédly k tomu, že se stěžovatelka dopustila více deliktů v souběhu. Z odůvodnění jejich
rozhodnutí je zřejmé, že míru, kterou se na výši pokuty podílely jednotlivé sbíhající se správní
delikty, nestanovily (nevyčíslily).
[18] Stěžovatelce však nelze přisvědčit, že by se mělo jednat o nedostatek, který by způsoboval
nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí, neboť správní orgány k takovému postupu nebyly
povinny, jak bylo vysvětleno výše. Nejvyšší správní soud tak ve shodě s krajským soudem dospěl
k závěru, že správní orgány svá rozhodnutí odůvodnily v souladu se zákonem i judikaturou.
Tento postup správních orgánů přitom nezasáhl ani do majetkových a ústavních práv
stěžovatelky.
[19] Závěrem zdejší soud dodává, že nevyhověl stěžovatelčině návrhu na nařízení soudního
jednání, neboť dle §109 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
Žádost stěžovatelky o nařízení jednání přitom sama o sobě nezakládá povinnost soudu jednání
provést (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2005, č. j. 8 Aps 1/2005 - 82,
č. 932/2006 Sb. NSS); otázka, zda Nejvyšší správní soud jednání nařídí, je plně na jeho uvážení.
V projednávaném případě přitom soud nepovažoval nařízení jednání za vhodné ani neprováděl
dokazování (viz §109 odst. 2 s. ř. s.), a proto rozhodl ve věci bez jednání.
[20] Nejvyšší správní soud neshledal v rozsudku krajského soudu ani žádné jiné vady
či nezákonnosti, pro které by bylo nutno jeho rozhodnutí zrušit. S jeho hodnocením se plně
ztotožnil a v podrobnostech na něj odkazuje.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl (§110
odst. 1 s. ř. s.).
[22] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu